Tar Veneto, Venezia, sez. II, 23 giugno 2026, n. 1389

Titolo edilizio – Irreperibilità – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Illegittimità – Carenza istruttoria e motivazionale

È illegittima l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 nei confronti di un immobile per il quale risulti pacificamente rilasciato un titolo edilizio originario non più reperibile agli atti dell’amministrazione, ove quest’ultima non abbia debitamente valorizzato gli elementi probatori prodotti dal privato a dimostrazione della preesistenza delle opere contestate, fondando viceversa l’accertamento della difformità su dati parziali e non dirimenti, in violazione dell’onere di compiuta descrizione delle opere abusive, di accertamento della loro esecuzione in assenza o difformità dal titolo e di puntuale individuazione della norma applicata.

Tar Campania, Salerno, sez. I, 22 giugno 2026, n. 1171

Servizi pubblici – Gestione integrata dei rifiuti urbani – Disciplina normativa nazionale e della Regione Campania – Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) – Ente d’Ambito – Natura giuridica – Scelta di modalità di gestione – Competenza – Ratio – Proposta obbligatoria o vincolante – Natura giuridica – Conferenza di servizi – Natura giuridica – Decisione “monostrutturata” e “pluristrutturata”

La gestione integrata dei rifiuti urbani è disciplinata, in ambito nazionale, dalla Parte IV, Titolo I, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

Il menzionato decreto da un lato ha abrogato, recependone le disposizioni, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (“attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”), dall’altro ha introdotto significative novità alla disciplina preesistente in materia di gestione dei rifiuti urbani; la principale è rappresentata dall’organizzazione del servizio all’interno di organismi denominati “Ambiti Territoriali Ottimali” (cd. ATO), preposti per l’appunto al servizio di gestione integrata dei rifiuti allo scopo di superare gli inconvenienti – non solo organizzativi ma anche economico/finanziari – dovuti alla frammentazione delle gestioni per singoli enti comunali, e di sfruttare sinergie in grado di consentire una migliore razionalizzazione ed il raggiungimento di economie di scala.

In particolare, l’art. 198, comma 1, lett. a), del menzionato d.lgs. n. 152/2006 prevede che “I comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all’articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani…”.

Il successivo art. 200 a sua volta prevede che “La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, di seguito anche denominati ATO, delimitati dal piano regionale” nel rispetto delle linee guida che la Regione stessa stabilisce, e secondo criteri indicati dalla norma stessa, in particolare secondo quello del “superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti”.

Infine, l’art. 201, al comma 2, precisa che “l’Autorità d’ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti”.

In tale quadro la Regione Campania, con legge 26 maggio 2016, n. 14 (recante “Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti e dell’economia circolare”), ha riordinato la normativa regionale in tema di gestione del ciclo integrato dei rifiuti e definito un riassetto della governance, attraverso l’articolazione del territorio campano, per l’esercizio associato delle funzioni, in sette Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), definiti quale “dimensione territoriale per lo svolgimento, da parte dei Comuni, in forma obbligatoriamente associata, delle funzioni relative alla gestione dei rifiuti urbani secondo i principi di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e sostenibilità ambientale” (art. 7, comma 1), con vincolo obbligatorio di adesione da parte dei Comuni (ex art. 25, a mente del quale “è fatto obbligo ai Comuni della Campania di aderire all’Ente d’Ambito territoriale (EdA) in cui ricade il rispettivo territorio per l’esercizio in forma associata delle funzioni in materia di gestione del ciclo dei rifiuti”).

La disciplina regionale ha previsto che il soggetto di governo di ciascun ATO è l’Ente d’Ambito, che ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotato di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile (art. 25, commi 3 e 4) e, per ciascun ATO, esercita le competenze previste dall’art. 26, ed in particolare, per quanto di interesse, “predispone, adotta, approva ed aggiorna il Piano d’Ambito” (le cui previsioni sono vincolanti per i Comuni ex art. 34) ed “individua il soggetto gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti all’interno dell’ATO o di ciascun Sub Ambito Distrettuale e affida il servizio, ai sensi dell’articolo 202 del decreto legislativo 152/2006” (art. 26, comma 1, lett. c).

L’art. 24 della L.R.C. n. 14/2016, rubricato “Sub Ambiti Distrettuali – SAD” prevede poi la possibilità per l’Ente d’Ambito di deliberare una ulteriore suddivisione del proprio ATO in aree omogenee, denominate Sub Ambiti Distrettuali (c.d. SAD) “al fine di consentire in base alle diversità territoriali, una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all’utenza”.

I Comuni ricompresi nei SAD possono regolare i rispettivi rapporti di collaborazione, per la gestione associata di servizi su base distrettuale, mediante stipula di convenzioni ai sensi dell’articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (art. 24, comma 4); in tale caso ad essi è riconosciuta (ex art. 24, comma 6 bis) la facoltà derogatoria di individuare il soggetto gestore del servizio nel rispettivo territorio (“In deroga alle competenze attribuite all’EdA dalla lettera c) del comma 1 dell’articolo 26, i SAD costituiti ai sensi del comma 2 possono individuare il soggetto gestore nel rispettivo territorio ove previsto nella convenzione fra i Comuni partecipanti e condiviso dall’EdA, anche con riferimento a singoli segmenti del ciclo”).

Il richiamato quadro normativo di riferimento è stato modificato a seguito dell’entrata in vigore della L.R. Campania 8 agosto 2023 n. 19 la quale, nell’ottica di accelerare l’iter amministrativo di affidamento dei servizi concernenti il ciclo integrato dei rifiuti, ha inserito nella L.R.C. n. 14/2016 l’art. 26 bis, rubricato “Rafforzamento della governance della gestione del ciclo integrato dei rifiuti”, che ha imposto a carico dell’EdA stringenti tempistiche: a) per l’individuazione del modello di gestione, da effettuarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore della norma (comma 1); b) per l’affidamento dei servizi in conformità alle forme di gestione individuate e la stipula dei contratti di servizio, cui procedere nel successivo termine di 150 giorni (comma 2).

Analoghi termini sono stati previsti dal comma 3 a carico dei i Comuni associati attraverso lo strumento della convenzione ex art. 30 TUEL, che si siano avvalsi nell’ambito dei SAD della speciale facoltà derogatoria dell’art. 24, comma 6 bis, sottoscrivendo all’unanimità la convenzione.

La disciplina regionale ha altresì introdotto, al comma 4, in favore dei Comuni dei SAD che non si avvalgono della potestà di cui all’articolo 24, comma 6 bis, la facoltà di formulare una “proposta” sulla forma di gestione del servizio a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione, con obbligo di EdA di valutare la proposta ove proveniente dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD, motivando le ragioni dell’eventuale non accoglimento (cfr. art. 26 bis, comma 4, L.R.C. n. 14/2016, che prevede che “I Comuni dei SAD che non si avvalgono della facoltà di cui all’articolo 24, comma 6-bis, possono proporre all’EdA la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione. L’EdA è tenuto a valutare la proposta di forma di gestione se proviene dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD e a motivare le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato”).

La Regione Campania, infine, in caso di mancato tempestivo adempimento entro i termini si è riservata l’esercizio dei poteri sostitutivi ai sensi degli artt. 39 e 40, comma 3, della medesima legge (art. 26 bis, comma 11).

Come emerge dal quadro normativo sopra delineato, la competenza in punto di scelta di modalità di gestione è riservata all’EdA (art. 26, comma 1, lett. c, L.R.C. n. 14/2016); a tale assetto delle competenze fa eccezione unicamente l’ipotesi in cui i Comuni si siano formalmente convenzionati ex artt. 30 TUEL e 24, comma 6 bis, L.R.C. 16/2014, sottoscrivendo all’unanimità la convenzione, nel qual caso trova applicazione lo speciale modulo derogatorio ad essi riservato. In tal caso, ex art. 26 bis, comma 3, L.R.C. 16/2014, “gli adempimenti di cui al comma 1 [i.e. l’individuazione delle forme di gestione dei servizi e delle dotazioni essenziali per la loro gestione] sono approvati dal SAD” e “gli adempimenti di cui al comma 2 [i.e. la delibera dell’affidamento dei servizi in conformità alle forme di gestione individuate e la stipula dei contratti di servizio] sono espletati dal Comune all’uopo designato in convenzione”.

Laddove non ricorrano tali condizioni, la competenza decisoria resta incardinata in capo all’Eda, cui i Comuni dei SAD possono solo proporre la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione, proposta che l’EdA è tenuto a valutare (motivando le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato) ove proveniente dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD.

L’attivazione del modulo delineato dalla seconda parte dell’art. 26 bis, comma 4, presuppone quindi, per espressa previsione normativa, non già una mera dichiarazione di intenti, ma il concreto esercizio della facoltà di scelta della modalità di gestione, che si sia estrinsecato in una proposta formulata “a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione” (art. 26 bis, comma 4).

Solo dunque un’effettiva “proposta”, deliberata dai Comuni – e, per essi, dagli organi competenti (ex art. 42 lett. e) TUEL) – e sorretta da documentate valutazioni, compendiate in apposita relazione, fa sorgere in capo all’EdA (ove condivisa dai Comuni che esprimano la maggioranza della popolazione del SAD) l’obbligo di valutazione e puntuale motivazione dell’eventuale mancato accoglimento.

La ratio della L.R.C. 7 agosto 2023, n. 19, che ha introdotto nel corpo della L.R.C. n. 14/2016 il più volte citato art. 26 bis, è evidentemente, come emerge dalla relazione illustrativa al DDL, quella di accelerare i processi di affidamento (“la piena attuazione della pianificazione d’Ambito, attraverso l’affidamento della gestione del servizio e la realizzazione dell’impiantistica necessaria a coprire i fabbisogni di trattamento rilevati nel PRGRU vigente per i diversi ATO, risulta strategica per completare la chiusura del ciclo e procedere allo svolgimento del suo regolare corso anche, in particolare, nel doveroso contributo di tutti gli Enti interessati al percorso di risoluzione delle pendenze, di cui alla sentenza di condanna della Corte di Giustizia Europea del 16 luglio 2015, relativa alla Causa C-653/13 della Commissione europea contro la Repubblica italiana”) e di rafforzare, in tale prospettiva e alla luce delle intervenute modifiche del quadro normativo statale, la governance della gestione del Ciclo Integrato dei rifiuti (cfr. già richiamata relazione illustrativa ove si legge “alla luce delle intervenute modifiche del quadro normativo statale sopra richiamate, si rende necessario procedere all’adeguamento della disciplina regionale di settore attraverso misure di rafforzamento della governance della gestione del Ciclo Integrato dei rifiuti finalizzate alla piena implementazione della disciplina regionale relativa all’individuazione del soggetto gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti all’interno dell’ATO o di ciascun Sub Ambito Distrettuale e all’affidamento del servizio, prevedendo tempistiche e modalità di attuazione dei diversi enti coinvolti nel perfezionamento delle relative procedure e assicurandone l’adempimento attraverso una pertinente rimodulazione dei poteri sostitutivi in capo alla Regione”).

Tala ratio si è tradotta, in concreto, nell’individuazione di una vera e propria road map, attraverso stringenti termini per l’attuazione, da parte dei soggetti a vario titolo coinvolti, degli adempimenti prescritti dalla legge regionale, presidiati anche attraverso lo specifico richiamo ai poteri sostitutivi della Regione.

La disposizione di cui all’art. 26 bis, comma 4, deve essere innanzitutto letta in coerenza con la ratio della L.R. 7 agosto 2023, n. 19 (che tale disposizione ha introdotto) come sopra riepilogata al § 20.8. La facoltà riconosciuta ai Comuni deve essere pertanto interpretata nel senso di non frustrare le finalità complessive della riforma, di stampo prettamente acceleratorio.

Ciò si traduce, ad avviso del Collegio, nell’inesistenza di un onere dell’EdA (non solo di attendere, a fronte della scadenza del termine legislativamente fissato, la formale presentazione di una proposta, allo stato solo preannunciata, ma anche) di valutare, specificamente motivando le ragioni del suo mancato accoglimento, una proposta pervenuta a valle della (ormai già deliberata) scelta del modello di gestione, a distanza peraltro di cinque mesi dall’adozione della relativa delibera (e di circa un anno dall’entrata in vigore della norma che ha attribuito ai Comuni la relativa facoltà di proposta).

L’articolo deve essere infatti interpretato anche in ragione della sua collocazione topologica nell’ambito di un complesso normativo volto a cadenzare, in modo sequenziale, una serie di adempimenti necessari per il conseguimento degli obiettivi avuti di mira dal legislatore regionale e, in particolare, subito dopo il comma 3, che prevede stringenti termini per la scelta della gestione e del successivo affidamento con riguardo ai “Comuni costituiti in SAD, ai sensi del comma 2 dell’articolo 24, che si avvalgono della facoltà di cui al comma 6 bis del medesimo articolo”, risultando distonico ipotizzare che il legislatore abbia inteso disinteressarsi delle tempistiche di definizione dei procedimenti con riferimento ai soli Comuni che non si siano avvalsi di tale facoltà, ai quali sarebbe concesso, in qualsiasi momento e al di fuori della road map definita, di rimettere in discussione le modalità di gestione.

Deve infatti osservarsi che, secondo una tripartizione invalsa in dottrina, la proposta (che rappresenta l’atto con cui un organo amministrativo non solo sollecita l’avvio del procedimento, ma indica anche il contenuto del futuro provvedimento) può avere natura facoltativa, allorchè l’organo competente può procedere anche in difetto di essa e può discostarsene, motivando sul punto; obbligatoria, quando essa rappresenta un atto di impulso indefettibile, senza il quale non può iniziarsi il procedimento, pur potendo l’organo competente – laddove pervenuta – discostarsene motivatamente; vincolante, nei casi in cui l’organo competente non può né procedere in difetto di proposta né adottare una decisione difforme dal suo contenuto.

La natura della proposta incide profondamente sulle conseguenze destinate a prodursi laddove l’iter amministrativo non segua il suo fisiologico corso, che vede la proposta, in quanto atto di impulso, precedere e non seguire il provvedimento.

Mentre infatti il difetto di proposta obbligatoria o vincolante si traduce nell’illegittimità del provvedimento finale, che in essa trova un suo indefettibile presupposto (con l’ulteriore corollario che, venendo in rilievo un potere amministrativo non ancora esercitato, il giudice investito della questione “non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus” Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 5 del 2015), laddove invece la proposta sia meramente facoltativa, non solo la sua carenza non inficia la validità del provvedimento adottato in quanto non prescritta come elemento necessario della fattispecie procedimentale, ma la sua presentazione posteriormente all’adozione dell’atto decisorio perde la funzione “genetica” di impulso alla formazione della volontà amministrativa e può, ad avviso del Collegio, essere assimilata, sul piano sistematico, ad un’istanza di riesame della decisione adottata, a fronte della quale, in omaggio ai generali principi, non è configurabile un obbligo di provvedere in capo all’amministrazione procedente (“in caso di presentazione di istanza di autotutela, l’amministrazione non ha l’obbligo di pronunciarsi in maniera esplicita in quanto l’esercizio della relativa potestà costituisce una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui è titolare in via esclusiva l’amministrazione per la tutela dell’interesse pubblico; non è quindi configurabile un obbligo di provvedere a fronte di istanze di riesame di atti precedentemente emanati, conseguente alla natura officiosa e ampiamente discrezionale, soprattutto nell’an, del potere di autotutela” ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7445).

Deve pertanto ritenersi che l’art. 26 bis, comma 4, interpretato alla stregua della segnalata esegesi sistematica e teleologica, vada inteso nel senso per cui l’obbligo di valutare nel merito la proposta motivando “le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato” sia configurabile solo ove l’EdA non abbia già proceduto ad individuare la modalità di gestione.

Quanto alla natura della conferenza, deve rammentarsi che la conferenza c.d. istruttoria, disciplinata dall’art. 14, comma 1, l. n. 241/1990, è indetta, di regola, “qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo”, mentre la conferenza c.d. decisoria (il cui paradigma si rinviene nell’art. 14, comma 2, della legge n. 241/1990) è indetta, sempre, “quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche”.

Il discrimine fra le due tipologie di conferenza è dunque rappresentato dalla natura mono o pluristrutturata della fase decisoria.

In altri termini, laddove vi sia una sola amministrazione competente a decidere (c.d. decisione monostrutturata) la conferenza ha la funzione di acquisire la posizione di altri soggetti pubblici portatori di interessi coinvolti dall’esercizio del potere amministrativo (sostituendo o integrando la fase istruttoria, da cui la relativa denominazione), fermo restando che la competenza decisionale resta incardinata in capo all’autorità procedente, che provvederà ad adottare autonomamente le proprie determinazioni tenendo conto degli elementi acquisiti nel corso della conferenza.

Nel caso in cui, invece, la fase decisionale si configuri quale pluristrutturata, risultando necessarie, in vista dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, manifestazioni di volontà o di giudizio di altre amministrazioni coinvolte (pareri, concerti, intese, nulla osta o atti di assenso comunque denominati) la conferenza sarà, per l’appunto decisoria, e la determinazione motivata della sua conclusione “sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati” (art. 14 quater l. n. 241/1990).

Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 giugno 2026, n. 1258

Servizi pubblici – Gestione di impianto sportivo comunale – Qualificazione giuridica – Modello in house – Atti di indirizzo politico – Provvedimento amministrativo – Qualificazione – Revoca

Gli atti di indirizzo, ovvero quegli atti che senza condizionare direttamente la gestione di una concreta vicenda amministrativa, impartiscono agli organi all’uopo competenti le direttive necessarie per orientare l’esercizio delle funzioni ad essi attribuite in vista del raggiungimento di obiettivi predefiniti, rappresentano mere scelte di programmazione della futura attività, necessitanti ulteriori atti di attuazione e di recepimento. Ne discende che l’atto di indirizzo, ponendo soltanto dei vincoli all’organo competente a provvedere — ma senza presentare un contenuto dispositivo puntualmente determinato, tale da non lasciar residuare alcun margine valutativo al susseguente atto di esecuzione — non determina, in via immediata, un effetto giuridico lesivo in capo ai destinatari e risulta pertanto inidoneo a radicare un interesse giuridicamente rilevante e processualmente spendibile.

In tema di concessioni, la giurisprudenza individua il criterio discriminante tra “componente beni” e “componente servizi” negli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente, i quali, se travalicano il mero utilizzo ordinario del bene (secondo la sua destinazione dichiarata negli atti di gara), collocandosi in una prospettiva più ampia, qualificano necessariamente il rapporto in termine di servizi.

Sebbene la questione sia stata a lungo controversa, è prevalsa nella giurisprudenza amministrativa più recente la qualificazione della concessione della gestione di impianto sportivo comunale come concessione di pubblico servizio piuttosto che come concessione di bene pubblico. L’affermazione giurisprudenziale, che si condivide, si basa sulla considerazione della centralità del momento della ‘gestione’ (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica.

Più specificamente nel caso della gestione di impianti sportivi comunali si tratta, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.).

Ne discende che l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – anche quando appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 c.c., purché destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi.

In considerazione della centralità del momento della “gestione” (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica) la gestione di impianti sportivi assume i caratteri tipici di un servizio pubblico.

In tale ottica e nel modello concessorio di servizi, si soggiunge che l’art. 192 del d.lgs. n. 50 del 2016 non esclude a priori il ricorso, ove ne sussistano i requisiti di legge, al modello in house per la gestione degli impianti sportivi. In tale ottica, la sopravvenienza normativa di cui al d.lgs. n. 50 del 2016, unitamente alle linee guida dell’ANAC, nel dettare un nuovo assetto in materia di gestione di impianti sportivi, consentono di ritenere superato -anche perché incompatibile con il quadro normativo sopravvenuto- l’assetto normativo su cui si regge l’art. 6 del Regolamento che, presupponendo che l’Ente non disponesse di specifica Società di servizi o di personale addetto alla gestione diretta degli impianti, individuava, nel rispetto delle normative vigenti, le modalità di gestione degli impianti di sua proprietà in forma diretta, ovvero tramite la concessione a terzi mediante affidamento diretto a consorzi polisportivi o bando di gara pubblico mediante l’affidamento diretto ed in via preferenziale a favore di Consorzi costituiti da più società sportive dilettantistiche, regolarmente affiliate alle F.S.N., D.S.A., E.P.S. e riconosciute dal CONI.

L’esatta qualificazione di un provvedimento va effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’amministrazione, con la conseguenza che l’apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell’atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato, di modo che ai fini della corretta qualificazione della sua natura, l’atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’Amministrazione, senza che possa avere un valore dirimente il solo nomen iuris che gli è stato assegnato.

La nozione di revoca di un provvedimento amministrativo, disciplinata dall’art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990 è ampia, essendo contemplati tre presupposti alternativi per la legittima adozione del provvedimento: i sopravvenuti motivi di pubblico interesse; il mutamento della situazione di fatto; la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (c.d. ius poenitendi); pertanto, può essere ritenuto adeguatamente motivato un provvedimento di revoca consistente in una nuova valutazione dell’interesse pubblico in virtù dell’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nell’esercizio del cosiddetto ius penitendi.

La revoca è espressione della tendenziale inesauribilità del potere amministrativo e, per tale ragione, la discrezionalità dell’Amministrazione appare assai ampia e può essere sindacata dal giudice solo in caso di irragionevolezza delle ragioni addotte a fondamento della nuova valutazione o di mancata istruttoria sugli elementi posti a base della stessa.

Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 29 maggio 2026, n. 287

Servizi pubblici – Normativa – Ratio – Servizi pubblici locali – Modalità di gestione – Affidamento ordinario e straordinario – Servizi di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti – Normativa Regione Abruzzo – Gare “ponte” nelle more dell’affidamento d’ambito

Il decreto legislativo n. 201 del 2022 è stato emanato in conformità agli impegni assunti nel PNRR e in attuazione della delega contenuta nell’art. 8 della Legge 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), al fine di operare un complessivo riordino della disciplina dei servizi pubblici di interesse economico a livello locale e rafforzare il principio della concorrenza e la qualità dei servizi, mediante disposizioni che integrano le normative di settore.

L’art. 14, comma 1, del D.Lgs. n. 201 del 2022 stabilisce le diverse modalità di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica cui possono ricorrere gli enti locali, ovverossia:

a) affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica, secondo le modalità previste dall’art. 15, nel rispetto del diritto dell’Unione europea;

b) affidamento a società mista, secondo le modalità previste dall’art. 16, nel rispetto del diritto dell’Unione europea

c) affidamento a società in house, nei limiti fissati dal diritto dell’Unione europea, secondo le modalità previste dall’art. 17;

d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali di cui all’art. 114 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000.

La disposizione sopra richiamata disciplina le “modalità ordinarie” di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e non limita il potere discrezionale dell’ente locale di procedere ad affidamenti diretti, purché adeguatamente motivati in ragione dell’urgenza e della temporaneità dell’affidamento, sulla base della normativa posta dal codice dei contratti pubblici.

L’affidamento “straordinario” può quindi essere disposto al fine esclusivo di evitare soluzioni di continuità nell’erogazione del servizio nelle more dell’affidamento a regime secondo uno dei modelli gestionali indicati dalla norma e di assicurare il rispetto delle esigenze delle comunità di riferimento e la soddisfazione dei bisogni dei cittadini e degli utenti, come fissati dall’art. 3 del D.Lgs. n. 201/2022.

In buona sostanza, la specifica disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica va letta e interpretata in combinato disposto con la normativa generale sugli appalti che contempla la possibilità di procedere all’affidamento diretto ex art. 50, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 36/2023 in caso di importo inferiore alla soglia di € 140.000,00.

L’art. 16 del D.Lgs. n. 175/2016 individua i presupposti e le condizioni che rendono legittimi gli affidamenti diretti di contratti pubblici ricevuti dalle società in house dalle Amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo (cfr. comma 1).

Ai sensi dei commi 13 e 14 dell’art. 17 della L.R. n. 36/2013, a seguito della comunicazione della effettiva organizzazione ed operatività dell’articolazione organica dell’A.G.I.R., avvenuta a far data dal giorno 01/10/2022, è fatto divieto ai Comuni di indire nuove procedure di gara per l’affidamento dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti e di aggiudicare in via provvisoria gare ad evidenza pubblica per l’affidamento di detti servizi.

Peraltro i Comuni, ai sensi del comma 1 del medesimo art. 17, sono tenuti ad assicurare l’integrale e regolare prosecuzione delle attività di gestione dei servizi pubblici locali sino all’istituzione ed all’organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte dell’A.G.I.R..

Ai sensi del comma 14 ter dell’art. 17 “Nelle more dell’approvazione del PdA di cui all’articolo 15 e degli affidamenti ai nuovi gestori del servizio di gestione integrata dei rifiuti ai sensi del comma 10 del presente articolo, i Comuni, nei limiti e con le modalità previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, adottano tutte le iniziative necessarie ad assicurare la regolare prosecuzione del servizio secondo quanto previsto al comma 1 del presente articolo, anche adeguando i contratti in essere alle previsioni del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201 (Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica) e alle direttive dell’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente”.

Quindi, alla luce del quadro normativo sopra richiamato, se da un lato agli enti locali è precluso di indire autonomamente nuove gare in quanto la legge regionale attribuisce all’A.G.I.R., quale ente rappresentativo di tutti i comuni dell’ATO Abruzzo, l’affidamento per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani, ai sensi dell’articolo 202 del D.Lgs. n.152/2006, dall’altro, al fine di evitare soluzioni di continuità nell’erogazione del servizio, i Comuni ben possono procedere ad affidamenti temporanei tramite la stipulazione di un “contratto ponte” avvalendosi dell’intervento dell’A.G.I.R..

A tal fine, ai sensi del combinato disposto dall’art. 6 comma 3 e dall’art.17, commi 13 e 14, della L.R. n.36/2013, l’A.G.I.R. ha adottato il “Regolamento di disciplina della gestione delle gare “ponte” indette da AGIR nelle more dell’affidamento d’ambito”, ove viene chiaramente precisato che nelle more dell’affidamento del servizio integrato nell’intero ambito (o sub-ambito) è precluso ai comuni di indire e/o aggiudicare provvisoriamente procedure ad evidenza pubblica per il servizio di gestione dei rifiuti, sicché l’esercizio delle funzioni degli enti locali avviene per il tramite dell’A.G.I.R.

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 11 maggio 2026, n. 2955

Pianificazione urbanistica – Vincoli conformativi ed espropriativi – Vincolo cimiteriale – Inedificabilità – Deroga – Interesse pubblico

Il vincolo cimiteriale, pur configurandosi quale limitazione legale della proprietà privata a carattere generale e assoluto, finalizzata alla tutela di una pluralità di interessi pubblici quali la salubrità, la sacralità del luogo di sepoltura e la possibilità di un’espansione ordinata del cimitero nel tempo, ammette la realizzazione di opere che risultino compatibili con tali finalità (come, ad esempio, di un parcheggio funzionalmente connesso alla fruizione del cimitero), in quanto inidonee ad alterare il delicato equilibrio di interessi sotteso alla norma. La situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo cimiteriale è suscettibile di essere rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico; con la conseguenza che la procedura di riduzione della fascia inedificabile resta attivabile nel solo interesse pubblico.

Consiglio di Stato, sez. V, 30 aprile 2026, n. 3380

Abuso edilizio – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Effetto automatico – Trascrizione – Ipoteca anteriore – Irrilevanza – Arricchimento senza causa – Ipoteca – Indennizzo al creditore – Esclusione – Buona fede – Presupposti – Pronunce di declaratoria di illegittimità costituzionale – Retroattività – Presupposti

Non sussistono i presupposti dell’azione di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. proposta dal creditore ipotecario per la perdita della garanzia reale su un immobile abusivo acquisito gratuitamente dal comune a seguito dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, quando l’acquisizione è sorretta da valido titolo legale e difetta il nesso causale tra arricchimento dell’amministrazione e depauperamento del creditore, essendo  il danno riconducibile alla condotta negligente di quest’ultimo.

La buona fede del creditore ipotecario, ai fini del riconoscimento di tutela indennitaria per la perdita della garanzia reale, richiede la verifica, secondo ordinaria diligenza, della legittimità urbanistica e della commerciabilità del bene offerto in garanzia, non potendo fondarsi sul solo affidamento nelle risultanze dei registri immobiliari; ne consegue che la buona fede deve escludersi quando il creditore ometta verifiche essenziali  sullo stato legittimo dell’immobile.

L’acquisizione gratuita dell’immobile abusivo al patrimonio comunale, conseguente alla inottemperanza all’ordine di demolizione, opera automaticamente ex lege e determina il trasferimento della proprietà a titolo originario; l’accertamento dell’inottemperanza dell’ingiunzione ha solo valenza di titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, per cui la sua notifica ha una funzione meramente ed esclusivamente “certificativa’” del già avvenuto trasferimento del diritto di proprietà. Pertanto, non rileva l’anteriorità dell’iscrizione ipotecaria rispetto alla trascrizione dell’atto di inottemperanza all’ordine di demolizione, laddove l’ipoteca sia stata concessa da soggetto che non era più proprietario.

L’efficacia retroattiva delle sentenze della Corte costituzionale incontra un limite nei rapporti esauriti ossia quei rapporti che, sorti precedentemente alla pronuncia della Corte costituzionale, abbiano dato luogo a situazioni giuridiche ormai consolidate e intangibili in virtù del passaggio in giudicato di decisioni giudiziali, della definitività di provvedimenti amministrativi non più impugnabili, del completo esaurimento degli effetti di atti negoziali.

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 4 giugno 2026, n. 1065

Servizi pubblici – Servizio farmaceutico – Dislocazione territoriale – Discrezionalità – Interessi rilevanti

Nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo.

Tar Molise, Campobasso, sez. I, 18 maggio 2026, n. 199

Abuso edilizio – Assenza titolo – Poteri repressivi del Comune – Art. 31 d.P.R. n.380/2001 – Fasi – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Imputabilità – Sanzione pecuniaria – Ratio – Mantenimento in essere dell’immobile abusivo – Ipotesi applicative – Obblighi del responsabile dell’illecito – Illeciti edilizi – Natura giuridica – Acquisto del diritto reale da parte dell’avente causa – Effetti

Come ha chiarito l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 16/2023, l’art. 31 del d.P.R. n.380/2001 struttura l’intervento repressivo del Comune in quattro distinte fasi.

Una prima fase è attivata dalla notizia dell’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, sfocia in un accertamento istruttorio e si conclude, in caso di verifica positiva dell’esistenza dell’illecito, con un’ordinanza che ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto in caso di inottemperanza all’ordine.

Una seconda fase si attiva decorso il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento di demolizione agli interessati (o il diverso termine prorogato dall’Amministrazione su istanza di quest’ultimi) con un sopralluogo sull’immobile, che si conclude con l’accertamento positivo o negativo dell’esecuzione dell’ordinanza di ripristino.

Nel caso di accertamento positivo, l’autore dell’abuso mantiene la titolarità del suo diritto, non potendo l’Amministrazione emanare l’atto di acquisizione.

L’ordinamento, dunque, incentiva l’autore dell’illecito a rimuovere le sue conseguenze materiali, con la prospettiva del mantenimento del suo diritto reale nel caso di tempestiva esecuzione dell’ordinanza di demolizione.

Nel caso di accertamento negativo, alla scadenza del termine di 90 giorni, l’Amministrazione è ipso iure proprietaria del bene abusivo ed il responsabile non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità.

A seguito dell’entrata in vigore del comma 4-bis dell’art. 31, l’Amministrazione deve anche irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria (anche con atto separato, qualora tale sanzione per una qualsiasi ragione non sia stata contestuale all’accertamento dell’inottemperanza).

Come ha evidenziato la Corte Costituzionale, l’ordine di demolizione e l’atto di acquisizione al patrimonio comunale costituiscono due distinte sanzioni, che rappresentano “la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla” (sentenza n. 140 del 2018, § 3.5.1.1.; sentenza n. 427 del 1995; sentenza n. 345 del 1991).

La sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene.

Invece, l’acquisizione gratuita, quale conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e della relativa omissione, ha natura afflittiva (così come la correlata sanzione pecuniaria).

In considerazione di tale natura afflittiva, ritiene l’Adunanza Plenaria che vada affermato in materia anche il principio per il quale deve esservi l’imputabilità dell’illecito omissivo della mancata ottemperanza.

Pertanto, l’atto di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale non può essere emesso quando risulti la non imputabilità – ad es. per una malattia completamente invalidante – della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell’ordine di demolizione (salvi gli obblighi del suo eventuale rappresentante legale).

Per il principio della vicinanza alla fonte della prova, è specifico onere per il destinatario dell’ordine di demolizione – o, in ipotesi, del suo rappresentante legale – dedurre e comprovare la sussistenza di tale non imputabilità: l’Amministrazione, in assenza di comprovate deduzioni, deve emanare l’atto di acquisizione.

Una terza fase – già disciplinata dal testo originario dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e poi disciplinata anche dalla legge n. 164 del 2014, che ha ivi aggiunto i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater – concerne l’immissione nel possesso del bene e la trascrizione dell’acquisto nei registri immobiliari.

Infatti, l’obbligo di demolire il proprio manufatto entro il termine fissato dall’Amministrazione dopo la scadenza di tale termine viene meno (non potendo più il responsabile demolire un bene che non è più suo) ed è sostituito ex lege dall’obbligo di rimborsare all’Amministrazione tutte le spese che essa poi sostenga per demolire il bene abusivo.

Con l’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, l’art. 31 è stato integrato con i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater.

L’art. 31, comma 4-bis, dispone che: “L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria”.

Esso ha dunque previsto una ulteriore sanzione di natura afflittiva, nel caso di inottemperanza all’ordinanza di demolizione: alla tradizionale previsione dell’acquisizione di diritto al patrimonio comunale del bene abusivo e della “area ulteriore”, la riforma del 2014 ha aggiunto la doverosa irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, che deve essere disposta senza indugio (col medesimo atto di accertamento dell’inottemperanza o con un atto integrativo autoritativo successivo).

La ratio di tale ulteriore previsione si basa anch’essa sull’esigenza di salvaguardare i valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione.

Poiché il responsabile dell’illecito ha cagionato un vulnus al paesaggio, all’ambiente ed all’ordinato assetto del territorio, in contraddizione con la funzione sociale della proprietà, il legislatore ha inteso sanzionarlo – oltre che con la perdita della proprietà – anche con una sanzione pecuniaria, qualora non abbia ottemperato all’ordinanza di demolizione.

In considerazione della scarsità delle risorse economiche di cui sono ordinariamente dotati i Comuni e della complessità delle procedure in base alle quali le Amministrazioni possono disporre la demolizione in danno e porre le spese a carico del responsabile, il legislatore ha inteso in questo modo stimolare il responsabile ad eliminare le conseguenze dell’illecito edilizio, con la previsione di una sanzione pecuniaria.

La quarta (ed eventuale) fase riguarda il ‘come’ l’Amministrazione intenda gestire il bene ormai entrato nel patrimonio comunale.

A seguito della perdita ipso iure del bene, pur se accertata successivamente, chi lo possiede ormai senza idoneo titolo giuridico non può né demolirlo, né modificarlo, ed è tenuto a corrispondere un importo all’Amministrazione proprietaria per la sua disponibilità che avviene sine titulo.

In alternativa alla demolizione del bene il Consiglio comunale può, ai sensi del secondo periodo del comma 5 dell’art. 31, deliberare il mantenimento in essere dell’immobile abusivo, che secondo l’insegnamento della Corte costituzionale (Corte cost., n. 140 del 2018) è una via del tutto eccezionale, che può essere percorsa per la presenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico.

In assenza di tale motivata determinazione del Consiglio comunale, va senz’altro disposta, ai sensi del primo periodo del comma 5, la materiale demolizione del bene abusivo a spese del responsabile dell’abuso e dei suoi eventuali aventi causa, fermo restando che la demolizione non comporta il riacquisto dell’area di sedime, ormai definitivamente acquisita al patrimonio comunale.

Anche in tal caso, l’Amministrazione può consentire che la demolizione possa essere effettuata dal responsabile (o dal suo avente causa), il quale può averne uno specifico interesse, per contenerne le spese, che altrimenti sarebbero anticipate anche in misura superiore dall’Amministrazione, con rivalsa nei suoi confronti.

Salvo il caso eccezionale in cui l’Amministrazione ritenga di evitare la demolizione dell’immobile ormai entrato nel suo patrimonio per soddisfare interessi pubblici, l’esito finale ordinario dell’abuso edilizio è dunque costituito dalla demolizione del manufatto abusivo.

Il responsabile dell’illecito, il proprietario ed i suoi aventi causa hanno sempre il dovere di rimuoverne le conseguenze, sicché vanno distinte le seguenti fasi temporali:

a) fino a quando scade il termine fissato nell’ordinanza di demolizione, questi hanno il dovere di effettuare la demolizione, che, se viene posta in essere, evita il trasferimento della proprietà al patrimonio pubblico;

b) qualora il termine per demolire scada infruttuosamente, i destinatari dell’ordinanza di demolizione commettono un secondo illecito di natura omissiva, che comporta, da un lato, la perdita ipso iure della proprietà del bene con la conseguente e connessa irrogazione della sanzione pecuniaria e, dall’altro, la novazione oggettiva dell’obbligo propter rem, perché all’obbligo di demolire il bene si sostituisce l’obbligo di rimborsare l’Amministrazione, per le spese da essa anticipate per demolire le opere abusive entrate nel suo patrimonio, risultanti contra ius (qualora essa non abbia inteso eccezionalmente utilizzare il bene ai sensi dell’art. 31, comma 5, del d.P.R.n. 380 del 2001);

c) decorso il termine per demolire, qualora l’Amministrazione non decida di conservare il bene, resta la possibilità di un’ulteriore interlocuzione con il privato per un adempimento tardivo dell’ordine di demolire, che non comporta il sorgere di un diritto di quest’ultimo alla “retrocessione” del bene, né fa venire meno la sanzione pecuniaria irrogata, ma può evitargli, da un lato, la perdita dell’ulteriore proprietà sino a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita se non è già stata individuata in sede di ordinanza di demolizione, nonché gli eventuali maggiori costi derivanti dalla demolizione in danno. Il proprietario non ha dunque alcun diritto a porre in essere la demolizione dopo la scadenza del termine dei 90 giorni, spettando alla discrezionalità dell’Amministrazione di valutare se coinvolgerlo ulteriormente nella demolizione.

Per quanto riguarda la “natura” degli illeciti edilizi previsti dalle lettere a) e b) del comma 1 dell’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, va evidenziata la diversità delle qualificazioni rilevanti nel diritto penale e nel diritto amministrativo.

Tenendo da parte il profilo penale, rileva qui la natura “amministrativa” dell’illecito edilizio.

Infatti, l’articolo 31 del testo unico n. 380 del 2001, proprio perché la realizzazione delle opere abusive comporta un perdurante vulnus ai valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione, ha previsto, da un lato, l’obbligo dell’autore dell’illecito di demolire le opere abusive entro il termine fissato con l’ordinanza di demolizione (cui segue l’obbligo di rimborsare gli oneri sostenuti dall’Amministrazione, per la demolizione del bene nel frattempo divenuto suo) e, dall’altro, il dovere del Comune di reprimere l’illecito.

L’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta – come si è sopra rilevato – un secondo illecito di natura omissiva, che si aggiunge a quello di natura commissiva (insito nella realizzazione delle opere abusive) e comporta la perdita del diritto di proprietà.

La perdurante situazione contra ius – caratterizzata dalla novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile, che dapprima è quello di demolire l’immobile abusivo ancora suo e poi diventa quello di rimborsare all’Amministrazione le spese sostenute per la demolizione d’ufficio – viene meno o quando è emesso un provvedimento con effetti sananti (l’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del testo unico n. 380 del 2001 o il condono in passato previsto dalle leggi speciali) o quando le opere abusive sono materialmente demolite.

Sotto il profilo amministrativo, dunque, l’abuso edilizio ha una peculiare natura di illecito con effetti permanenti, in quanto la lesione dei valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione si protrae nel tempo sino al ripristino della legittimità violata (col rilascio di un titolo abilitativo o con la materiale demolizione delle opere), mutando nel tempo l’obbligo del responsabile (poiché all’obbligo di demolire il proprio bene abusivo si sostituisce ex lege l’obbligo di rimborsare le spese sostenute dall’Amministrazione per la demolizione, salva la possibilità per l’Amministrazione di emanare nuovamente l’ordinanza di demolizione e di disporre una ulteriore sanzione pecuniaria nel caso di ottemperanza, qualora la competente Regione dia attuazione all’art. 31, comma 4-quater).

Al riguardo l’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 9 del 2017 ha chiarito che l’ordine di demolizione di una costruzione abusiva deve comunque essere emanato senza alcuna rilevanza del decorso del tempo, proprio perché la presenza del manufatto abusivo comporta una lesione permanente ai valori tutelati dalla Costituzione e l’eventuale connivenza o la mancata conoscenza della loro esistenza da parte degli organi comunali non incide sul dovere di disporne la demolizione.

Inoltre, la medesima sentenza dell’Adunanza Plenaria ha rimarcato come la sanzione amministrativa consistente nell’ordine di demolizione, avendo carattere reale, prescinda dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile, dovendo esso essere emanato anche nei confronti di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento della sua emanazione in un rapporto con la res tale da consentire la restaurazione dell’ordine giuridico violato.

Con l’acquisto del diritto reale da parte dell’avente causa, si verifica una novazione soggettiva cumulativa dell’obbligo propter rem di demolire il bene.

Sulla base delle considerazioni che precedono, l’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 16/2023, ha enunciato i seguenti principi di diritto:

a) la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente ‘primo’ illecito – avente anche rilevanza penale – commesso con la realizzazione delle opere abusive;

b) la mancata ottemperanza – anche da parte del nudo proprietario – alla ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza;

c) l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Qualora per la prima volta sia con esso identificata l’area ulteriore acquisita, in aggiunta al manufatto abusivo, l’ordinanza ha natura parzialmente costitutiva in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva);

d) l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, poiché, a seguito dell’acquisto del bene da parte dell’Amministrazione, egli non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio, salva la possibilità che essa consenta anche in seguito che la demolizione venga posta in essere dal privato.

Venendo, più nel dettaglio, alla regola di cui al comma 4 bis del citato art. 31, la stessa prevede che: “L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria”.

La formulazione della disposizione non lascia adito a dubbi quanto al fatto che la sanzione pecuniaria è irrogata in ragione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione: vero è che l’accertamento deve necessariamente precedere l’irrogazione della sanzione.

La condotta colpevolmente omissiva del destinatario dell’ordine di demolizione comporta, quindi, per il proprietario una duplice sanzione: a) la perdita della proprietà del bene; b) una sanzione pecuniaria variabile da 2.000 a 20.000 euro.

Si tratta di sanzioni che vengono irrogate a causa del mancato adempimento all’ordine di demolire, ossia in ragione di un illecito ad effetti permanenti, che si consuma con lo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine di demolizione: il loro presupposto è l’accertamento dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione.

Deve, pertanto, concludersi nel senso che si è in presenza di un illecito ad effetti permanenti, in quanto la perdita del bene abusivo e dell’area di sedime consegue all’inerzia nel demolire protrattasi oltre il termine di 90 giorni assegnato dall’autorità.

Come sopra evidenziato, l’acquisto del bene avviene ope legis, sicché l’atto di accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa.

Sulla base dei principi nazionali e tenuto anche conto dei principi espressi dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi 8 giugno 1976, la sanzione pecuniaria in questione ha la finalità di prevenzione generale e speciale, mirando a dissuadere dalla commissione degli illeciti edilizi e a salvaguardare il territorio nazionale: il comma 4-bis sanziona chi non si è adoperato per porre rimedio alle conseguenze derivanti dagli abusi realizzati direttamente o a causa della mancata vigilanza sui propri beni.

Consiglio di Stato, sez. IV, 16 giugno 2026, n. 4815

Pianificazione urbanistica – Discrezionalità – Ratio – Insindacabilità

Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l’espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l’organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico.

Le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito.

Tar Veneto, Venezia, sez. I, 16 giugno 2026, n. 1326

Sicurezza urbana – Divieti di stazionamento o di occupazione – Sanzioni – Ordine di allontanamento – Natura giuridica – Durata – Proporzionalità – Ipotesi applicative – Onere motivazionale attenuato – Libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di riunione pacifica

L’art. 9 del decreto legge n. 14 del 2017, nel disciplinare le misure poste a tutela del decoro e della fruizione di particolari luoghi, prevede, al comma 1, l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria e del contestuale ordine di allontanamento nei confronti di chi ponga in essere condotte che impediscano l’accessibilità e la fruizione delle infrastrutture e dei luoghi tutelati, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione degli spazi ivi contemplati. Il comma 3 consente, poi, ai regolamenti di polizia urbana di individuare ulteriori aree cittadine, tra le quali quelle su cui insistono complessi monumentali, luoghi della cultura o aree comunque interessate da consistenti flussi turistici, alle quali si applicano le disposizioni dei commi 1 e 2.

Il Consiglio di Stato ha di recente chiarito che la disposizione non postula la dimostrazione di una preclusione totale o materiale al passaggio, essendo invece sufficiente che la condotta ponga in pericolo o comunque limiti la regolare accessibilità e fruizione del luogo tutelato; l’accertamento dell’intralcio esige, in tale prospettiva, un apprezzamento complessivo della natura del bene e del contesto nel quale la condotta si inserisce, giacché, nei contesti monumentali, la fruizione del bene non si esaurisce nel profilo strettamente viabilistico, ma abbraccia l’insieme delle modalità attraverso cui esso è goduto dalla collettività, anche nella sua dimensione percettiva e visiva.

L’ordine di allontanamento è, per sua natura, un provvedimento sintetico, anche perché redatto in un contesto operativo che impone l’immediatezza dell’intervento.

In materia di ordine di allontanamento, la giurisprudenza amministrativa reputa sufficiente la motivazione che consenta di individuare il fondamento normativo e i presupposti fattuali della misura, senza esigere una più diffusa analiticità allorché la condotta e il luogo risultino chiaramente identificati.

La libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di riunione pacifica integrano posizioni giuridiche fondamentali di primario rilievo; esse, tuttavia, non comprendono il diritto di svolgere qualsiasi iniziativa, in qualunque luogo e con qualsivoglia modalità, senza riguardo agli altri interessi pubblici, collettivi e individuali che, ancorché solo incidentalmente, vengano in rilievo. Gli artt. 10 e 11 CEDU consentono, del resto, restrizioni previste dalla legge e necessarie, in una società democratica, alla tutela della sicurezza, dell’ordine pubblico, dei diritti altrui e, più in generale, delle esigenze di ordinata convivenza negli spazi comuni.

Una manifestazione, ancorché pacifica, resta pur sempre assoggettata alle regole che disciplinano l’uso degli spazi pubblici, tanto più quando si svolga in un luogo di particolare pregio, caratterizzato da un flusso pedonale intenso e da una funzione essenziale di collegamento urbano. La proporzionalità della misura deve, inoltre, essere apprezzata in concreto. L’ordine di allontanamento di cui all’art. 9 ha durata legale di quarantotto ore, è adottato contestualmente all’accertamento della condotta e assolve a una funzione preventiva, diretta a ripristinare la regolare fruizione del luogo. Il Consiglio di Stato ha chiarito, al riguardo, che tale misura amministrativa tipizzata non presuppone l’accertamento di un pericolo grave o imminente per la sicurezza pubblica, né la reiterazione della condotta, e non è sproporzionata quando sia applicata nei limiti temporali previsti dalla legge, in relazione a una condotta vietata e posta in essere in un’area di rilevante pregio storico e turistico. Si tratta, in altri termini, di una misura temporalmente circoscritta e funzionalmente correlata alla cessazione dell’illecito assetto di fatto, la cui incidenza sulle libertà invocate non eccede quanto strettamente necessario alla salvaguardia del bene giuridico protetto.

L’ordine di allontanamento previsto dall’art. 9, comma 1, e disciplinato dall’art. 10, comma 1, del decreto legge n. 14 del 2017 costituisce una misura amministrativa tipizzata, accessoria all’accertamento di specifiche condotte incidenti sulla fruizione di luoghi sensibili. Essa è rigorosamente circoscritta nel tempo, è adottata dall’organo accertatore, deve essere motivata, perde efficacia decorso il termine di quarantotto ore ed è soggetta al sindacato giurisdizionale. Ne discende che la misura non postula, né potrebbe postulare, un giudizio generale sulla pericolosità sociale del destinatario, poiché non è finalizzata alla prevenzione di reati sulla base di un profilo soggettivo, ma al ripristino immediato della regolare fruizione di determinati luoghi pubblici. L’art. 16 Cost. non esclude che la libertà di circolazione possa subire limitazioni previste in via generale dalla legge, per finalità riconducibili alla sicurezza urbana e alla tutela dell’ordinata fruizione degli spazi pubblici. Nel caso dell’ordine di allontanamento, la limitazione trova base nella legge statale, è ancorata a condotte tipizzate, opera in luoghi determinati o determinabili secondo criteri normativi, ha durata contenuta e deve essere sorretta da motivazione. Non ricorre, dunque, una restrizione arbitraria o discriminatoria nei confronti di singoli o gruppi, ma una misura generale applicata in ragione di una condotta concretamente accertata.

Le garanzie elaborate con riferimento a misure fondate su giudizi soggettivi di pericolosità non possono essere trasposte meccanicamente a un ordine amministrativo di durata quarantotto ore, collegato alla violazione di regole che presidiano la fruizione di luoghi sensibili.