Consiglio di Stato, sez. IV, 19 maggio 2026, n. 4000

Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti – Rinnovo – Vincolo boschivo sopravvenuto – Procedura ordinaria

Ai fini del rinnovo dell’autorizzazione unica per una discarica di rifiuti, rileva la conformità urbanistica, edilizia e paesaggistica dell’impianto al momento della presentazione dell’istanza di rinnovo, e non già al momento del rilascio dell’originaria autorizzazione, sicché, ove sia sopravvenuto un vincolo boschivo successivamente alla realizzazione delle opere, non è consentito procedere mediante la forma semplificata ex art. 209 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dovendosi invece fare applicazione della procedura ordinaria di cui all’art. 208 del medesimo decreto.

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 30 aprile 2026, n. 1

Abbandono di rifiuti – Obbligo di rimozione – Curatela fallimentare – Responsabilità – Proprietà delle aree – Detenzione – Inerenza all’attività economica svolta

Ai sensi dell’art. 192 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e in continuità con i principi enunciati da questa Adunanza plenaria con la sentenza 26 gennaio 2021, n. 3, la curatela fallimentare è obbligata alla rimozione dei rifiuti abbandonati dall’imprenditore fallito, anteriormente alla dichiarazione del fallimento, sia quando l’illecito abbandono sia stato effettuato in aree di proprietà dell’imprenditore fallito, entrate poi a far parte della massa attiva fallimentare, sia quando l’illecito abbandono dei rifiuti sia stato compiuto su aree di proprietà di terzi, in forza di un titolo contrattuale che abbia attribuito all’imprenditore la detenzione dell’area, autorizzando il deposito temporaneo dei rifiuti e prevedendo il successivo obbligo contrattuale di rimozione.

L’obbligo di rimozione dei rifiuti e la correlata responsabilità, posti a carico della curatela fallimentare, concernenti i rifiuti abbandonati dall’imprenditore successivamente fallito, su aree appartenenti a soggetti terzi, ma di cui abbia acquisito la detenzione, in forza di un titolo contrattuale, derivano dal principio, espresso dalle direttive europee nn. 2004/35/CE e 2008/98/CE, secondo cui per determinare il soggetto detentore dei rifiuti, tenuto alla loro rimozione, occorre avere riguardo all’inerenza dei rifiuti stessi all’attività economica svolta, mentre è irrilevante la circostanza che detti rifiuti siano stati abbandonati in aree non appartenenti all’imprenditore fallito.

Consiglio di Stato, sez. IV, 12 marzo 2026, n. 2022

Ambiente – Inquinamento – Discarica – Gestione post mortem – Curatela fallimentare – Obblighi di bonifica – Responsabilità

In tema di obblighi di bonifica, nel caso di specie connessi alla gestione post mortem di una discarica, la curatela fallimentare, la quale ha la custodia dei beni del fallito, non può andare esente da responsabilità, con la precisazione che eventuali atti di dismissione dei beni, ancorché legittimamente adottati ai sensi dell’art. 104-ter r.d. 16 marzo 1942, n. 267 devono essere considerati come meri atti privatistici, non dismissivi della responsabilità di diritto pubblico.

In tema di obblighi di bonifica gravanti sulla curatela fallimentare, quest’ultima assume la detenzione dei beni del fallito ipso iure, al momento della pubblicazione della sentenza dichiarativa di fallimento. La rinuncia consiste in dismissione della liquidazione dello stesso e produce l’effetto della perdita, da parte della società fallita, della legittimazione a disporre dei propri beni, al fine di salvaguardare le ragioni dei creditori.

Consiglio di Stato, sez. IV, 11 marzo 2026, n. 1976

Servizi pubblici – Gestione rifiuti urbani destinati allo smaltimento – Regime di “privativa” – Ricostruzione normativa – Gestione integrata – Ambiti territoriali ottimali – Attività di trattamento e recupero dei rifiuti – Privativa comunale – Esclusione – Principio di concorrenza

La questione giuridica sottoposta all’esame del Collegio riguarda la legittimità di una prescrizione imposta dall’amministrazione ad un gestore di un impianto di recupero rifiuti, con la quale si vieta la possibilità di ricevere rifiuti direttamente dalle utenze domestiche, trattandosi di attività riservata in favore del soggetto che abbia ottenuto anche l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani da parte dei comuni stessi (c.d. regime di privativa).

Innanzitutto, giova ricostruire il quadro normativo di riferimento.

La disciplina originaria contenuta nell’art. 21, comma 1, del d. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. decreto Ronchi) prevedeva che “I Comuni effettuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142 e dell’articolo 23”. Si trattava di una gestione all’interno di un ambito territoriale ottimale, sistema peraltro attualmente seguito. Il sistema di “privativa” era, quindi, espressamente previsto da questa norma.

Alla norma sul regime di privativa faceva poi eccezione il comma 7 dello stesso articolo, che nel testo originale disponeva: “La privativa di cui al comma 1 non si applica alle attività di recupero dei rifiuti che rientrino nell’accordo di programma di cui all’articolo 22, comma 11”. Si trattava di una particolare ipotesi, qui non rilevante, di impianti all’interno di insediamenti industriali “ed alle attività di recupero dei rifiuti assimilati”.

Il citato comma 7 è stato poi modificato dall’art. 23 della l. 31 luglio 2002, n. 179, nel senso che: “La privativa di cui al comma 1 non si applica alle attività di recupero dei rifiuti urbani e assimilati, a far data dal 1 gennaio 2003”.

Il decreto Ronchi è stato poi abrogato e sostituito dal vigente d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che, nella sua prima formulazione, aveva previsto la gestione integrata dei rifiuti da parte delle Autorità d’ambito le quali, ai sensi dell’art. 201, comma 4, dovevano affidare: “a) la realizzazione, gestione ed erogazione dell’intero servizio, comprensivo delle attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani prodotti all’interno dell’ATO” ovvero ambito territoriale ottimale, individuato secondo lo stesso codice dell’ambiente.

Peraltro, le Autorità di ambito sono state abolite per effetto dell’art. 2, comma 186-bis, della l. 23 dicembre 2009, n. 191 (come modificato dall’art. 1, comma 1-quinquies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito nella l. 26 marzo 2010, n. 42) e l’art. 201 in questione è stato abrogato con effetto dal 31 dicembre 2012 per effetto dell’art. 13, comma 2, del d.l. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito nella l. 24 febbraio 2012, n. 14.

Sempre in base all’art. 2, comma 186-bis, della l. 191/2009, le funzioni già proprie delle soppresse Autorità d’ambito sono ora disciplinate con proprie leggi dalle Regioni.

Il concetto di gestione integrata del servizio rifiuti è invece ora previsto da una norma a sé stante, esterna al d.lgs. n. 152/2006, ovvero dall’art. 25, comma 4, del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella l. 24 marzo 2012, n. 27, per cui: “Per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani sono affidate ai sensi dell’articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e nel rispetto della normativa europea e nazionale sull’evidenza pubblica, le seguenti attività: a) la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l’avvio a smaltimento e recupero, nonché, ricorrendo le ipotesi di cui alla lettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all’interno dell’ATO”.

Sulla base di questa norma, il servizio integrato di gestione dei rifiuti comprende ora, a differenza di quanto avveniva sulla base dell’art. 201 cod. ambiente, anche il “recupero”; peraltro, sempre sulla base delle norme sin qui descritte, che hanno abolito la gestione necessariamente unitaria delle Autorità, esso non è più configurato come un tutto inscindibile; è anzi possibile che nell’ambito di un ATO si affidino tutto il servizio ovvero singoli segmenti di esso separatamente.

Nel contesto appena descritto, si innesta la norma dell’art. 198 cod. ambiente, secondo la quale: “I Comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all’articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’ente di governo dell’ambito ai sensi dell’articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 26”.

Ciò posto, il Collegio ribadisce il principio già affermato da questa Sezione su fattispecie analoghe secondo cui deve escludersi la sussistenza di una privativa comunale sull’attività di raccolta rifiuti per l’avvio a recupero.

In primo luogo, e già in termini di puro principio, si ritiene che nel nostro ordinamento, ai sensi dell’art. 117 Cost., vige il principio di concorrenza previsto negli artt. 101-109 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Ne consegue che un regime di privativa e dunque di “riserva di attività”, per essere ammesso nel sistema, deve essere sia previsto da una esplicita norma di legge senza che possa essere ricavato o esteso in via interpretativa, sia giustificato alla luce del principio di concorrenza.

Sotto questo profilo, si osserva allora che dalle norme sulla gestione integrata del servizio, ovvero attualmente dall’art. 2, comma 186-bis, l. n. 191/2009 che prevede la competenza regionale e dall’art. 25, comma 4, del d.l. n. 1/2012, non si desume in modo espresso l’esistenza di alcuna privativa e tantomeno di una privativa estesa al recupero.

Le uniche norme di legge che richiamano espressamente la “privativa” sono allora quelle dell’art. 21 del d. lgs. n. 22/1997 e quelle dell’art. 198 d.lgs. n. 152/2006 che nel primo caso ne eccettuano espressamente il recupero e nel secondo non ne parlano affatto.

Inoltre, la direttiva europea “Rifiuti” 2008/98/CE, nel considerando 6 indica come obiettivo principale di qualunque politica in materia quello di “ridurre al minimo le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e l’ambiente” e all’art. 15 prescrive agli Stati membri di adottare “le misure necessarie per garantire che ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o ad un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti pubblico o privato”, prefigurando così un “sistema complesso nel quale agiscono vari soggetti, pubblici e privati”.

Queste indicazioni sono recepite dalla normativa nazionale e, in particolare, dall’art. 177 del d.lgs. n. 152/2006, secondo il quale i soggetti pubblici possono esercitare le loro competenze anche “avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d’intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati”.

Sotto altro profilo, la direttiva indica, all’art. 23, lo strumento a disposizione degli Stati membri per raggiungere gli obiettivi indicati, là dove prevede che essi “impongono a qualsiasi ente o impresa che intende effettuare il trattamento dei rifiuti di ottenere l’autorizzazione dell’autorità competente”.

Questo regime autorizzatorio non è però universale, dato che ai sensi del successivo art. 24 gli stessi Stati membri possono escludere la necessità dell’autorizzazione in due casi, uno dei quali è proprio l’attività di recupero.

Pertanto, la scelta di un regime autorizzatorio, per di più derogabile, è di per sé contraria alla previsione di una privativa in materia, sia di carattere generale, sia nel caso particolare del recupero, che come si è visto potrebbe svolgersi anche senza autorizzazione e ciò, si aggiunge, anche sulla base dei principi europei di proporzionalità e adeguatezza così come interpretati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, a partire dalla nota sentenza 22 febbraio 2002 C 390/99 Canal Satelite.

La logica della disciplina europea, e della conforme disciplina nazionale, è allora quella per cui l’attività in esame può esser svolta da più soggetti, purché nel rispetto degli interessi pubblici coinvolti, mentre non vi è spazio per ricavare l’esistenza di una privativa, là dove non espressamente prevista. Ciò è tanto più vero, si osserva, proprio nel caso dell’attività di recupero, che la direttiva all’art. 10 incentiva in modo particolare.

Pertanto, come già evidenziato da questa Sezione, deve ribadirsi che il codice dell’ambiente assoggetta a privativa (comunale) esclusivamente la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento (cfr. art. 198, d.lgs. n. 152 del 2006), non anche l’esercizio delle attività di trattamento e recupero dei rifiuti che è, invece, affidata al rispetto del principio di libera concorrenza.

Consiglio di Stato, sez. IV, 6 febbraio 2026, n. 993

Rifiuti industriali – “Sottoprodotto” – Nozione – Recupero – Condizioni – Delibazione in concreto – Destinazione d’uso dell’area di intervento

Ai fini della qualificazione di una sostanza o di un oggetto come “sottoprodotto” e non come rifiuto, da poter utilizzare per il riempimento di una ex cava, già adibita a discarica, in sede di recupero ambientale, devono ricorrere contestualmente tutte le condizioni di cui alle lett. a), b), c), e d) dell’art. 184-bis, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006,  n. 152 (“Codice dell’Ambiente”);  la certezza del riutilizzo di cui alla lett. b) del citato disposto normativo non deve essere  delibata  in astratto, ma  in concreto, in relazione alla destinazione effettiva e certa del materiale, per cui la stessa deve escludersi laddove lo stesso non sia conforme ai parametri delle concentrazioni soglia di contaminazione previste dalla colonna A, Tabella 1, allegato 5, parte IV del medesimo decreto legislativo, valevole per i siti ad uso verde pubblico e privato residenziale, da applicarsi in relazione alla destinazione d’uso dell’area interessata dall’intervento di recupero ambientale.

Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 12 febbraio 2026, n. 163

Ambiente – Modifica sostanziale di un’installazione o di un impianto – Nozione – Effetti su ambiente e salute umana – Accertamento in concreto

La modifica di un’installazione o di un impianto può essere qualificata come sostanziale, se incide sulle caratteristiche o sul funzionamento ovvero sul potenziamento degli stessi e se la stessa dispieghi effetti negativi sulla salute umana e sull’ambiente.

Il mutamento del profilo di una discarica (senza variazione del volume di rifiuti conferiti), se non obiettivamente trascurabile, è una variazione delle caratteristiche dell’impianto; ai fini dell’attitudine a produrre effetti negativi e significativi sull’ambiente o sulla salute umana, occorre invece un accertamento in concreto.

Consiglio di Stato, sez. IV, 30 gennaio 2026, n. 812

Ambiente – Realizzazione di impianti per il trattamento dei rifiuti nel territorio di Roma – Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) – Commissario straordinario per il Giubileo 2025 – Competenza speciale – Eccezionalità

In materia di provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) relativo a impianti per il trattamento dei rifiuti nel territorio di Roma, la competenza del commissario straordinario per il Giubileo 2025 ha natura eccezionale, derogatoria e finalizzata esclusivamente alla realizzazione degli impianti espressamente individuati nel piano di gestione dei rifiuti approvato dallo stesso commissario. Tale competenza speciale deve essere interpretata in senso restrittivo e non esclude né comprime le ordinarie competenze della regione Lazio in ordine ai procedimenti autorizzatori relativi ad altri impianti.

Consiglio di Stato, sez. IV, 11 dicembre 2025, n. 9787

Procedimento amministrativo – Ambiente – Accesso – Finalità – Informazioni commerciali – Riservatezza – Bilanciamento – Interesse ambientale – Valutazione

Se è vero che ai sensi dell’art. 3 del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, attuativo della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 , l’autorità pubblica deve rendere disponibile l’informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse,  qualora si opponga, in sede di contraddittorio procedimentale o in sede giudiziale, una legittima causa di esclusione, è necessario che l’istante dimostri la consistenza e la specifica rilevanza dell’interesse alla ostensione per consentire a chi detiene le informazioni di ponderare gli interessi in conflitto e, successivamente, al giudice di sindacare la congruità di tale giudizio rispetto al parametro generale di ragionevolezza.

In tema di accesso in materia ambientale è legittimo il diniego opposto a una istanza di accesso ad informazioni ambientali, ove dall’istanza stessa emerga che l’interesse che si intende far valere non è un interesse ambientale e che lo scopo del richiedente è quello di acquisire dati di natura diversa, ovvero emulativi, concorrenziali, di controllo generalizzato, anticompetitivi; pertanto, il giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell’eventuale diniego espresso o tacito (e prima ancora la stessa amministrazione) ben può pronunciarsi sull’effettiva sussistenza in capo al richiedente di un suo interesse propriamente “ambientale” agli effetti dell’accoglibilità della sua richiesta di accedere alla documentazione asseritamente contenente le “informazioni ambientali” da lui ricercate.

Tar Campania, Napoli, sez. V, 14 gennaio 2026, n. 249

Siti inquinati – Procedura di bonifica – Disciplina – Natura giuridica – Responsabilità – Imputazione – Criteri di individuazione – Competenza – Nesso eziologico – Prova liberatoria – Livelli di contaminazione – Rapporti fra giudizio penale e procedimento amministrativo – Danno ambientale – Presunzioni semplici – Solidarietà e parziarietà – Principio del “chi inquina paga” – Caratterizzazione delle contaminazioni – Ripristino ambientale – Nozione

La disciplina nazionale in materia di bonifica dei siti contaminati, contenuta nel Titolo V, Parte Quarta, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell’Ambiente). Tale normativa costituisce l’attuazione del principio eurounitario “chi inquina paga”, sancito dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e recepito a livello nazionale dall’art. 3-ter del medesimo Codice. La disciplina della bonifica dei siti contaminati è ricondotta alla materia della “tutela dell’ambiente”, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., come costantemente affermato dalla Corte Costituzionale.

Il fulcro del sistema è l’obbligo, posto in capo al soggetto “responsabile” di un evento di potenziale contaminazione, di porre in essere, a proprie spese, gli interventi necessari alla caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica del sito. L’individuazione di tale soggetto è demandata alla Provincia (oggi Città Metropolitana), la quale vi provvede d’ufficio ai sensi dell’art. 244 del D.Lgs. 152/2006, all’esito di un’apposita istruttoria.

La giurisprudenza, sia nazionale che comunitaria, ha delineato con chiarezza i criteri per l’imputazione di tale responsabilità.

In primo luogo, è stato affermato che l’identificazione del responsabile presuppone unicamente l’accertamento del nesso causale tra la condotta del soggetto (anche omissiva) e la contaminazione, senza che sia richiesta la prova dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012; Consiglio di Stato num. 172 del 2021). La finalità della norma non è sanzionatoria, ma ripristinatoria, mirando a porre rimedio a una perdurante condizione di alterazione ambientale (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012).

In secondo luogo, e di cruciale importanza, ai fini dell’accertamento del nesso eziologico, non si applica il rigoroso canone probatorio penalistico (“al di là di ogni ragionevole dubbio”), bensì il più flessibile criterio civilistico del “più probabile che non”. Come costantemente affermato dal Consiglio di Stato, è sufficiente che “il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 10 del 2019; Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2021 n. 172). L’Amministrazione può, pertanto, fondare la propria determinazione su indizi gravi, precisi e concordanti, quali “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (Corte Giust. UE, n. 534 del 2015; TAR Campania – Napoli num. 5963 del 2022; Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012). Grava quindi sul soggetto individuato l’onere di fornire una prova liberatoria rigorosa, dimostrando la reale dinamica degli eventi e il fattore specifico cui addebitare la contaminazione.

Infine, per quanto attiene alla determinazione dei livelli di contaminazione, la normativa distingue tra Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) e Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR) (Consiglio di Stato num. 2892 del 2024). Le CSC rappresentano il livello il cui superamento fa scattare l’obbligo di avviare l’iter di caratterizzazione e analisi di rischio (Consiglio di Stato num. 10410 del 2025; Consiglio di Stato num. 4784 del 2013). La scelta tra i valori di CSC per siti a uso residenziale/verde (Colonna A) e quelli per siti a uso commerciale/industriale (Colonna B) deve essere operata con riferimento alla destinazione urbanistica vigente e futura del sito, al fine di consentirne il recupero alla fruibilità prevista dagli strumenti di pianificazione, come si evince dall’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006.

Occorre ribadire il principio consolidato dell’autonomia e separazione tra il giudizio penale e il procedimento amministrativo.

Le finalità dei due percorsi sono distinte: il primo mira all’accertamento della responsabilità penale dell’imputato, secondo il canone probatorio del “al di là di ogni ragionevole dubbio”; il secondo, nel caso di specie quello ex art. 244 del D.lgs. 152/2006, è volto all’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione in applicazione del principio “chi inquina paga”, sulla base di un diverso criterio probatorio, quello del “più probabile che non”.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che, nei rapporti tra i due giudizi, la regola è quella della separazione, fatta salva l’ipotesi di cui all’art. 654 c.p.p., che attribuisce efficacia di giudicato alla sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione nel giudizio amministrativo.

La giurisprudenza è pacifica nell’affermare che “non assume efficacia di giudicato, nel giudizio civile o amministrativo, la sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, trattandosi di sentenza di proscioglimento e non di condanna o assoluzione”. L’Amministrazione, pertanto, non solo può, ma deve procedere ad autonomi accertamenti e a specifiche valutazioni dei fatti ai fini dell’esercizio dei propri poteri.

Anche a voler prescindere da tale assorbente rilievo, l’efficacia vincolante della sentenza penale nel giudizio amministrativo, ai sensi dell’art. 654 c.p.p., è subordinata a precise e rigorose condizioni, qui palesemente assenti. Tale norma richiede che si tratti di una sentenza irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento, e che il giudicato si sia formato sull’accertamento degli stessi fatti materiali oggetto del giudizio penale.

In materia di responsabilità per danno ambientale, la giurisprudenza amministrativa, in piena sintonia con quella della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha da tempo consolidato un indirizzo ermeneutico univoco. L’accertamento del nesso causale tra una condotta e un evento di inquinamento, ai fini dell’applicazione del principio “chi inquina paga”, come già sopra detto, non soggiace al rigoroso criterio penalistico dell'”al di là di ogni ragionevole dubbio”, bensì al più flessibile canone civilistico del “più probabile che non” (TAR Veneto – Sentenza num. 191 del 2025). Tale criterio, come costantemente ribadito dal Consiglio di Stato, “richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 10409 del 2025).

Per raggiungere tale grado di probabilità, l’Amministrazione può legittimamente avvalersi di presunzioni semplici ai sensi dell’art. 2727 c.c. (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025). La Corte di Giustizia UE ha fornito indicazioni precise sugli “indizi plausibili” che possono fondare tale presunzione, tra cui spiccano: “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (C.G.U.E., 4 marzo 2015, in causa C-534/13; Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025).

Una volta che l’Amministrazione abbia costruito un quadro indiziario dotato dei caratteri di gravità, precisione e concordanza, si verifica un’inversione dell’onere della prova. Spetta a quel punto al soggetto individuato come responsabile fornire una prova liberatoria rigorosa. A tal fine, come affermato dal Consiglio di Stato, non è sufficiente “ventilare genericamente il dubbio circa una possibile responsabilità di terzi”, ma è necessario “provare e documentare con pari analiticità la reale dinamica degli avvenimenti e indicare a quale altra impresa, in virtù di una specifica e determinata causalità, debba addebitarsi la condotta causativa dell’inquinamento” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 7420 del 2024).

La procedura di bonifica non ha natura risarcitoria, ma ripristinatoria, essendo finalizzata al recupero materiale del bene-ambiente a cura e spese del responsabile. In assenza di una norma derogatoria espressa all’interno della Parte IV, trova piena applicazione il principio generale della responsabilità solidale, secondo cui, quando un fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento (o, nel caso di specie, al ripristino).

La giurisprudenza amministrativa, con orientamento ormai granitico, ha elaborato un criterio preciso per distinguere le ipotesi di responsabilità solidale da quelle di responsabilità parziaria. La parziarietà degli obblighi di bonifica è ammissibile solo “nel caso in cui si riscontrasse che le varie condotte causative di danno hanno in concreto determinato danni-conseguenza ontologicamente distinti e distinguibili e tali da poter essere rimossi con distinte azioni di bonifica” (TAR Lombardia – Milano, sentenza num. 273 del 2022; Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021). Solo in tale ipotesi si potrebbe affermare il principio secondo cui ciascun responsabile “paga per quanto ha inquinato”, essendo tenuto a porre in essere unicamente le azioni necessarie a rimuovere i singoli danni da lui cagionati.

Quando, viceversa, per qualsiasi ragione non sia possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora risulta di fatto impossibile identificare singole azioni di bonifica da porre a carico di distinti responsabili. L’azione di bonifica in tal caso non potrà che tradursi in una unica azione di bonifica, che dal punto di vista esecutivo non potrà che gravare in modo solidale tra tutti i responsabili (Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021).

L’imposizione di un vincolo di solidarietà tra tutti i corresponsabili individuati (la proprietà, il precedente gestore e l’attuale gestore) è l’unico strumento idoneo a garantire l’effettività e l’integralità dell’azione di ripristino, che deve essere necessariamente unitaria. La ratio di tale scelta, ammessa anche dal diritto europeo (art. 9 della direttiva 2004/35/CE), risiede nella prevalenza dell’interesse pubblico alla tutela della salute e dell’ambiente, che esige interventi solleciti e non può essere procrastinata in attesa di complesse e lunghe indagini volte a definire l’esatto contributo di ciascun corresponsabile (TAR Veneto – sentenza num. 1297 del 2024; Consiglio di Stato, sentenza num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, sentenza num. 7420 del 2024).

La legittimità dell’obbligo solidale non viola il principio “chi inquina paga”, ma ne assicura la concreta attuazione, ponendo l’onere del ripristino a carico della pluralità di soggetti che, con le loro condotte, hanno contribuito a generare il rischio ambientale. La “giustizia” distributiva tra i corresponsabili non è negata, ma semplicemente spostata in un’altra sede. Il sistema, infatti, prevede espressamente lo strumento dell’azione di rivalsa: il soggetto che ha sostenuto gli oneri della bonifica può agire, ai sensi dell’art. 253, comma 4, del D.Lgs. 152/2006, nei confronti degli altri corresponsabili per ottenere la restituzione delle quote a loro imputabili. È in quella sede civilistica, e non davanti all’Amministrazione che ordina la bonifica, che si potrà procedere all’accertamento della gravità delle rispettive colpe e dell’entità delle conseguenze da esse derivanti.

L’Allegato 2 alla Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 definisce la caratterizzazione come “l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito”. La giurisprudenza ha costantemente ribadito che tale attività è propedeutica non solo alla bonifica, ma anche alla stessa “individuazione dell’esatto perimetro dell’area oggetto del procedimento” (TAR -Piemonte, sentenza num. 734 del 2017).

Pretendere di limitare a priori il perimetro dell’indagine alla sola area di diretto abbancamento dei rifiuti equivarrebbe a negare la natura stessa dei fenomeni di inquinamento e a svuotare di significato la procedura di caratterizzazione, che verrebbe ridotta a una mera constatazione di fatti già noti, anziché essere lo strumento investigativo previsto dalla legge per comprendere la reale portata del problema.

Dal punto di vista scientifico, è noto che gli inquinanti non sono inerti e non restano confinati nel punto esatto in cui vengono depositati. Essi migrano attraverso le diverse matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque sotterranee) per effetto di fenomeni quali la percolazione, la lisciviazione e il trasporto idrogeologico. Limitare l’indagine alla sola “macchia” visibile dell’inquinamento sarebbe scientificamente errato e pericolosamente riduttivo, in quanto ignorerebbe le possibili “plume” di contaminazione che possono estendersi a grande distanza dalla sorgente primaria.

Dal punto di vista giuridico, il legislatore ha recepito questa realtà. L’art. 240, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 152/2006 definisce il “sito” come “l’area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee)”. La nozione di “sito” non coincide, quindi, con il singolo cumulo di rifiuti, ma con l’unità geografica e idrogeologica potenzialmente interessata dai fenomeni di contaminazione. Inoltre, la procedura di caratterizzazione prevede espressamente l’elaborazione di un “Modello Concettuale” che deve descrivere le caratteristiche del sito, le sorgenti di contaminazione e, soprattutto, i potenziali percorsi di migrazione degli inquinanti.

Il procedimento di bonifica non è un istituto volto a certificare la compatibilità di una contaminazione con l’uso passato di un’area, ma è un’attività proiettata al futuro, il cui scopo è “recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici” (TAR Lombardia – Milano, Sentenza num. 1507 del 2024; TAR Campania – Napoli, sentenza num. 5857 del 2025). Tale principio teleologico è codificato in diverse norme del D.Lgs. 152/2006. L’art. 240, comma 1, lett. q), definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che consentono di recuperare il sito per la “destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. Analogamente, l’Allegato 3 al Titolo V del medesimo decreto prescrive di “adeguare gli interventi di ripristino ambientale alla destinazione d’uso” prevista.

L’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006 definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che “consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. La norma, quindi, proietta la valutazione sulla destinazione finale del sito, non su quella passata, cosicché la destinazione d’uso cui si riferisce la norma non può che essere quella vigente al momento in cui si pone la questione del recupero del sito. Ciò implica che, nel progettare il recupero ambientale, si debba tenere conto del contesto territoriale nella sua forma attuale e non nella sua forma passata.

Consiglio di Stato, sez. IV, 29 settembre 2025, n. 7532

RSU – Impianti di smaltimento – Autorizzazione – Rinnovo – Vincolo sopravvenuto – Diniego – Legittimità

In sede di rinnovo delle autorizzazioni per gli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, dev’essere riconosciuta alla p.a., in base al quadro normativo esistente ed alla ratio delle norme attributive dei relativi poteri, la facoltà di procedere alla verifica della compatibilità urbanistica e ambientale delle attività oggetto di rinnovo, in relazione alla normativa sopravvenuta in materia ambientale e urbanistica ed ai vincoli medio tempore eventualmente istituiti, tenendo conto che l’oggetto della autorizzazione concerne attività potenzialmente inquinanti rispetto alle quali, oltre alle legittime esigenze della produzione (riconosciute e tutelate dall’art. 41 Cost.), deve essere valutata la compatibilità delle predette attività con la tutela del paesaggio, del patrimonio storico e artistico della Nazione e dell’ambiente (art. 9, commi 2 e 3, Cost.).