Rivista di Diritto ed Economia dei Comuni

La Rivista di Diritto ed Economia dei Comuni è una pubblicazione scientifica – con cadenza quadrimestrale – nata con l’ambizione di contribuire a una nuova stagione di studi sulle autonomie locali, attraverso un rigoroso confronto tra scienziati, magistrati, operatori.
Questo sito rappresenta una virtual open data room in cui selezionare e reperire, oltre che i fascicoli della Rivista, materiali di interesse, in una logica circolare di dialogo e confronto, interni ed esterni. Un luogo in cui intrecciare e rafforzare il dibattito – che vorremmo sempre più intenso – sul futuro del patrimonio istituzionale più prezioso del Paese: i suoi Comuni.
Per logica conseguenza, vorremmo che questo sito fosse non di chi lo fa, ma di quanti lo usano e, forse, ne traggono un’utilità.

Fondo di solidarietà comunale – Legge di Bilancio – autonomia finanziaria comunale – vincoli di destinazione – strumenti di perequazione – inammissibilità
Corte Costituzionale, sent. 23.02.2023 n. 71/2023

Controllo collaborativo –Richiesta attività consultiva da parte di Unione di comuni – Finanziamento e sviluppo dei servizi sociali comunali – Assunzioni assistenti sociali – Fondo di solidarietà – Vincoli di bilancio
Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio, 7 marzo 2023, n. 38

Demanio marittimo – Concessioni – Articolo 12, paragrafi 1 e 2, Direttiva 2006/123/CE – Effetto diretto – Obbligo di procedura di selezione imparziale e trasparente – Divieto di rinnovo automatico autorizzazione – Carattere incondizionato e sufficientemente preciso – Normativa nazionale – Disapplicazione
Corte di Giustizia Europea, 20 aprile 2023, sent. C-348/22

Contratti pubblici – Appalti – Cottimo fiduciario – Natura giuridica – Principi applicabili – Bilanciamento – Principio di proporzionalità – Libertà di forme – Effetto utile
Consiglio di Stato, sez. IV, 20 aprile 2023, n. 4014

Agricoltura e zootecnia – Indicazione geografica e denominazione di origine – Norme della Regione Siciliana – istituzione della denominazione comunale [De.Co.]- non fondatezza – inammissibilità
Corte Costituzionale, sent. 23.02.2023 n. 75/2023

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Onere motivazionale attenuato – Irrilevanza decorso temporale dall’abuso
Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 14 aprile 2023, n. 203

Comuni, Province e Città metropolitane – Norme della Regione autonoma Sardegna – Durata del mandato del Sindaco – Segretario comunale – Modalità di accesso all’albo dei segretari comunali- illegittimità costituzionale
Corte Costituzionale, sent. 07.03.2023 n. 60/2023

Controllo bilanci – Esame relazioni Organo di revisione dell’Ente – Elementi di risposta parziali e non adeguati – Accertamento condotta omissiva – Pregiudizio all’espletamento dell’attività di controllo
Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia,
28 marzo 2023, n. 92

Demanio marittimo – Concessioni demaniali – Proroga legale – Azione di accertamento
Consiglio di Stato, sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2644

ANCI
Nota
Le norme di semplificazione vigenti per l’attuazione degli interventi di edilizia scolastica anche a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 24 del DL 13/2023, convertito con modificazioni, nella Legge n. 41/2023

ANCI
Nota
Rafforzamento della capacità amministrava dei Comuni

ANAC
Atto del Presidente del 19 aprile 2023
Richiesta di parere in merito alla compatibilità dell’incarico di RPCT con quello di RUP

ANAC
Atto del Presidente del 19 aprile 2023
Comune di Alta Valle Intelvi – raccomandazione ai sensi dell’art. 11 co. 1, lett. b) del Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di prevenzione della corruzione.

MINISTERO DELL’INTERNO
Circolare DAIT n.66 del 5 maggio 2023
Accesso generalizzato agli indici decennali dei registri dello stato civile.

IFEL
Dossier del 3 aprile 2023
Le Strategie territoriali nella Politica di coesione 2021-2027 – Agenda territoriale nazionale e Ruolo dei Comuni italiani

Conferenza unificata
Seduta del 27 aprile 2023
Incentivi – adesione riorganizzazioni e aggregazioni servizi pubblici locali

AGCOM
Bollettino 16/2023 del 24.04.2023
Avvisi pubblici per l’affidamento esternalizzato dei servizi legali

ARERA
Delibera 18 aprile 2023
Determinazione a consuntivo del corrispettivo a copertura dei costi riconosciuti per il funzionamento del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., per l’anno 2022

Giurisprudenza e Prassi

Usi civici e giurisdizione

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sezioni Unite, 19 agosto 2026, n. 24707

Usi civici – Qualitas soli – Qualitas fundi – Controversia tra privati – Giurisdizione ordinaria – Commissario per la liquidazione degli usi civici – Accertamento incidentale – Opposizione all’esecuzione – Sospensione necessaria – Pregiudizialità – Regolamento di competenza – Conversione in regolamento di giurisdizione – Art. 295 c.p.c. – Art. 41 c.p.c. – Art. 42 c.p.c.

La Cassazione ha statuito che in materia di usi civici, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia tra privati nella quale l’accertamento della natura demaniale o gravata da uso civico del terreno, dedotto al solo fine di contestare il diritto fatto valere dalla controparte, assuma carattere meramente incidentale. La giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli usi civici ricorre, invece, quando l’accertamento della “qualitas soli” sia richiesto in via principale dal titolare o dall’utente del diritto di uso civico. Ne consegue che il giudice ordinario, essendo tenuto a risolvere incidentalmente tale questione, non può sospendere il processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c. in attesa della decisione del Commissario, in difetto di un rapporto di necessaria pregiudizialità.

Violazione delle procedure di spesa, riconoscimento del debito e obbligazioni

– Rapporto obbligatorio – Somma urgenza – Sussidiarietà

La Cassazione ha affermato che in tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le prestazioni siano rese in favore dell’ente al di fuori dello schema procedimentale di spesa previsto dall’art. 191 del d.lgs. n. 267/2000, il rapporto obbligatorio relativo alla controprestazione sorge direttamente con l’amministratore, il funzionario o il dipendente che ha consentito la prestazione, con conseguente esclusione dell’azione di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. nei confronti dell’ente, per difetto del requisito della sussidiarietà. L’ente può riconoscere a posteriori il debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194 TUEL, ma a tal fine non è sufficiente il mero comportamento degli organi rappresentativi, occorrendo una apposita deliberazione dell’organo competente che riconosca l’utilità dell’arricchimento e ne verifichi la compatibilità con gli equilibri di bilancio. Anche nei lavori pubblici di somma urgenza ex art. 191, comma 3, TUEL è necessario un espresso atto di riconoscimento della spesa da parte del Consiglio comunale.

Esenzione ICI per abitazione principale e criterio della dimora abituale

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sezioni Unite, 18 luglio 2026, n. 23488

Enti locali – Tributi locali – ICI – Esenzione per l’abitazione principale ex art. 8 del d.lgs. n. 504 del 1992 – Presunzione derivante dalle risultanze anagrafiche – Prova contraria a carico del contribuente – Corte cost. sentenza n. 112 del 24 giugno 2025 – Dimora abituale del nucleo familiare del contribuente – Necessità – Esclusione

La Cassazione ha affermato che in tema di ICI risulta illegittimo il vincolo di coabitazione del nucleo familiare per l’accesso ai benefici fiscali sull’immobile di proprietà, essendo sufficiente a tal fine, la dimora abituale e la residenza anagrafica del singolo contribuente. Pertanto, In tema di ICI, ai fini dell’esenzione prevista dall’articolo 8 del Decreto Legislativo n. 504/1992, come modificato dall’articolo 1, comma 173, lett. b, della Legge n. 296/2006, per abitazione principale, corrispondente, salvo prova contraria, a quella di residenza anagrafica, si intende, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 112 del 2025, quella nella quale il contribuente, che la possiede a titolo di proprietà, usufrutto o altro diritto reale, dimora abitualmente, senza che sia necessario che ivi dimori anche il suo nucleo familiare.

La prescrizione dei crediti retributivi

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sez. Lavoro, 27 luglio 2026, n. 24055

Lavoro pubblico privatizzato – Crediti retributivi – Prescrizione – Termine di decorrenza

La Cassazione ha ribadito il consolidato orientamento secondo cui la prescrizione dei crediti retributivi dei lavoratori nel pubblico impiego contrattualizzato – sia nei rapporti a tempo indeterminato, sia in quelli a tempo determinato, e anche in caso successione di contratti a termine – decorre, per i crediti che nascono nel corso del rapporto lavorativo, dal giorno della loro insorgenza e, per quelli che maturano alla cessazione, a partire da tale data, perché non è configurabile un metus del cittadino verso la pubblica amministrazione e poiché, nei rapporti a tempo determinato, il mancato rinnovo del contratto integra un’apprensione che costituisce una mera aspettativa di fatto, non giustiziabile per la sua irrilevanza giuridica.

Il medesimo principio è stato affermato anche nelle ipotesi in cui la formale qualificazione del rapporto di lavoro, diverso da contratto a tempo determinato, come nella specie, non impedisca di accertare che, in base alle modalità concrete di svolgimento, esso si sia configurato come lavoro subordinato, con conseguente insorgenza ex art. 2126 c.c. del diritto del lavoratore alle differenze di retribuzione (così, Cass. Sez. L, 30/04/2024, n. 11622, in tema di rapporto formalmente intrattenuto come lavoro socialmente utile).

Il minore “bipolide” e la cittadinanza

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sezioni Unite, 26 luglio 2026, n. 24045

Cittadinanza – Minore bipolide, ab origine italiano per ius sanguinis e cittadino di un’altra nazione per ius soli – Perdita della cittadinanza italiana da parte del genitore – Conservazione della cittadinanza italiana da parte del minore ex art. 7 l. n. 555 del 2012 salvo rinunzia una volta raggiunta la maggiore età

La Cassazione ha statuito che la disciplina prevista dall’art. 3-bis della l. n. 91 del 1992, introdotto dall’art. 1, del d.l. n. 36 del 2025, conv. con modif. dalla l. n. 74 del 2025, non è applicabile, per espressa indicazione del legislatore, alle domande giudiziali di accertamento dello stato di cittadino presentate prima del 27 marzo 2025, che restano regolate dalla legislazione precedentemente in vigore»

Ai sensi dell’art. 7 della l. n. 555 del 1912, il minore non emancipato, nato all’estero da cittadino o cittadina italiano in uno Stato di residenza ove la cittadinanza si acquisti a titolo originario per effetto dello ius soli, è bipolide di diritto dalla nascita e conserva la cittadinanza italiana anche in caso di naturalizzazione o perdita della stessa da parte del genitore cittadino italiano, salve diverse disposizioni speciali in senso contrario stipulate con trattati internazionali o sua eventuale rinunzia ritualmente intervenuta una volta raggiunta la maggiore età od ottenuta l’emancipazione;

Ai sensi dell’art. 12 della l. n. 555 del 1912, soltanto il minore non emancipato che abbia esclusivamente la cittadinanza italiana può subire gli effetti della perdita della cittadinanza da parte del genitore con cui condivide la residenza, ove, per la legislazione dello Stato estero, possa acquistare (a titolo non originario) quella straniera;

La piena equiparazione della madre al padre che ha fatto seguito alle sentenze della Corte costituzionale n. 87 del 1975 e 30 del 1983 opera non solo ai fini della trasmissione della cittadinanza per nascita, ma anche delle conseguenze derivanti sul figlio dalla perdita della cittadinanza da parte del genitore dal quale il discendente abbia mutuato la propria cittadinanza e con cui egli abbia avuto la residenza in comune.

L’affidamento in house del Servizio Idrico Integrato

Tar Piemonte, Torino, sez. II, 14 settembre 2026, n. 1846

Servizi pubblici – Servizio Idrico Integrato – Nozione – Normativa di riferimento – Modalità di gestione – Discrezionalità della P.A. – Affidamento diretto – Onere istruttorio e motivazionale rafforzato

Il servizio idrico integrato, come definito dalla L. n. 36/1994 e successivamente dal D. Lgs. n. 152/ 2006, è un servizio di interesse economico generale costituito dall’insieme dei servizi pubblici di captazione della falda, adduzione, depurazione e distribuzione dell’acqua, nonché di trasporto dei reflui nella fognatura (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 07,12,2022, n. 10727).

L’art. 149 bis, comma 1, del D. Lgs. 152/2006 prevede che la scelta della forma di gestione del servizio idrico integrato ed il suo conseguente affidamento debbano avvenire nel rispetto della normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, dunque, in particolare, degli artt. 14 e ss. del D. Lgs. 201/2022.

Alla luce della disciplina vigente, la scelta della modalità di gestione di un servizio pubblico locale di rilevanza economica deve trovare la sua motivazione in un’apposita relazione che attesti la sussistenza dei relativi presupposti, tenendo conto, ai sensi dell’art. 14, comma 2, “delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l’ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio sotto il profilo degli effetti sulla finanza pubblica, della qualità del servizio offerto, dei costi per l’ente locale e per gli utenti e degli investimenti effettuati”. Nel caso di servizi sopra soglia comunitaria, la scelta della gestione mediante affidamento in house richiede, tuttavia, una motivazione rafforzata e qualificata che, ai sensi dell’art. 17, comma 2, “dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio, illustrando …i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, nonché agli obiettivi di universalità, socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house”.

Nel testo normativo, infatti, i due momenti della scelta del modello di gestione e dell’affidamento del servizio tendono a sovrapporsi in relazione al modello dell’in house, trattandosi di una modalità di affidamento diretto che non richiede l’espletamento di procedure di gara, al contrario di quanto avviene nei modelli alternativi dell’affidamento a terzi (ai fini dell’individuazione del concessionario/appaltatore) o a società mista (ai fini dell’individuazione del socio privato). Pertanto, nel richiedere che la delibera di affidamento in house del servizio “dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio” ed illustri “i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta” sotto gli specifici aspetti indicati dall’art. 17, comma 2, del D. Lgs. 201/2022, il legislatore ha inteso imporre un preciso e rafforzato onere istruttorio e motivazionale che attiene alla scelta stessa dell’amministrazione di procedere all’affidamento in house del servizio in luogo delle altre modalità di gestione astrattamente utilizzabili. Tale onere istruttorio e motivazionale non può, dunque, essere rimandato ad un momento successivo alla scelta di tale opzione gestoria, ma deve essere soddisfatto già al momento dell’adozione del relativo provvedimento, a prescindere che il perfezionamento dell’affidamento alla società in house specificamente individuata sia eventualmente disposto con una successiva deliberazione. Diversamente opinando, la scelta del modello in house avverrebbe, in sostanza, senza aver acquisito gli elementi che supportino tale scelta e la sua preferibilità rispetto al ricorso al mercato, in termini di più efficiente gestione del servizio e di benefici per la collettività in relazione agli specifici aspetti indicati dal legislatore.

La discrezionalità di cui gode l’amministrazione nella scelta del modello di gestione deve, infatti, muoversi comunque nel rispetto delle prescrizioni e dei requisiti esplicitamente previsti dall’art. 14, comma 2, del D. Lgs. 201/2022 e, nel caso dell’affidamento in house di importo superiore alla soglia di rilevanza comunitaria, dall’art. 17, comma 2, del medesimo Decreto, che richiedono specifiche valutazioni comparative anche su aspetti tecnico-finanziari di adeguatezza e preferibilità del modello prescelto che, nel caso in esame, risultano essere state omesse.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha già avuto modo di chiarire che il diritto eurounitario non osta ad una normativa nazionale che subordini la conclusione di un’operazione interna, come un affidamento in house, all’impossibilità di indire una gara d’appalto e alla dimostrazione, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, dei vantaggi per la collettività specificamente connessi al ricorso a tale operazione (cfr. Corte Giustizia U.E. sez. IX, 06.02.2020, cause da C-89/19 a C-91/19. In termini, Cons. Stato, Sez. IV, 22.10.2021, n. 7093; T.A.R. Emilia-Romagna Bologna, Sez. II, 02.01.2025, n. 6; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 15.11.2022, n. 2536).

La “proroga tecnica” delle concessioni demaniali marittime

Consiglio di Stato, sez. VII, 9 settembre 2026, n. 6850

Concessioni demaniali marittime – Proroghe – Illegittimità – Selezioni imparziali e trasparenti – Pubblicità – Proroga tecnica – Ammissibilità – Presupposti – Procedure di affidamento – Caratteri – Accesso al mercato

In forza delle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, recepite dall’art. 3 della legge n. 118/2022 (che ha abrogato l’art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145/2018, recanti le disposizioni di proroga invocate dall’appellante), le concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative, beneficiarie di plurime proroghe ex lege, hanno cessato i loro effetti in data 31 dicembre 2023, sicché le nuove assegnazioni devono avvenire mediante selezioni imparziali e trasparenti tra i potenziali candidati, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e dell’art. 49 TFUE (cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 20 aprile 2023, resa nella causa C-348 22). Alla luce di tale giurisprudenza, “devono […] essere disapplicate perché contrastanti con l’art. 12 della Dir. 206/123/CE e comunque con l’art. 49 del T.F.U.E., tutte le disposizioni nazionali che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell’Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative” (cfr., tra le varie, Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4481, 4479 e 4480; Cons. Stato, VII, 8 ottobre 2025, n. 7890; Cons. Stato, sez. VII, 26 febbraio 2025, n. 1688).

Deve rammentarsi che, come statuito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia (anche con la recente sentenza del 20 aprile 2023, resa nella causa C-348-22), gli obblighi contenuti nella direttiva 2006/123 (c.d. Direttiva Bolkenstein) devono ritenersi enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso sicché gli stessi sono immediatamente produttivi di effetti diretti. La citata Direttiva è, infatti, self-executing ed è immediatamente applicabile (Corte di Giustizia UE nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, in C-458/14 e in C-67/15 e Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 9 novembre 2021, n. 17). Come a più riprese statuito dalla Corte di Giustizia, risulta poi dallo stesso tenore letterale dell’art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. Ne consegue che le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, in contrasto con il diritto eurounitario (segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE), non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione (cfr. Corte di Giustizia 20 aprile 2023, resa nella causa C-348-22; Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4481; id., 20 maggio 2024, nn. 4479 e 4480; Cons. St., sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940; Cons. Stato, sez. VII, 4 aprile 2025, n. 2907; Cons. St., sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992; Cons. St., sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192; C.G.A. Reg. Sic., sez. riun., parere n. 342 in data 20 giugno 2023; Cons. Stato, Ad. Plen., 25 giugno 2018, n. 9).

Il termine del 30 settembre 2027 fissato per la proroga delle concessioni in essere (salva l’ipotesi particolare di cui all’art. 3, comma 3, della l. n. 118 cit., ossia la presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura entro tale termine, con possibilità del suo differimento non oltre il 31 marzo 2028) rileva solo ed esclusivamente come limite massimo di estensione delle suddette concessioni in essere: resta, nondimeno, fermo che, ove una singola Amministrazione completi le operazioni di gara in un momento antecedente e, dunque, i nuovi concessionari siano pronti all’ingresso, le concessioni prorogate potranno venire a scadenza anche prima del 30 settembre 2027. Dalla formulazione della norma discende che questo è il limite temporale massimo entro cui la P.A. è tenuta ad attuare gli obblighi di concorrenzialità nel settore delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo, anche per i tratti di litorale occupati da precedenti concessionari. Tuttavia, come detto, i Comuni, ove abbiano già completato le procedure di gara, potranno procedere all’assegnazione delle nuove concessioni anche in data antecedente al 30 settembre 2027 e potranno, al contempo, disporre con provvedimento motivato la cessazione anticipata dei rapporti concessori prorogati ex lege.

A tale conclusione conduce l’individuazione della ratio della proroga in esame, quale “proroga tecnica”, che risulta quella, enunciata in apertura dallo stesso art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022, di “consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento”, di talché la proroga si mostra strettamente correlata con l’obbligo dei Comuni di procedere allo svolgimento delle procedure di gara per l’individuazione dei concessionari. In altri termini, la proroga di cui si discute deve essere interpretata nel senso che, ai fini della sua operatività, è necessario che le amministrazioni comunali avviino le attività funzionali allo svolgimento delle procedure di gara, in quanto obbligate a procedere in tal senso e con conseguente possibilità per gli interessati di agire con gli ordinari strumenti di tutela per il caso di eventuale inerzia.

Si tratta di interpretazione conforme alla consolidata giurisprudenza: la sentenza di questa VII Sezione, 20 maggio 2024, n. 4480 ha, infatti, evidenziato come si possa ritenere compatibile con il diritto UE la sola proroga “tecnica” funzionale allo svolgimento della gara e per il tempo strettamente necessario alla sua conclusione; tuttavia, precisa la sentenza in commento: “affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022 […] le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi” (così il parag. 57.1). Le riflessioni fin qui svolte rendono evidente che il termine massimo di legge per la proroga dei rapporti in essere non può giammai essere invocato al fine di paralizzare l’assegnazione di una concessione all’esito di una procedura di gara che la P.A. abbia avviato prima del 30 giugno 2027 e concluso in epoca tale da consentirle di instaurare il nuovo regime concorrenziale dell’utilizzo del demanio marittimo per scopi turistico ricreativi in anticipo rispetto alla scadenza ultima dei rapporti preesistenti, fissata ex lege al 30 settembre 2027. Deve perciò escludersi che il termine in parola sia dilatorio, avendo invece esso natura di termine acceleratorio, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa (C.d.S., Sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380), in quanto posto a presidio della certezza dei tempi di siffatta azione (C.d.S., Sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5522): per come finora configurato, esso riflette il bilanciamento tra l’interesse pubblico primario all’attuazione degli assetti concorrenziali nel settore di cui si discute, perseguito dalla l. n. 118/2022, sulla base della ratio espressa dall’art. 1 di questa, come sopra visto, e la tutela dei preesistenti rapporti.

I dati normativi per cui la data del 30 settembre 2027 è un termine massimo, la P.A. è tenuta a bandire le gare almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio e, in sede di prima applicazione della nuova disciplina, “in ogni caso entro il 30 giugno 2027”, unitamente ai richiamati principi della giurisprudenza, depongono in modo univoco nel senso che la regola a cui i Comuni devono ispirare la propria azione è quella di esperire senza indugi le procedure di gara e concluderle il prima possibile, mentre l’utilizzo dei termini massimi (sia quello del 30 giugno 2027, sia quello del 30 settembre 2027) costituisce l’eccezione.

Se è vero che l’amministrazione non è tenuta ad adottare, per l’affidamento di concessioni demaniali marittime, le forme e le regole tipiche delle procedure ad evidenza pubblica disciplinate dal codice dei contratti pubblici (v., sul punto, ex plurimis C.G.A.R.S., sez. giurisd., 22 maggio 2023, n. 350; Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2017, n. 688), nondimeno le richiamate disposizioni del codice della navigazione vanno lette in conformità al diritto euro-unitario (cfr. in particolare art. 49 TFUE e la Direttiva 2006/123/CE), il quale impone che l’affidamento dei beni pubblici di rilevanza economica avvenga attraverso una procedura selettiva, improntata ai principi di par condicio, imparzialità e trasparenza (C.G.A., sez. giur., 22 maggio 2023, n. 350; Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874). È, quindi, indispensabile che la procedura competitiva in concreto prescelta per l’affidamento delle concessioni demaniali si svolga con modalità idonee a soddisfare i sopra indicati principi fondamentali dell’azione amministrativa, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chances concorrenziali delle nuove imprese contendenti (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2664). E ciò in quanto questo Consiglio ha da tempo chiarito che, sul presupposto per cui con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza (Cons. St., Ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5). La giurisprudenza consolidata, dalla quale non si intende ragioni per discostarsi, ha, infatti, statuito che per il delicato e strategico settore delle concessioni demaniali marittime questa esigenza di assicurare l’effettività di una reale procedura competitiva nel corso degli ultimi decenni, per effetto dei principî del diritto europeo e, più in particolare, della Dir. n. 2006/123/CE, ma anche del progressivo aggiornamento della legislazione nazionale in materia, si è fatta particolarmente viva ed urgente, soprattutto dopo le ripetute pronunce della Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/22), in questa materia, e le pronunce nn. 17 e 18 dell’Adunanza plenaria del 9 novembre 2021, i cui principi sono – si ribadisce – estensibili al caso in esame e sono stati anche di recente riaffermati dalla giurisprudenza di questa Sezione (v., per tutti, Cons. St., sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481).

Nei procedimenti di affidamento di concessioni demaniali marittime eventuali previsioni dell’avviso di selezione relative al criterio della “qualificazione esperienziale maturata nella pregressa gestione di una concessione demaniale per finalità turistico ricreative” devono essere interpretate in senso non restrittivo della libera concorrenza, senza “chiudere” gli spazi partecipativi, limitandoli ai soggetti con pregressa esperienza specifica nel settore, in quanto ciò contrasterebbe con il principio di par condicio nell’accesso al “mercato” delle concessioni demaniali (cfr. in tal senso la già citata Cons. Stato, VII, 4 aprile 2025, n. 2907 che richiama Corte di Giustizia dell’Unione Europea sentenza 20 aprile 2023 causa C-348/22; Cons. Stato, Sez. VII, 8 maggio 2023, n. 4638). Diversamente, una siffatta previsione sarebbe illegittima, in quanto idonea a costituire una barriera all’accesso al mercato dello specifico settore balneare nei confronti degli operatori provenienti da settori analoghi e, quindi, ad integrare gli estremi propri del vizio di macroscopica illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza. Per analoghe ragioni non può trovare accoglimento neanche la censura relativa alla eccessiva considerazione del criterio costituito dal valore dell’investimento; peraltro, come correttamente sottolineato dalla sentenza, si tratta soltanto di uno degli undici criteri declinati dalla Commissione.

Abuso edilizio e istanza in sanatoria

Tar Campania, Napoli, sez. II, 7 settembre 2026, n. 5130

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Presupposti – Onere probatorio

Compete al privato che avanza richiesta di condono la dimostrazione dell’esistenza dei presupposti necessari a fruire del beneficio, ivi compreso quello relativo al rispetto del termine di legge per l’ultimazione delle opere da sanare; in termini, questo Tar ha osservato: “L’onere probatorio relativo all’epoca di realizzazione di un’opera in data antecedente a quella fissata dalla singola legge come termine ultimo per ottenere il condono grava sul privato che lo richiede. La stessa deve essere rigorosa e fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi, tra l’altro, negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate. Essendo l’attività edificatoria suscettibile di puntuale documentazione, i principi di prova oggettivi concernenti la collocazione dei manufatti tanto nello spazio, quanto nel tempo, si rinvengono nei ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie, mappe catastali, laddove la prova per testimoni è del tutto residuale.

Installazione di dehors e titoli edilizi

Consiglio di Stato, sez. V, 24 agosto 2026, n. 6617

Titolo edilizio – Installazione di dehors – Qualificazione urbanistico-edilizia – Precarietà – Nozione – Destinazione funzionale – Trasformazione del territorio

Con riguardo alla questione giuridica centrale del giudizio, concernente la qualificazione urbanistico-edilizia della installazione del dehors e, in particolare, la possibilità di ricondurla alla categoria delle opere precarie per la cui esecuzione non sarebbe necessario il permesso di costruire, la prospettazione dell’appellante impone di verificare quale sia il criterio giuridicamente rilevante ai fini della qualificazione dell’intervento. Sul punto, la consolidata giurisprudenza amministrativa, alla quale il Collegio intende dare continuità, afferma che la nozione di precarietà non coincide né con la facile amovibilità della struttura, né con le caratteristiche dei materiali impiegati. Costituisce principio costante, infatti, quello secondo cui la precarietà deve essere valutata in relazione alla funzione oggettivamente assolta dal manufatto e alle esigenze che esso è destinato a soddisfare.

Ne consegue che un’opera è qualificabile come precaria soltanto quando sia funzionalmente destinata a soddisfare esigenze contingenti, temporanee e circoscritte nel tempo, destinate a cessare entro un termine predeterminato o comunque oggettivamente prevedibile.

Questo Consiglio di Stato ha precisato, altresì, che «la precarietà dell’opera non dipende dalla natura dei materiali utilizzati o dalla sua facile rimovibilità, ma dalla destinazione funzionale del manufatto a soddisfare esigenze temporanee e contingenti» e che «non possono essere considerate precarie le opere destinate ad un’utilizzazione stabile e duratura, ancorché realizzate con materiali facilmente amovibili» (ex multis: sez. VI, 28 marzo 2025, n. 2597; id., 15 gennaio 2018, n. 150; id., 1 aprile 2016, n. 1291). La ratio dell’orientamento risiede nella considerazione che ciò che rileva ai fini urbanistici è l’effetto di stabile trasformazione del territorio derivante dall’insediamento del manufatto. Per tale ragione la giurisprudenza ha costantemente escluso la natura precaria di strutture poste a servizio di attività economiche, commerciali o ricettive, quando risultino destinate ad ampliare in modo stabile la capacità di utilizzo dell’esercizio.

Abuso edilizio in area vincolata, condono e sanzione pecuniaria

Tar Lazio, Latina, sez. II, 5 agosto 2026, n. 935

Abuso edilizio in area sottoposta a vincolo paesaggistico – Compatibilità paesaggistica – Procedura di condono – Sanzione pecuniaria – Natura giuridica – Contrasto giurisprudenziale – Trasmissibilità agli eredi

In forza del disposto del comma 1 dell’art. 167 d. lgs. n. 42/2004, “In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4”.

A sua volta, il comma 4 disciplina le ipotesi in cui è ammesso, in via postuma, l’accertamento di compatibilità paesaggistica, da effettuarsi secondo il disposto del successivo comma 5, il quale, tra l’altro, prevede che “Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima (…)”.

Come chiarito in giurisprudenza, la disposizione in esame “(in coerenza con quanto previsto dall’art. 15 della legge n. 1497 del 1939 e poi dall’art. 164 del D. L. vo n. 490 del 1999) prevede che il proprietario dell’immobile abusivo – ove l’autorità competente accerti la compatibilità dell’opera con il regime vincolistico – è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione” (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 558/2025 del 9 giugno 2025).

Ciò premesso, in merito alla quaestio iuris della natura della “sanzione pecuniaria” di cui trattasi si sono sviluppati, nella giurisprudenza amministrativa, due contrapposti orientamenti: l’uno, tradizionale, ascrive ad essa vera e propria natura di natura “sanzione amministrativa”; l’altro, più recente, attribuisce all’istituto natura riparatoria, intendendolo quale misura alternativa al ripristino dello status quo ante, escludendo di conseguenza l’applicazione dei precetti di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689 (si rinvia, sul punto, al precedente del C.G.A.R.S., sezione giurisdizionale, sent. 9 febbraio 2021, n. 95, che offre un’esaustiva ricostruzione delle due tesi interpretative).

Il Collegio ritiene di far proprio il secondo di tali orientamenti, in quanto maggiormente aderente alla ratio dell’istituto: invero, quella di cui trattasi è una misura pecuniaria che assolve ad una funzione prettamente riparatoria del contesto paesaggistico violato dall’abuso (i.e., intervento edilizio posto in essere in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica), essendo oltretutto le relative somme, per disposizione di legge, “utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate” (cfr. art. 167, comma 6). La “sanzione” pecuniaria in esame, dunque, non persegue una finalità propriamente punitivo/afflittiva, con conseguente sottrazione della stessa alle regole che, in generale, governano il genus delle sanzioni amministrative.

In particolare, quanto alla questione della trasmissibilità agli eredi, è possibile richiamare il principio di diritto recentemente espresso dal sopra citato precedente di cui al parere del Consiglio di Stato n. 558/2025, cui pertanto si rinvia ai sensi e per gli effetti dell’art. 88, comma 2, lett. d) cod. proc. amm., secondo cui “16. Quanto (…) alla questione della trasmissibilità della sanzione pecuniaria deve rilevarsi come essa è strettamente connessa alla natura della sanzione stessa. Richiamando la recente sentenza del Tar Catania n. 400 del 3 febbraio 2025 il Collegio condivide la tesi secondo cui «nel caso delle violazioni relative alla tutela del vincolo paesistico-ambientale, tanto l’art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, quanto il successivo art. 164 del 29 ottobre 1999, n. 490 e, attualmente, l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, prevedono la sanzione pecuniaria come alternativa alla sanzione di carattere reale della rimozione dell’opera realizzata senza autorizzazione paesaggistica, rimettendo la scelta tra le due all’amministrazione preposta alla tutela del vincolo […] La sanzione è, dunque, delineata non come mera sanzione pecuniaria, ma come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante; proprio in funzione della sua natura di carattere ripristinatorio, alternativo alla demolizione, viene ragguagliata «al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione» e, in base all’art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, le somme «sono utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate». Pertanto, come in generale per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia, tali sanzioni pecuniarie non hanno carattere punitivo, con la conseguenza che sono sottratte al principio della responsabilità personale dell’autore della violazione, di cui alla legge n. 24 novembre 1981, n. 689, mentre la natura ripristinatoria le rende trasmissibili agli eredi come già affermato per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia sostitutive di interventi di carattere ripristinatorio”.

Deve, pertanto, ritenersi ammissibile la contestazione della violazione e l’irrogazione della sanzione anche nei confronti degli aventi causa dei soggetti che hanno realizzato l’opera abusiva, non trovando applicazione la norma, contenuta nell’art. 7 della l. 24 novembre 1981, n. 689, che stabilisce l’intrasmissibilità delle sanzioni agli eredi e ai terzi aventi causa: “In tal senso, presupposto per l’adozione della misura è non già l’accertamento di responsabilità individuale nella commissione dell’illecito, bensì la verifica di un’avvenuta trasformazione dei luoghi, attraverso la realizzazione dell’opera, contrastante con le norme di tutela paesaggistica. La c.d. “sanzione” paesaggistica ha, dunque, la finalità di perseguire non tanto la “punizione” dei responsabili, quanto la ricomposizione dell’ordine urbanistico violato, al fine del soddisfacimento del prevalente interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio. Del tutto legittima, dunque, è l’ingiunzione del pagamento della sanzione rivolta agli attuali proprietari dell’immobile (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 7 marzo 2024, n. 899)” (cfr. sempre Cons. Stato, parere n. 558/2025, cit.).

Nel senso della trasmissibilità agli eredi della “sanzione” pecuniaria di cui all’art. 167 d.lgs. n. 42/2004 cfr., altresì, Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1927, id., sez. VI, 9 aprile 2018, n. 2155, id., sez. II, 30 ottobre 2020, n. 6678, id., sez. VI, 21 dicembre 2020, n. 8171, e ancora T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 4 dicembre 2024, n. 3330, che sottolinea come trattasi di “sanzione riparatoria alternativa” “connotata dalla cura dell’interesse paesaggistico, essendo effettuata in base a una stima nel maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito. L’irrogazione della sanzione in discorso è riconducibile inoltre alla ratio di curare l’ambiente. In tal senso il parametro di quantificazione prescelto dal legislatore non è avulso dalla necessità di superare la prospettiva ripristinatoria, di per sé rinvenibile nella sola riduzione in pristino ed è riconducibile alla necessità di calmierare l’esternalità negativa derivante dalla trasgressione paesaggistica, connessa ad un interesse in parte adespota, anche in relazione alla sua connessione con il valore dell’ambiente e delle esigenze di preservarlo per le generazioni future”.

La “ristrutturazione ricostruttiva”

Consiglio di Stato, sez. II, 3 luglio 2026, n. 5323

Titoli edilizi – Intervento di ristrutturazione edilizia – Nozione – Continuità – Mutamento di destinazione d’uso verticale – Esclusione – Demolizione e ricostruzione – Limiti alla demolizione previsti dagli strumenti urbanistici – Conservazione di una quota delle preesistenze – Interpretazione – Permesso di costruire – Variante – Variazione essenziale – Variazione sostanziale – Differenza

La ristrutturazione ricostruttiva, pur non richiedendo la fedele ricostruzione del manufatto preesistente, presuppone il mantenimento di un rapporto di continuità con l’edificio originario, difficilmente ipotizzabile in caso di radicale mutamento di destinazione d’uso c.d. “verticale” ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, fra categorie almeno in parte eterogenee.

Le prescrizioni degli strumenti urbanistici che subordinano la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia alla conservazione di una determinata percentuale della superficie o della volumetria preesistente, in assenza di specifiche esigenze di tutela del manufatto, non impongono la conservazione materiale dei singoli elementi costruttivi dell’edificio, ma esprimono un limite di carattere quantitativo riferito alla consistenza edilizia da mantenere nell’intervento ricostruttivo.

La variante al permesso di costruire, quale modificazione qualitativa o quantitativa non rilevante rispetto al progetto originariamente assentito, mantiene natura complementare ed accessoria rispetto al titolo cui accede e resta assoggettata alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento del rilascio di quest’ultimo. Diversamente, la variazione essenziale o sostanziale, integrando un autonomo disegno costruttivo rispetto a quello originariamente approvato, richiede un autonomo titolo edilizio e non può essere considerata mera prosecuzione del precedente intervento.

I piani attuativi di iniziativa privata

Tar Marche, Ancona, sez. I, 24 agosto 2026, n. 1020

Pianificazione urbanistica – Piani attuativi di iniziativa privata – Termini – Normativa Regione Marche – Competenza della Giunta comunale

L’art. 22 legge 136/1999 prevede che l’approvazione, da parte del consiglio comunale, di piani attuativi di iniziativa privata conformi agli strumenti urbanistici vigenti debba intervenire entro novanta giorni dalla presentazione dell’istanza, termine che decorre dall’acquisizione dei pareri o nulla osta eventualmente necessari. Il comma 6 della medesima disposizione estende tale disciplina anche alle varianti non essenziali allo strumento urbanistico generale. La giurisprudenza ha peraltro chiarito che il termine di novanta giorni si applica anche alle richieste di variante, non differenziandosi queste dalle prime istanze se non sotto il profilo quantitativo.

L’art. 4 l.r. 34/1992 stabilisce che gli strumenti urbanistici attuativi, ivi compresi i piani di lottizzazione, sono adottati e approvati in via definitiva dalla giunta comunale qualora siano conformi al PRG ovvero soddisfino le condizioni di cui all’art. 15, comma 5, della stessa legge, mentre solo negli altri casi la competenza spetta al consiglio comunale secondo le modalità dell’art. 26. Tale previsione risulta coerente sia con l’art. 5, comma 13, d.l. 70/2011, convertito dalla legge 106/2011, secondo cui i piani attuativi conformi allo strumento urbanistico generale vigente sono approvati dalla giunta comunale, sia con l’art. 11, comma 8, lett. a), l.r. 22/2011, che in attuazione della disciplina statale attribuisce alla giunta comunale l’approvazione dei piani attuativi conformi o in variante ai sensi dell’art. 15, comma 5, l.r. 34/1992.

Gestione degli impianti sportivi, modelli organizzativi e principio di rotazione

Tar Veneto, Venezia, sez. I, 19 agosto 2026, n. 1712

Contratti pubblici – Nozione – Appalti pubblici di servizi e concessioni di servizi – Differenze – Rischio operativo – Principio di autorganizzazione amministrativa – Servizi pubblici locali – Modalità di gestione alternative – Competenza – Gestione degli impianti sportivi – Natura giuridica – Principio di rotazione – Ratio

In linea con la disciplina previgente il d.lgs. n. 36 del 2023 definisce: – i contratti di appalto, «i contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più stazioni appaltanti e aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di beni o la prestazione di servizi» (allegato 1.1., art. 2, comma a , lett. b); – i contratti di concessione, «i contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto a pena di nullità in virtù dei quali una o più amministrazioni aggiudicatrici o uno o più enti aggiudicatori affidano l’esecuzione di lavori o la fornitura e la gestione di servizi a uno o più operatori economici, ove il corrispettivo consista unicamente nel diritto di gestire i lavori o i servizi oggetto dei contratti o in tale diritto accompagnato da un prezzo» (allegato 1.1., art. 2, comma 1, lett. c). La caratteristica principale della concessione, ossia l’autorizzazione a gestire o sfruttare un’opera o un servizio, implica sempre il trasferimento al concessionario di un rischio operativo di natura economica che comporta la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati ed i costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi, rischio dal quale il concessionario si garantisce rifacendosi essenzialmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa (Cass. Civ., sez. III, 11-4-2024, n. 9818). Tale aspetto è confermato dall’art. 177 del nuovo codice dei contratti pubblici, il quale prevede che “L’aggiudicazione di una concessione comporta il trasferimento al concessionario di un rischio operativo legato alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi e comprende un rischio dal lato della domanda dal lato dell’offerta o da entrambi”. Pertanto, si è affermato che: «la linea di demarcazione tra appalti pubblici di servizi e concessioni di servizi (per il resto accomunati sia dall’identica qualificazione in termini di «contratti» che dall’omologia dell’oggetto materiale dell’affidamento) è netta, poiché l’appalto pubblico di servizi, a differenza della concessione di servizi, riguarda di regola servizi resi alla pubblica amministrazione e non al pubblico degli utenti, non comporta il trasferimento del diritto di gestione quale controprestazione, ed infine non determina, in ragione delle modalità di remunerazione, l’assunzione del rischio di gestione da parte dell’affidatario (così, nuovamente, Cass. Sez. 6-3, ord. n. 9139 del 2015, cit., che richiama le conclusioni raggiunte, nel medesimo senso dalla giurisprudenza dell’Unione Europea, in particolare CGUE, sent. 13 ottobre 2005, Parking Brixen GmbH, in C-458/03; in senso conforme si veda anche CUGE, sent. 13 novembre 2008, Commissione c. Repubblica Italiana in C-437/07)» (Cass., sez. III, 11-4-2024, n. 9818).

In sintesi, nelle concessioni il c.d. rischio operativo e di conseguenza la piena gestione del servizio sono trasferiti al concessionario; negli appalti di servizi, invece, tale rischio resta in capo all’Amministrazione la quale, acquista la prestazione esecutiva dall’appaltatore, a fronte del pagamento di un corrispettivo, ma conserva un maggiore controllo sulle modalità di gestione dello stesso, potendo riservarsi di intervenire su diversi profili del rapporto (la determinazione delle tariffe, la programmazione delle attività e degli eventi).

Si tratta in definitiva di diversi modelli di organizzazione del servizio: la concessione consente all’Amministrazione di esternalizzare pienamente la gestione dell’impianto; l’appalto invece può essere utilizzato anche come strumento per conservare (internalizzare-gestire direttamente) i profili gestionali fondamentali, trasferendo all’esterno le sole attività esecutive-materiali in ragione del principio di autoorganizzazione amministrativa, deve essere riconosciuta alle Amministrazioni locali la possibilità di scegliere tra tali diverse modalità di organizzazione del servizio. In base all’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023 infatti: «Le pubbliche amministrazioni organizzano autonomamente l’esecuzione di lavori o la prestazione di beni e servizi attraverso l’auto-produzione, l’esternalizzazione e la cooperazione nel rispetto della disciplina del codice e del diritto dell’Unione europea». La stessa relazione allegata al Codice con riferimento all’art. 7 precisa che “la codificazione del principio [di auto-organizzazione amministrativa] determina un maggiore allineamento del diritto nazionale all’ordinamento dell’Unione, che pone l’autoproduzione e l’esternalizzazione su un piano di tendenziale parità, così superando l’opzione fortemente restrittiva del d.lgs. n. 50/2016”. Inoltre, ai sensi dell’art. 2, par. 1, della direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, “le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l’esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell’Unione…Dette autorità possono decidere di espletare i loro compiti d’interesse pubblico avvalendosi delle proprie risorse o in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici o di conferirli a operatori economici esterni”.

In questo senso l’art. 14 del d.lgs. n. 201/2022 individua come modalità di gestione alternative dei servizi pubblici locali: a) l’affidamento a terzi mediante procedura ad evidenza pubblica; b) l’affidamento a società mista; c) l’affidamento a società in house; d) la gestione in economia o mediante aziende speciali.

L’ordinamento individua nella concessione, da affidare attraverso un procedimento ad evidenza pubblica, lo strumento ordinario di organizzazione del servizio di gestione degli impianti sportivi.

La gestione di impianti sportivi comunali integra un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. 18-8- 2000, n. 267, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda sulla promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume un ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo della salute dei cittadini, ma anche della vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.). Ne discende che, sotto il profilo considerato, l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici, anche quando appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 c.c., purché destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive, non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi (Cons. Stato, Sez. V, 18-8-2021, n. 5915). E sia il d.lgs. n. 201/2022, sia la legge regionale, sia il Regolamento comunale richiedono che l’affidamento del servizio pubblico di gestione dell’impianto sportivo avvenga sulla base di una procedura ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di parità, di imparzialità, trasparenza ed adeguata pubblicità, configurando l’affidamento diretto come ipotesi eccezionale. In particolare, in base all’art. 15 del d.lgs. n. 201 del 23-12-2022 («Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica»), «Gli enti locali e gli altri enti competenti affidano i servizi di interesse economico generale di livello locale secondo la disciplina in materia di contratti pubblici, favorendo, ove possibile in relazione alle caratteristiche del servizio da erogare, il ricorso a concessioni di servizi rispetto ad appalti pubblici di servizi, in modo da assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore». La legge regionale nel disciplinare le modalità di affidamento degli impianti sportivi, per quanto di interesse, stabilisce che: – «Gli enti pubblici territoriali affidano in via preferenziale la gestione degli impianti sportivi di cui all’articolo 24 a società ed associazioni sportive dilettantistiche senza fini di lucro, Federazioni sportive nazionali, Discipline sportive associate ed enti di promozione sportiva, nonché a consorzi e associazioni tra i predetti soggetti» (art. 25, comma 1); – «Gli enti pubblici territoriali individuano i soggetti cui affidare gli impianti sportivi, non gestiti direttamente, con procedure ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza ed adeguata pubblicità» (art. 26, comma 1); – «Gli enti pubblici territoriali possono affidare in via diretta la gestione degli impianti sportivi qualora ricorra almeno uno dei seguenti presupposti: a) presenza sul territorio di riferimento dell’ente locale di un solo soggetto che promuova la disciplina sportiva praticabile nell’impianto; b) presenza sul territorio di riferimento dell’impianto sportivo di società e altri soggetti di promozione sportiva operanti tramite un unico soggetto sportivo» (art. 26, comma 2).

La scelta dell’affidamento del servizio in appalto anziché in concessione, riguardando l’individuazione del modello organizzativo del servizio, deve ritenersi di competenza del Consiglio comunale. In base all’art. 42, comma 2, lett. e), del d.lgs. n. 267 del 2000, infatti il Consiglio comunale ha competenza, tra gli altri atti fondamentali, in relazione all’ “organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione”.

Il principio di rotazione ha la finalità di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente.

Gli accordi ex art. 30 TUEL

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 18 agosto 2026, n. 1446

Procedimento amministrativo – Accordi fra Enti locali – Natura giuridica

Gli accordi tra pubbliche amministrazioni finalizzati allo svolgimento in modo coordinato di funzioni e servizi, sottoscritti ai sensi dell’art. 30 del TUEL, rappresentano una species del genus degli accordi fra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 della legge n. 241 del 1990.

Il potere di “ordinanza”

Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 3 agosto 2026, n. 1529

Ordinanze sindacali contingibili e urgenti – Presupposti – “Urgenza” – Definizione – Situazione di pericolo – “Contingibilità” – Nozione – Onere motivazionale rafforzato – Destinatari

Occorre ricordare che presupposto per l’adozione, da parte del Sindaco, di un’ordinanza contingibile e urgente è una situazione di pericolo per un danno grave ed imminente per l’incolumità pubblica che, per il suo carattere di eccezionalità e rilevanza, non possa essere fronteggiata con i rimedi ordinari e che imponga, di conseguenza, strumenti immediati e indilazionabili che si sostanziano anche nell’imposizione di chiari e specifici obblighi di fare e di non fare a carico del privato.

L’“urgenza” richiesta dalla norma consiste nella materiale impossibilità di procrastinare l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di un danno a breve distanza di tempo.

La giurisprudenza ha precisato che la situazione di pericolo può protrarsi per un lungo periodo senza cagionare il danno e che ciò non impedisce l’esercizio del potere di ordinanza nel momento in cui l’aggravamento rende l’intervento non ulteriormente rinviabile.

Il requisito della contingibilità sussiste anche laddove sia dimostrata l’impossibilità di ricorrere ai rimedi ordinari per fronteggiare in concreto una situazione di pericolo. Secondo la giurisprudenza consolidata, la contingibilità deve essere intesa come «attualità o imminenza di un fatto eccezionale, quale causa da rimuovere con urgenza» e, tuttavia, «l’ordinanza contingibile e urgente, ex art. 54, comma 4, T.U.E.L., può essere adottata anche quando il pericolo per la pubblica incolumità non è imminente, ma consiste in una ragionevole probabilità che possa verificarsi se non si interviene prontamente, anche se tale situazione di pericolo dura da molto tempo e potrebbe protrarsi per un lungo periodo e se non si sia verificato ancora il crollo di parti pericolanti dell’edificio.

Va rilevato che il potere sindacale di ordinanza presuppone situazioni di pericolo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, ma non incontra, in modo assoluto, una limitazione nel contenuto dell’ordinanza, il quale piuttosto deve aver riguardo alla specifica situazione di pericolo da fronteggiare.

In presenza di una conclamata condizione di pericolo per l’incolumità pubblica, ai fini della legittimità dell’ordine è sufficiente che il Comune provveda ad individuare i destinatari in base alla situazione di fatto che si presenti nell’immediato, dovendosi escludere che in tale settore di intervento l’Amministrazione sia tenuta a svolgere complessi e laboriosi accertamenti di natura privatistica, essendo necessaria soltanto una verifica minima e di immediata realizzazione in vista dell’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente; rimane fermo il limite di non porre incombenze a carico di soggetti del tutto estranei alla situazione di pericolo e che non hanno alcun legame con il bene da mettere in sicurezza, essendo in tal caso assolutamente impossibile che questi ultimi possano (e debbano) effettuare interventi al fine di garantire la tutela della pubblica incolumità.

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