Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sez. Lavoro, 7 gennaio 2026, n. 351

Pubblico impiego privatizzato – Progressione economica orizzontale – Art. 40 d.lgs. n. 165/2001 – Valutazione dell’anzianità pregressa – Legittimità dei criteri aziendali

La Cassazione ha affermato che in materia di pubblico impiego privatizzato, nell’ambito del comparto sanità, la contrattazione collettiva integrativa disciplina legittimamente le progressioni economiche orizzontali valorizzando in via esclusiva l’anzianità di servizio maturata presso l’azienda sanitaria di attuale appartenenza. Sulla base di un criterio interpretativo sistematico del quadro normativo, l’autonomia organizzativa e imprenditoriale dell’ente prevale sulla pregressa concezione del ruolo unico regionale. Il bilanciamento tra l’interesse del prestatore d’opera al riconoscimento generale del servizio passato e l’esigenza datoriale di premiare le competenze specifiche si risolve a favore della selettività, poiché l’ordinamento garantisce unicamente la conservazione dei diritti economici già acquisiti al momento del trasferimento, ma non delle aspettative di carriera correlate alla diversa disciplina del cessionario.

Il limite alla discrezionalità della contrattazione decentrata coincide con il rigoroso rispetto dei vincoli posti dalla contrattazione nazionale e dalle norme di legge inderogabili in materia di inquadramenti, soglie che non risultano violate dalla scelta di differenziare le fasi del rapporto di lavoro. L’anzianità pregressa maturata presso un diverso datore pubblico non costituisce un diritto assoluto e incondizionato, in quanto le procedure selettive interne mirano fisiologicamente a premiare l’arricchimento professionale, l’esperienza e le conoscenze acquisite in modo trasversale all’interno della medesima e specifica realtà organizzativa. Ne consegue che la limitazione del punteggio utile alla sola esperienza maturata alle dipendenze dell’ente che bandisce la procedura costituisce un parametro selettivo ragionevole e pienamente conforme ai principi generali di correttezza e buona fede.

L’esito del giudizio è di rigetto nei sensi di cui in motivazione e impone una lettura restrittiva delle pretese di ricostruzione di carriera basate sull’interaziendalità astratta. Il perimetro applicativo delle progressioni economiche resta pertanto vincolato alla disponibilità delle risorse finanziarie e alla sussistenza di un patrimonio professionale individuale strettamente correlato all’amministrazione procedente, escludendo ogni automatismo valutativo per il servizio prestato presso enti terzi ancorché appartenenti al medesimo macro-settore pubblico regionale.

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sez. Lavoro, 11 marzo 2026, n. 5477

Pubblico impiego – Trattamento assistenziale e buoni pasto – Artt. 45 e 46 del CCNL comparto Regioni e Autonomie locali – Natura dell’obbligazione alternativa – Insussistenza del diritto soggettivo

La Cassazione ha affermato che in materia di pubblico impiego privatizzato alle dipendenze degli enti locali non sussiste alcun diritto soggettivo del lavoratore all’istituzione del servizio mensa o alla corresponsione del buono pasto sostitutivo. Sulla base di un criterio interpretativo di natura letterale della clausola contrattuale, la disciplina attribuisce all’amministrazione una mera facoltà discrezionale, configurando la concessione del beneficio assistenziale come un’eventualità subordinata alla valutazione del proprio assetto organizzativo e al previo confronto sindacale.

La normativa di comparto opera un rigoroso bilanciamento tra le esigenze di tutela dei prestatori di lavoro e la necessaria salvaguardia degli equilibri di bilancio dell’ente territoriale. Ne consegue che l’assunzione dell’obbligazione datoriale, tanto nella forma principale della mensa aziendale quanto nella modalità alternativa dell’erogazione del ticket sostitutivo, è strutturalmente condizionata alla previa verifica della disponibilità delle necessarie risorse finanziarie.

L’esito della pronuncia è di rigetto nei sensi di cui in motivazione e impone una lettura restrittiva in ordine alle pretese patrimoniali azionabili in materia. Il perimetro applicativo del beneficio resta pertanto integralmente vincolato al previo e discrezionale stanziamento della provvista economica, la cui mancanza oggettiva esclude in radice la configurabilità di un inadempimento datoriale e rende giuridicamente irrilevante ogni questione inerente al riparto degli oneri probatori.

Corte Suprema di Cassazione, Penale, Sez. VI, 14 gennaio 2026, n. 1620

Reati contro la P.A. – Corruzione per l’esercizio della funzione – Artt. 318 c.p.– Regalie di modico valore – Inconfigurabilità della scriminante – Scriminante del d.P.R. 62/2013

La Cassazione ha affermato che in tema di corruzione per l’esercizio della funzione la dazione di regalie di modico valore correlate allo svolgimento di un atto d’ufficio integra sempre la fattispecie incriminatrice, senza che operi alcuna causa di giustificazione fondata sul codice di comportamento dei dipendenti pubblici. Sulla base di un criterio interpretativo di tipo letterale, si rileva che l’articolo 4 del d.P.R. n. 62 del 2013 vieta espressamente l’accettazione di utilità a titolo di corrispettivo per l’attività prestata, indipendentemente dalla rilevanza penale della condotta. Il limite della liceità dei donativi di modesto importo si rinviene esclusivamente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia, del tutto slegate e autonome rispetto al compimento di atti inerenti all’ufficio.

Il bene giuridico tutelato si identifica nel regolare funzionamento e nell’immagine di imparzialità della pubblica amministrazione, valori che esigono una tutela anticipata e non tollerano alcun bilanciamento con l’esiguità dell’importo corrisposto. L’offensività della condotta risiede nella stessa esistenza di un accordo sinallagmatico volto alla mercificazione della funzione pubblica e non nell’entità economica della controprestazione. Ne consegue che la tenuità del donativo non esclude la lesione del prestigio dell’ente, ma impone unicamente un onere motivazionale più rigoroso in sede di accertamento probatorio circa l’effettiva sussistenza del nesso causale tra la dazione e l’esercizio dei poteri pubblici.

L’esito del giudizio è di rigetto e impone una lettura restrittiva dei limiti di operatività del codice di comportamento, il quale non produce alcun effetto decriminalizzante sulla norma penale. La fattispecie si perfeziona con la mera accettazione dell’utilità in cambio della messa a disposizione della funzione, prescindendo da uno sviamento concreto dell’attività amministrativa. Il perimetro applicativo del reato resta pertanto vincolato alla dimostrazione del sinallagma corruttivo, rispetto al quale l’irrisorietà del prezzo pattuito rileva esclusivamente come parametro di valutazione della prova dell’accordo illecito e giammai come causa di inoffensività del fatto.

Consiglio di Stato, sez. II, 16 marzo 2026, n. 2176

Abuso edilizio per mancanza di titolo autorizzatorio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Manufatto precario – Nozione – Caratteristiche costruttive – Destinazione funzionale – Interventi di stabile trasformazione del territorio – Poteri comunali di controllo e vigilanza

È qualificabile come manufatto precario soltanto quell’opera strutturalmente destinata alla rimozione, una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione. Non rientrano in tale categoria gli interventi di stabile trasformazione del territorio, qualificabili in termini di nuove costruzioni che presentano caratteristiche costruttive (nella specie, basamento in calcestruzzo, pareti in legno, copertura a coppi con orditura primaria e secondaria, aperture finestrate) e destinazione funzionale volta a soddisfare esigenze non temporanee.

L’utilizzo di SCIA o CILA per interventi che, per natura e caratteristiche, richiederebbero il permesso di costruire (come le nuove costruzioni non precarie) configura un’attività sine titulo. In tali casi, l’attività di vigilanza e repressione dell’ente locale di cui agli articoli 27 e 31 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 non è soggetta al termine previsto dall’art. 19, comma 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 per l’esercizio del potere inibitorio, né a quello di cui all’art. 21-nonies per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela.

Con riferimento ai procedimenti in ambito edilizio, altro è il controllo sulla completezza di una pratica, ovvero sulla compatibilità dell’intervento con il vigente regime urbanistico, che il comune è tenuto ad effettuare nei termini stabiliti dal legislatore per l’adozione dei provvedimenti interdittivi, sospensivi o conformativi, altro è il potere di vigilanza, che consente in ogni momento di reprimere quanto realizzato travalicando totalmente l’ambito di riferimento del modello prescelto, cioè edificando di fatto sine titulo.

Consiglio di Stato, sez. IV, 16 marzo 2026, n. 2179

Procedimento amministrativo – Silenzio assenso – Inconfigurabilità strutturale e giuridica

In tema di silenzio assenso, la sua formazione resta esclusa non solo nei casi di “inconfigurabilità strutturale” dell’istanza, ossia quando la domanda sia priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge, ma anche nelle ipotesi di “inconfigurabilità giuridica”, in cui la fattispecie dedotta non è sussumibile nel modello normativo astratto per erronea qualificazione operata dall’istante. Tali ipotesi si distinguono dalle mere irregolarità o non conformità dell’istanza alla legge, le quali non impediscono, di per sé, la formazione del silenzio assenso.

Consiglio di Stato, sez. IV, 13 marzo 2026, n. 2084

Procedimento amministrativo – Atti generali di pianificazione e controllo – Obbligo di provvedere – Configurabilità – Istanze dei privati – Interpretazione – Principi di buona fede e di conservazione degli atti giuridici – Interesse legittimo differenziato e qualificato

Le istanze dei privati vanno interpretate con riferimento ai canoni di buona fede e conservazione degli atti giuridici di cui agli artt. 1366 e 1367 c.c. secondo buona fede: il cittadino non deve qualificarle giuridicamente, ma la PA deve individuarne correttamente natura e finalità e ricondurle all’istituto applicabile.

L’obbligo di provvedere può configurarsi anche con riferimento ad atti generali, ivi inclusi quelli di pianificazione e programmazione, non essendo la proponibilità del rito avverso il silenzio esclusa né dal carattere generale o regolamentare dell’atto, né dall’ampiezza della discrezionalità amministrativa; la relativa preclusione discende piuttosto dalla difficoltà di individuare, in ragione della destinazione dell’atto a una pluralità indifferenziata e mutevole di destinatari, i requisiti della legittimazione e dell’interesse a ricorrere. Tuttavia, anche rispetto a tali atti, sono configurabili posizioni di interesse legittimo differenziato e qualificato, specie nei procedimenti officiosi aventi ad oggetto attività programmatoria o pianificatoria, dovuta nell’an, ma discrezionale sul quomodo e sul quid.

Consiglio di Stato, sez. II, 12 marzo 2026, n. 2044

Titolo edilizio – Stato legittimo immobile – Fabbricato realizzato prima del 1967 – Valenza probatoria del titolo edilizio – Prova della diversa consistenza

Per i manufatti realizzati prima del 1° settembre 1967, l’eventuale titolo edilizio, sebbene non  necessario, deve essere considerato ai fini di prova dello “stato legittimo” dell’immobile, anche per delimitare l’ambito delle opere legittime, non potendosi estendere gli effetti a manufatti non compresi nel suo oggetto. Rimane possibile provare una diversa consistenza originaria qualora il titolo edilizio sia così risalente nel tempo da presentarsi del tutto lacunoso, soprattutto in presenza di pratiche stratificate che riportino dati discordanti.

Consiglio di Stato, sez. IV, 11 marzo 2026, n. 1976

Servizi pubblici – Gestione rifiuti urbani destinati allo smaltimento – Regime di “privativa” – Ricostruzione normativa – Gestione integrata – Ambiti territoriali ottimali – Attività di trattamento e recupero dei rifiuti – Privativa comunale – Esclusione – Principio di concorrenza

La questione giuridica sottoposta all’esame del Collegio riguarda la legittimità di una prescrizione imposta dall’amministrazione ad un gestore di un impianto di recupero rifiuti, con la quale si vieta la possibilità di ricevere rifiuti direttamente dalle utenze domestiche, trattandosi di attività riservata in favore del soggetto che abbia ottenuto anche l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani da parte dei comuni stessi (c.d. regime di privativa).

Innanzitutto, giova ricostruire il quadro normativo di riferimento.

La disciplina originaria contenuta nell’art. 21, comma 1, del d. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. decreto Ronchi) prevedeva che “I Comuni effettuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142 e dell’articolo 23”. Si trattava di una gestione all’interno di un ambito territoriale ottimale, sistema peraltro attualmente seguito. Il sistema di “privativa” era, quindi, espressamente previsto da questa norma.

Alla norma sul regime di privativa faceva poi eccezione il comma 7 dello stesso articolo, che nel testo originale disponeva: “La privativa di cui al comma 1 non si applica alle attività di recupero dei rifiuti che rientrino nell’accordo di programma di cui all’articolo 22, comma 11”. Si trattava di una particolare ipotesi, qui non rilevante, di impianti all’interno di insediamenti industriali “ed alle attività di recupero dei rifiuti assimilati”.

Il citato comma 7 è stato poi modificato dall’art. 23 della l. 31 luglio 2002, n. 179, nel senso che: “La privativa di cui al comma 1 non si applica alle attività di recupero dei rifiuti urbani e assimilati, a far data dal 1 gennaio 2003”.

Il decreto Ronchi è stato poi abrogato e sostituito dal vigente d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che, nella sua prima formulazione, aveva previsto la gestione integrata dei rifiuti da parte delle Autorità d’ambito le quali, ai sensi dell’art. 201, comma 4, dovevano affidare: “a) la realizzazione, gestione ed erogazione dell’intero servizio, comprensivo delle attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani prodotti all’interno dell’ATO” ovvero ambito territoriale ottimale, individuato secondo lo stesso codice dell’ambiente.

Peraltro, le Autorità di ambito sono state abolite per effetto dell’art. 2, comma 186-bis, della l. 23 dicembre 2009, n. 191 (come modificato dall’art. 1, comma 1-quinquies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito nella l. 26 marzo 2010, n. 42) e l’art. 201 in questione è stato abrogato con effetto dal 31 dicembre 2012 per effetto dell’art. 13, comma 2, del d.l. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito nella l. 24 febbraio 2012, n. 14.

Sempre in base all’art. 2, comma 186-bis, della l. 191/2009, le funzioni già proprie delle soppresse Autorità d’ambito sono ora disciplinate con proprie leggi dalle Regioni.

Il concetto di gestione integrata del servizio rifiuti è invece ora previsto da una norma a sé stante, esterna al d.lgs. n. 152/2006, ovvero dall’art. 25, comma 4, del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella l. 24 marzo 2012, n. 27, per cui: “Per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani sono affidate ai sensi dell’articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e nel rispetto della normativa europea e nazionale sull’evidenza pubblica, le seguenti attività: a) la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l’avvio a smaltimento e recupero, nonché, ricorrendo le ipotesi di cui alla lettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all’interno dell’ATO”.

Sulla base di questa norma, il servizio integrato di gestione dei rifiuti comprende ora, a differenza di quanto avveniva sulla base dell’art. 201 cod. ambiente, anche il “recupero”; peraltro, sempre sulla base delle norme sin qui descritte, che hanno abolito la gestione necessariamente unitaria delle Autorità, esso non è più configurato come un tutto inscindibile; è anzi possibile che nell’ambito di un ATO si affidino tutto il servizio ovvero singoli segmenti di esso separatamente.

Nel contesto appena descritto, si innesta la norma dell’art. 198 cod. ambiente, secondo la quale: “I Comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all’articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’ente di governo dell’ambito ai sensi dell’articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 26”.

Ciò posto, il Collegio ribadisce il principio già affermato da questa Sezione su fattispecie analoghe secondo cui deve escludersi la sussistenza di una privativa comunale sull’attività di raccolta rifiuti per l’avvio a recupero.

In primo luogo, e già in termini di puro principio, si ritiene che nel nostro ordinamento, ai sensi dell’art. 117 Cost., vige il principio di concorrenza previsto negli artt. 101-109 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Ne consegue che un regime di privativa e dunque di “riserva di attività”, per essere ammesso nel sistema, deve essere sia previsto da una esplicita norma di legge senza che possa essere ricavato o esteso in via interpretativa, sia giustificato alla luce del principio di concorrenza.

Sotto questo profilo, si osserva allora che dalle norme sulla gestione integrata del servizio, ovvero attualmente dall’art. 2, comma 186-bis, l. n. 191/2009 che prevede la competenza regionale e dall’art. 25, comma 4, del d.l. n. 1/2012, non si desume in modo espresso l’esistenza di alcuna privativa e tantomeno di una privativa estesa al recupero.

Le uniche norme di legge che richiamano espressamente la “privativa” sono allora quelle dell’art. 21 del d. lgs. n. 22/1997 e quelle dell’art. 198 d.lgs. n. 152/2006 che nel primo caso ne eccettuano espressamente il recupero e nel secondo non ne parlano affatto.

Inoltre, la direttiva europea “Rifiuti” 2008/98/CE, nel considerando 6 indica come obiettivo principale di qualunque politica in materia quello di “ridurre al minimo le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e l’ambiente” e all’art. 15 prescrive agli Stati membri di adottare “le misure necessarie per garantire che ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o ad un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti pubblico o privato”, prefigurando così un “sistema complesso nel quale agiscono vari soggetti, pubblici e privati”.

Queste indicazioni sono recepite dalla normativa nazionale e, in particolare, dall’art. 177 del d.lgs. n. 152/2006, secondo il quale i soggetti pubblici possono esercitare le loro competenze anche “avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d’intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati”.

Sotto altro profilo, la direttiva indica, all’art. 23, lo strumento a disposizione degli Stati membri per raggiungere gli obiettivi indicati, là dove prevede che essi “impongono a qualsiasi ente o impresa che intende effettuare il trattamento dei rifiuti di ottenere l’autorizzazione dell’autorità competente”.

Questo regime autorizzatorio non è però universale, dato che ai sensi del successivo art. 24 gli stessi Stati membri possono escludere la necessità dell’autorizzazione in due casi, uno dei quali è proprio l’attività di recupero.

Pertanto, la scelta di un regime autorizzatorio, per di più derogabile, è di per sé contraria alla previsione di una privativa in materia, sia di carattere generale, sia nel caso particolare del recupero, che come si è visto potrebbe svolgersi anche senza autorizzazione e ciò, si aggiunge, anche sulla base dei principi europei di proporzionalità e adeguatezza così come interpretati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, a partire dalla nota sentenza 22 febbraio 2002 C 390/99 Canal Satelite.

La logica della disciplina europea, e della conforme disciplina nazionale, è allora quella per cui l’attività in esame può esser svolta da più soggetti, purché nel rispetto degli interessi pubblici coinvolti, mentre non vi è spazio per ricavare l’esistenza di una privativa, là dove non espressamente prevista. Ciò è tanto più vero, si osserva, proprio nel caso dell’attività di recupero, che la direttiva all’art. 10 incentiva in modo particolare.

Pertanto, come già evidenziato da questa Sezione, deve ribadirsi che il codice dell’ambiente assoggetta a privativa (comunale) esclusivamente la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento (cfr. art. 198, d.lgs. n. 152 del 2006), non anche l’esercizio delle attività di trattamento e recupero dei rifiuti che è, invece, affidata al rispetto del principio di libera concorrenza.

Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1876

Contratti pubblici ed obbligazioni della pubblica amministrazione – Organismo di diritto pubblico – Impresa pubblica – Nozioni – Differenze – Requisito teleologico

L’organismo di diritto pubblico e l’impresa pubblica, pur accomunati dall’influenza dominante della pubblica amministrazione e dal possibile ricorso allo strumento societario, si distinguono per la finalità perseguita: solo il primo è istituito per soddisfare esigenze di interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale, mentre nell’impresa pubblica rileva esclusivamente il vincolo di controllo pubblico, a prescindere dalla natura dell’attività svolta.

Integra la figura dell’organismo di diritto pubblico, con conseguente assoggettamento alla disciplina dei contratti pubblici quale amministrazione aggiudicatrice, la società a partecipazione pubblica che, pur dotata di autonoma personalità giuridica, sia integralmente finanziata dall’ente locale, sottoposta al suo potere di nomina degli organi e preordinata alla gestione di un servizio pubblico volto al soddisfacimento di esigenze di interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale.

Sussiste il requisito teleologico dell’organismo di diritto pubblico in capo alla società di capitali che, pur operando in forma societaria, sia preordinata alla gestione del trasporto pubblico locale e dei servizi connessi, in funzione del soddisfacimento di esigenze di interesse generale; ciò in particolare ove il controllo dell’ente pubblico assicuri la copertura dei costi e neutralizzi il rischio d’impresa, così da far prevalere i criteri di continuità, qualità e regolarità del servizio sulle logiche economiche di mercato.

Consiglio di Stato, sez. IV, 16 marzo 2026, n. 2158

Procedure ad evidenza pubblica svolte tramite piattaforme telematiche – Offerta economicamente più vantaggiosa – Confronto a coppie – Principi di segretezza e sicurezza delle offerte – Principio di collegialità

Nelle procedure di gara aggiudicate ex art. 93 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e con il metodo del confronto a coppie, non viola il principio di collegialità la circostanza che i commissari esaminino individualmente le offerte tecniche, anche mediante download dei documenti dalla piattaforma telematica, purché l’attribuzione dei punteggi avvenga autonomamente da parte di ciascun commissario e le operazioni siano successivamente formalizzate nelle sedute della commissione secondo quanto previsto dalla lex specialis.

Nelle procedure di gara svolte tramite piattaforme telematiche, il mero download delle offerte tecniche da parte dei commissari sui propri dispositivi non è idoneo, di per sé, a dimostrare la violazione dei principi di segretezza e sicurezza delle offerte, in assenza di elementi concreti attestanti alterazioni dei documenti, divulgazioni indebite o interferenze nel processo valutativo, atteso che la tracciabilità delle operazioni informatiche garantisce l’integrità degli atti e la verificabilità delle operazioni di gara.