Consiglio di Stato, sez. IV, 11 dicembre 2025, n. 9787

Procedimento amministrativo – Ambiente – Accesso – Finalità – Informazioni commerciali – Riservatezza – Bilanciamento – Interesse ambientale – Valutazione

Se è vero che ai sensi dell’art. 3 del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, attuativo della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 , l’autorità pubblica deve rendere disponibile l’informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse,  qualora si opponga, in sede di contraddittorio procedimentale o in sede giudiziale, una legittima causa di esclusione, è necessario che l’istante dimostri la consistenza e la specifica rilevanza dell’interesse alla ostensione per consentire a chi detiene le informazioni di ponderare gli interessi in conflitto e, successivamente, al giudice di sindacare la congruità di tale giudizio rispetto al parametro generale di ragionevolezza.

In tema di accesso in materia ambientale è legittimo il diniego opposto a una istanza di accesso ad informazioni ambientali, ove dall’istanza stessa emerga che l’interesse che si intende far valere non è un interesse ambientale e che lo scopo del richiedente è quello di acquisire dati di natura diversa, ovvero emulativi, concorrenziali, di controllo generalizzato, anticompetitivi; pertanto, il giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell’eventuale diniego espresso o tacito (e prima ancora la stessa amministrazione) ben può pronunciarsi sull’effettiva sussistenza in capo al richiedente di un suo interesse propriamente “ambientale” agli effetti dell’accoglibilità della sua richiesta di accedere alla documentazione asseritamente contenente le “informazioni ambientali” da lui ricercate.

Tar Campania, Napoli, sez. V, 14 gennaio 2026, n. 249

Siti inquinati – Procedura di bonifica – Disciplina – Natura giuridica – Responsabilità – Imputazione – Criteri di individuazione – Competenza – Nesso eziologico – Prova liberatoria – Livelli di contaminazione – Rapporti fra giudizio penale e procedimento amministrativo – Danno ambientale – Presunzioni semplici – Solidarietà e parziarietà – Principio del “chi inquina paga” – Caratterizzazione delle contaminazioni – Ripristino ambientale – Nozione

La disciplina nazionale in materia di bonifica dei siti contaminati, contenuta nel Titolo V, Parte Quarta, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell’Ambiente). Tale normativa costituisce l’attuazione del principio eurounitario “chi inquina paga”, sancito dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e recepito a livello nazionale dall’art. 3-ter del medesimo Codice. La disciplina della bonifica dei siti contaminati è ricondotta alla materia della “tutela dell’ambiente”, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., come costantemente affermato dalla Corte Costituzionale.

Il fulcro del sistema è l’obbligo, posto in capo al soggetto “responsabile” di un evento di potenziale contaminazione, di porre in essere, a proprie spese, gli interventi necessari alla caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica del sito. L’individuazione di tale soggetto è demandata alla Provincia (oggi Città Metropolitana), la quale vi provvede d’ufficio ai sensi dell’art. 244 del D.Lgs. 152/2006, all’esito di un’apposita istruttoria.

La giurisprudenza, sia nazionale che comunitaria, ha delineato con chiarezza i criteri per l’imputazione di tale responsabilità.

In primo luogo, è stato affermato che l’identificazione del responsabile presuppone unicamente l’accertamento del nesso causale tra la condotta del soggetto (anche omissiva) e la contaminazione, senza che sia richiesta la prova dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012; Consiglio di Stato num. 172 del 2021). La finalità della norma non è sanzionatoria, ma ripristinatoria, mirando a porre rimedio a una perdurante condizione di alterazione ambientale (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012).

In secondo luogo, e di cruciale importanza, ai fini dell’accertamento del nesso eziologico, non si applica il rigoroso canone probatorio penalistico (“al di là di ogni ragionevole dubbio”), bensì il più flessibile criterio civilistico del “più probabile che non”. Come costantemente affermato dal Consiglio di Stato, è sufficiente che “il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 10 del 2019; Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2021 n. 172). L’Amministrazione può, pertanto, fondare la propria determinazione su indizi gravi, precisi e concordanti, quali “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (Corte Giust. UE, n. 534 del 2015; TAR Campania – Napoli num. 5963 del 2022; Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012). Grava quindi sul soggetto individuato l’onere di fornire una prova liberatoria rigorosa, dimostrando la reale dinamica degli eventi e il fattore specifico cui addebitare la contaminazione.

Infine, per quanto attiene alla determinazione dei livelli di contaminazione, la normativa distingue tra Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) e Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR) (Consiglio di Stato num. 2892 del 2024). Le CSC rappresentano il livello il cui superamento fa scattare l’obbligo di avviare l’iter di caratterizzazione e analisi di rischio (Consiglio di Stato num. 10410 del 2025; Consiglio di Stato num. 4784 del 2013). La scelta tra i valori di CSC per siti a uso residenziale/verde (Colonna A) e quelli per siti a uso commerciale/industriale (Colonna B) deve essere operata con riferimento alla destinazione urbanistica vigente e futura del sito, al fine di consentirne il recupero alla fruibilità prevista dagli strumenti di pianificazione, come si evince dall’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006.

Occorre ribadire il principio consolidato dell’autonomia e separazione tra il giudizio penale e il procedimento amministrativo.

Le finalità dei due percorsi sono distinte: il primo mira all’accertamento della responsabilità penale dell’imputato, secondo il canone probatorio del “al di là di ogni ragionevole dubbio”; il secondo, nel caso di specie quello ex art. 244 del D.lgs. 152/2006, è volto all’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione in applicazione del principio “chi inquina paga”, sulla base di un diverso criterio probatorio, quello del “più probabile che non”.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che, nei rapporti tra i due giudizi, la regola è quella della separazione, fatta salva l’ipotesi di cui all’art. 654 c.p.p., che attribuisce efficacia di giudicato alla sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione nel giudizio amministrativo.

La giurisprudenza è pacifica nell’affermare che “non assume efficacia di giudicato, nel giudizio civile o amministrativo, la sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, trattandosi di sentenza di proscioglimento e non di condanna o assoluzione”. L’Amministrazione, pertanto, non solo può, ma deve procedere ad autonomi accertamenti e a specifiche valutazioni dei fatti ai fini dell’esercizio dei propri poteri.

Anche a voler prescindere da tale assorbente rilievo, l’efficacia vincolante della sentenza penale nel giudizio amministrativo, ai sensi dell’art. 654 c.p.p., è subordinata a precise e rigorose condizioni, qui palesemente assenti. Tale norma richiede che si tratti di una sentenza irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento, e che il giudicato si sia formato sull’accertamento degli stessi fatti materiali oggetto del giudizio penale.

In materia di responsabilità per danno ambientale, la giurisprudenza amministrativa, in piena sintonia con quella della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha da tempo consolidato un indirizzo ermeneutico univoco. L’accertamento del nesso causale tra una condotta e un evento di inquinamento, ai fini dell’applicazione del principio “chi inquina paga”, come già sopra detto, non soggiace al rigoroso criterio penalistico dell'”al di là di ogni ragionevole dubbio”, bensì al più flessibile canone civilistico del “più probabile che non” (TAR Veneto – Sentenza num. 191 del 2025). Tale criterio, come costantemente ribadito dal Consiglio di Stato, “richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 10409 del 2025).

Per raggiungere tale grado di probabilità, l’Amministrazione può legittimamente avvalersi di presunzioni semplici ai sensi dell’art. 2727 c.c. (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025). La Corte di Giustizia UE ha fornito indicazioni precise sugli “indizi plausibili” che possono fondare tale presunzione, tra cui spiccano: “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (C.G.U.E., 4 marzo 2015, in causa C-534/13; Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025).

Una volta che l’Amministrazione abbia costruito un quadro indiziario dotato dei caratteri di gravità, precisione e concordanza, si verifica un’inversione dell’onere della prova. Spetta a quel punto al soggetto individuato come responsabile fornire una prova liberatoria rigorosa. A tal fine, come affermato dal Consiglio di Stato, non è sufficiente “ventilare genericamente il dubbio circa una possibile responsabilità di terzi”, ma è necessario “provare e documentare con pari analiticità la reale dinamica degli avvenimenti e indicare a quale altra impresa, in virtù di una specifica e determinata causalità, debba addebitarsi la condotta causativa dell’inquinamento” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 7420 del 2024).

La procedura di bonifica non ha natura risarcitoria, ma ripristinatoria, essendo finalizzata al recupero materiale del bene-ambiente a cura e spese del responsabile. In assenza di una norma derogatoria espressa all’interno della Parte IV, trova piena applicazione il principio generale della responsabilità solidale, secondo cui, quando un fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento (o, nel caso di specie, al ripristino).

La giurisprudenza amministrativa, con orientamento ormai granitico, ha elaborato un criterio preciso per distinguere le ipotesi di responsabilità solidale da quelle di responsabilità parziaria. La parziarietà degli obblighi di bonifica è ammissibile solo “nel caso in cui si riscontrasse che le varie condotte causative di danno hanno in concreto determinato danni-conseguenza ontologicamente distinti e distinguibili e tali da poter essere rimossi con distinte azioni di bonifica” (TAR Lombardia – Milano, sentenza num. 273 del 2022; Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021). Solo in tale ipotesi si potrebbe affermare il principio secondo cui ciascun responsabile “paga per quanto ha inquinato”, essendo tenuto a porre in essere unicamente le azioni necessarie a rimuovere i singoli danni da lui cagionati.

Quando, viceversa, per qualsiasi ragione non sia possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora risulta di fatto impossibile identificare singole azioni di bonifica da porre a carico di distinti responsabili. L’azione di bonifica in tal caso non potrà che tradursi in una unica azione di bonifica, che dal punto di vista esecutivo non potrà che gravare in modo solidale tra tutti i responsabili (Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021).

L’imposizione di un vincolo di solidarietà tra tutti i corresponsabili individuati (la proprietà, il precedente gestore e l’attuale gestore) è l’unico strumento idoneo a garantire l’effettività e l’integralità dell’azione di ripristino, che deve essere necessariamente unitaria. La ratio di tale scelta, ammessa anche dal diritto europeo (art. 9 della direttiva 2004/35/CE), risiede nella prevalenza dell’interesse pubblico alla tutela della salute e dell’ambiente, che esige interventi solleciti e non può essere procrastinata in attesa di complesse e lunghe indagini volte a definire l’esatto contributo di ciascun corresponsabile (TAR Veneto – sentenza num. 1297 del 2024; Consiglio di Stato, sentenza num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, sentenza num. 7420 del 2024).

La legittimità dell’obbligo solidale non viola il principio “chi inquina paga”, ma ne assicura la concreta attuazione, ponendo l’onere del ripristino a carico della pluralità di soggetti che, con le loro condotte, hanno contribuito a generare il rischio ambientale. La “giustizia” distributiva tra i corresponsabili non è negata, ma semplicemente spostata in un’altra sede. Il sistema, infatti, prevede espressamente lo strumento dell’azione di rivalsa: il soggetto che ha sostenuto gli oneri della bonifica può agire, ai sensi dell’art. 253, comma 4, del D.Lgs. 152/2006, nei confronti degli altri corresponsabili per ottenere la restituzione delle quote a loro imputabili. È in quella sede civilistica, e non davanti all’Amministrazione che ordina la bonifica, che si potrà procedere all’accertamento della gravità delle rispettive colpe e dell’entità delle conseguenze da esse derivanti.

L’Allegato 2 alla Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 definisce la caratterizzazione come “l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito”. La giurisprudenza ha costantemente ribadito che tale attività è propedeutica non solo alla bonifica, ma anche alla stessa “individuazione dell’esatto perimetro dell’area oggetto del procedimento” (TAR -Piemonte, sentenza num. 734 del 2017).

Pretendere di limitare a priori il perimetro dell’indagine alla sola area di diretto abbancamento dei rifiuti equivarrebbe a negare la natura stessa dei fenomeni di inquinamento e a svuotare di significato la procedura di caratterizzazione, che verrebbe ridotta a una mera constatazione di fatti già noti, anziché essere lo strumento investigativo previsto dalla legge per comprendere la reale portata del problema.

Dal punto di vista scientifico, è noto che gli inquinanti non sono inerti e non restano confinati nel punto esatto in cui vengono depositati. Essi migrano attraverso le diverse matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque sotterranee) per effetto di fenomeni quali la percolazione, la lisciviazione e il trasporto idrogeologico. Limitare l’indagine alla sola “macchia” visibile dell’inquinamento sarebbe scientificamente errato e pericolosamente riduttivo, in quanto ignorerebbe le possibili “plume” di contaminazione che possono estendersi a grande distanza dalla sorgente primaria.

Dal punto di vista giuridico, il legislatore ha recepito questa realtà. L’art. 240, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 152/2006 definisce il “sito” come “l’area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee)”. La nozione di “sito” non coincide, quindi, con il singolo cumulo di rifiuti, ma con l’unità geografica e idrogeologica potenzialmente interessata dai fenomeni di contaminazione. Inoltre, la procedura di caratterizzazione prevede espressamente l’elaborazione di un “Modello Concettuale” che deve descrivere le caratteristiche del sito, le sorgenti di contaminazione e, soprattutto, i potenziali percorsi di migrazione degli inquinanti.

Il procedimento di bonifica non è un istituto volto a certificare la compatibilità di una contaminazione con l’uso passato di un’area, ma è un’attività proiettata al futuro, il cui scopo è “recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici” (TAR Lombardia – Milano, Sentenza num. 1507 del 2024; TAR Campania – Napoli, sentenza num. 5857 del 2025). Tale principio teleologico è codificato in diverse norme del D.Lgs. 152/2006. L’art. 240, comma 1, lett. q), definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che consentono di recuperare il sito per la “destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. Analogamente, l’Allegato 3 al Titolo V del medesimo decreto prescrive di “adeguare gli interventi di ripristino ambientale alla destinazione d’uso” prevista.

L’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006 definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che “consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. La norma, quindi, proietta la valutazione sulla destinazione finale del sito, non su quella passata, cosicché la destinazione d’uso cui si riferisce la norma non può che essere quella vigente al momento in cui si pone la questione del recupero del sito. Ciò implica che, nel progettare il recupero ambientale, si debba tenere conto del contesto territoriale nella sua forma attuale e non nella sua forma passata.

Consiglio di Stato, sez. IV, 29 settembre 2025, n. 7532

RSU – Impianti di smaltimento – Autorizzazione – Rinnovo – Vincolo sopravvenuto – Diniego – Legittimità

In sede di rinnovo delle autorizzazioni per gli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, dev’essere riconosciuta alla p.a., in base al quadro normativo esistente ed alla ratio delle norme attributive dei relativi poteri, la facoltà di procedere alla verifica della compatibilità urbanistica e ambientale delle attività oggetto di rinnovo, in relazione alla normativa sopravvenuta in materia ambientale e urbanistica ed ai vincoli medio tempore eventualmente istituiti, tenendo conto che l’oggetto della autorizzazione concerne attività potenzialmente inquinanti rispetto alle quali, oltre alle legittime esigenze della produzione (riconosciute e tutelate dall’art. 41 Cost.), deve essere valutata la compatibilità delle predette attività con la tutela del paesaggio, del patrimonio storico e artistico della Nazione e dell’ambiente (art. 9, commi 2 e 3, Cost.).

Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 10 dicembre 2025, n. 1144

Pianificazione urbanistica – Gestione dei rifiuti – Localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti – Fattore di Pressione – Ratio – Criterio – Programma della Regione Lombardia – Obiettivi – Concentrazione di discariche – Soglia limite – Tassatività – Normativa unionale – Criteri localizzativi individuati dal d.lgs. 36/2003 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) – Impianti di smaltimento e discariche – Nozione – Competenza legislativa regionale

Il criterio localizzativo del Fattore di Pressione è stato introdotto nel Programma regionale di gestione dei rifiuti (PRGR) approvato con DGR n. 1990/2014 – poi confermato dagli atti di pianificazione successivi- quale parametro avente l’obiettivo di evitare l’eccessiva concentrazione di discariche in un determinato territorio, al fine di contenerne gli impatti sull’ambiente e nell’ottica di tutela della salute pubblica. Esso, come detto, individua una soglia limite che sta ad indicare la completa saturazione del territorio considerato, e che rappresenta il livello massimo entro il quale è accettabile l’accumulo di rifiuti in un dato ambito territoriale.

Il criterio in parola persegue inoltre la funzione di tutelare la popolazione insediata in territori già deteriorati: tra le ragioni che hanno determinato la previsione del Fattore di Pressione vi è, infatti, il rilievo che le concentrazioni riscontrate di questi impianti andavano a gravare su contesti territoriali, limitati, già compromessi per altri motivi dal punto di vista ambientale, come le cave di sabbia e ghiaia.

Alla luce della ratio del parametro in disamina, pertanto, il Collegio è dell’avviso che il Fattore di Pressione costituisca un criterio tassativo, il cui superamento non consente di autorizzare né l’insediamento di un nuovo impianto né l’ampliamento di uno già esistente.

La previsione, interpretata come automaticamente preclusiva di nuovi insediamenti o di incremento delle preesistenti volumetrie, non risulta ex se irragionevole o sproporzionata, se si considera che la prescrizione in parola muove dalla riscontrata presenza di un rapporto abnorme tra area e discariche ivi esistenti, con correlativo pericolo per la salute pubblica.

Alla medesima conclusione deve pervenirsi ove si guardi il fenomeno dello smaltimento in discarica nella prospettiva unionale: la normativa sovranazionale, infatti, guarda con sfavore a questa tipologia di impianti, in quanto relativa ad una modalità di smaltimento che, tra tutti, è quello meno rispettoso dell’ambiente).

Né è ravvisabile il contrasto della previsione in argomento con i criteri localizzativi individuati dal d.lgs. 36/2003, laddove questi tendono a favorire l’ubicazione di discariche in aree degradate: trattasi infatti di un criterio “preferenziale” e non obbligato, che non può spingersi fino a consentire una concentrazione spropositata di discariche in un circoscritto ambito territoriale, sebbene già compromesso dal punto di vista ambientale, e che verrebbe ulteriormente pregiudicato ove venissero autorizzati ulteriori insediamenti o l’implementazione di quelli esistenti.

Impianti di smaltimento e discariche non sono concetti distinti sul piano normativo, posto che dal combinato disposto dell’art. 183, lett. z), del d.lgs. n. 152/2006 e del relativo Allegato 18 (allegato B, alla Parte IV) emerge che costituisce “smaltimento” anche il deposito di rifiuti nel suolo o nel sottosuolo “ad esempio discarica”, la loro «messa in discarica specialmente allestita (ad esempio sistematizzazione in alveoli stagni, separati, ricoperti o isolati gli uni dagli altri e dall’ambiente)» ovvero il loro «deposito permanente (ad esempio sistemazione di contenitori in una miniera)» (cfr. Allegato 18 al d.lgs. n. 152/2006, Allegato B alla Parte Quarta, rubricato appunto «operazioni di smaltimento»).

In sostanza, la discarica altro non è che una modalità di smaltimento, da effettuarsi al pari delle altre, presso un impianto.

Stante l’assenza di una differenziazione normativa tra discariche e impianti di smaltimento, il potere regionale di adottare le impugnate delibere trova la sua fonte di legittimazione nella disposizione di cui all’art. 196, comma 1, lett. n), secondo cui appartiene alla competenza regionale “la definizione di criteri per l’individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli <impianti di smaltimento> e di recupero dei rifiuti, nel rispetto dei criteri generali indicati nell’articolo 195, comma 1, lettera p)”.

Al riguardo, va evidenziato che la questione relativa ai limiti dell’intervento regionale nella materia de qua è stata già affrontata da questa Sezione (sentenza n. 240/2023) e dal Consiglio di Stato (sentenza n. 5340/2016), le cui affermazioni sono condivise dal Collegio e che possono essere così sintetizzate:

– la questione relativa ai limiti dell’intervento regionale in materie riconducibili alla competenza legislativa esclusiva dello Stato è stata affrontata più volte dalla Corte Costituzionale che, dopo aver ribadito che la materia dei rifiuti è riconducibile alla “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, di competenza esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ha sancito che, poiché essa coinvolge anche materie di competenza regionale o concorrente, deve ritenersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, con connessa facoltà delle Regioni di prevedere livelli maggiori di tutela, che implicano logicamente il rispetto dei livelli adeguati ed uniformi contenuti nelle leggi statali (cfr Corte Costituzionale 11 novembre 2010 n. 315 e Corte Costituzionale 23 luglio 2015, n. 180);

– la prescrizione generale di cui al citato art. 195 comma 1 lett. p) del decreto Legislativo 3.4.2006, n.152 che demanda allo Stato “l’indicazione dei criteri generali relativi alle caratteristiche delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti” non ha trovato attuazione, in quanto non è stato adottato dallo Stato alcun atto generale che preveda l’indicazione di tali criteri;

– riscontrata una tale condizione di vuoto normativo, la Regione ha emanato la contestata disposizione in punto di “fattore di pressione”;

– essa non introduce certo una “soglia inferiore di tutela” ma, semmai, persegue “livelli di tutela più elevati”;

– la prescrizione si lega ad una materia a competenza concorrente, vale a dire quella della tutela della salute ai sensi dell’articolo 117, comma 3, della Costituzione (Corte Costituzionale decisione n. 248 del 24 luglio 2009 considerando n. 2.1.);

– è logico che debba sussistere una “soglia-limite” al di sopra della quale non è consentita l’ulteriore adibizione di aree a discarica con completa saturazione del territorio: la circostanza che nel vuoto regolamentare detta soglia sia stata individuata dalla Regione non appare affatto collidere con il principio localizzativo generale di cui all’Allegato 1 del d.lgs. 36/2003.

Non è ravvisabile un contrasto tra il Fattore di Pressione ed i criteri localizzativi di cui all’allegato 1 del d.lgs. 36/2023.

Al riguardo, pur riconoscendosi che il predetto Allegato 1 elenca una serie di prescrizioni ostative relative all’ubicazione delle discariche, tali prescrizioni formano nel loro complesso un livello di tutela minimo, che non esclude né limita la potestà della Regione di definire criteri più rigorosi e adeguati agli interessi di protezione ambientale, anche nella prospettiva della tutela della salute.

Tale è proprio l’obiettivo perseguito dal Fattore di Pressione, come detto finalizzato ad evitare un’eccessiva concentrazione di discariche su un dato territorio attraverso l’individuazione di una “soglia-limite”, al di sopra della quale l’ampliamento di siffatti impianti non è ulteriormente consentito.

Consiglio di Stato, sez. IV, 14 luglio 2025, n. 6160
Installazione di impianti fotovoltaici – Aree idonee – Qualificazione – Poteri regionali – Limiti
Ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. 8 novembre 2021, n. 199, l’esercizio del potere legislativo e regolamentare delle regioni in materia di individuazione delle aree idonee è subordinato all’emanazione di specifici decreti ministeriali, e da adottare previa acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni; sino all’emanazione dei decreti, non v’è alcuno spazio di intervento della regione  ma trova diretta ed automatica applicazione il regime previsto dallo stesso art. 20, comma 8, che reca la qualificazione ex lege delle aree idonee. Pertanto, è illegittima la delibera regionale con cui si fissa una disciplina transitoria delle aree idonee e non idonee all’istallazione degli impianti fotovoltaici.

Realizzazione di impianto di recupero rifiuti – Autorizzazione unica ambientale – Pubblica utilità – Consorzio dell’Area di Sviluppo Industriale – Richiesta di assegnazione dell’area consortile – Valutazione – Oggetto – Riedizione del potere – Natura giuridica – Principio del c.d. «one shot temperato»
La mera proprietà di un terreno ricompreso nel consorzio ASI non è sufficiente ad attribuirne al proprietario la disponibilità al fine di realizzarvi un insediamento produttivo, ma occorre un atto di assegnazione da parte dell’ente consortile che vale a costituire il concessionario/proprietario come titolare delle prerogative che, uti domino, potrebbe esercitare sul bene la pubblica amministrazione per le finalità di pubblico interesse da essa perseguite e alle quali il bene stesso viene asservito.
L’art. 208, comma 6, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 attribuisce all’autorizzazione a realizzare un impianto di recupero rifiuti il valore di dichiarazione di pubblica utilità «ove occorra», e cioè se e in quanto per realizzarlo siano stati debitamente previsti espropri. La norma non intende invece attribuire alla regione il potere di procedere a espropri indiscriminati.
A fronte della richiesta di assegnazione dell’area consortile, la valutazione che compete al consorzio ASI attiene non solo alla compatibilità dei nuovi investimenti produttivi con l’atto di pianificazione, ma ricomprende anche l’idoneità dei medesimi a perseguire le finalità di sviluppo economico produttivo dei territori interessati, secondo una logica che mira ad assegnare una risorsa scarsa quale è il suolo, ai fini della sua utilizzazione conforme agli indirizzi prefissati, ad un determinato numero di progetti imprenditoriali previamente valutati e graduati.
La disposizione contenuta nell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (secondo cui «In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato») va interpretata, in quanto recante norma di natura sostanziale, come limite ai poteri conformativi della pubblica amministrazione. In particolare, per «motivi già risultanti dall’istruttoria» devono intendersi non quelli astrattamente desumibili dalla situazione di fatto e di diritto desumibile dalla pratica, ma quelli che l’amministrazione ha in qualche modo già rappresentato nell’istruttoria concretamente compiuta, pur non ritenendo di valorizzarli nel diniego.
In virtù del principio del c.d. «one shot temperato» l’amministrazione, dopo un giudicato di annullamento da cui derivi il dovere o la facoltà di provvedere di nuovo, ha il potere di esaminare l’affare nella sua interezza, sollevando, una volta per sempre, tutte le questioni che ritenga rilevanti, non potendo successivamente tornare a decidere sfavorevolmente neppure in relazione a profili prima non esaminati. Tuttavia, tale principio non si estende ai tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati dal giudicato.

Tar Friuli Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 10 settembre 2025, n. 378
Valutazione di incidenza ambientale (VINCA) – Normativa comunitaria e nazionale – Riesercizio del potere dopo annullamento giurisdizionale – Violazione o elusione del giudicato – Zone Speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di Protezione Speciale (ZPS) – Divieto di realizzazione di nuovi impianti di risalita a fune e nuove piste da sci nelle zone oggetto di protezione speciale – Normativa Regione Friuli Venezia Giulia – Deroghe – Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza (Vinca) Direttiva 92/43/CEE “Habitat” – Valutazione ambientale strategica (VAS) – Fondamento normativo – Disciplina – Principio di precauzione
Il nuovo atto emanato dall’amministrazione, dopo l’annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento illegittimo, può essere considerato adottato in violazione o elusione del giudicato solo quando da quest’ultimo derivi un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, così che il suo contenuto sia integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza.
 
In tema di conformazione al giudicato dell’attività successiva dell’ente pubblico, qualora ci si trovi di fronte ad un annullamento giurisdizionale per difetto di motivazione o per difetto di istruttoria residua in modo indubbio uno spazio ampio per il riesercizio dell’attività valutativa da parte dell’amministrazione. Se la stessa elimina il vizio, ma ciò nonostante adotta un provvedimento ugualmente non satisfattivo, si avrà violazione o elusione del giudicato se l’attività asseritamente esecutiva dell’amministrazione risulti contrassegnata da uno sviamento manifesto, diretto ad aggirare le prescrizioni, puntuali, stabilite dal giudicato.
 
Con specifico riferimento ai profili relativi alla scelta di realizzare o meno l’impianto, alla scelta localizzativa e alla scelta inerente alle tecnologie da prediligere, il giudice non può sostituire all’apprezzamento dell’amministrazione il proprio soggettivo apprezzamento in particolare nel valutare l’alternativa/opzione – zero, poiché tale giudizio – ossia quello che si spinge a mettere in discussione financo la realizzabilità dell’opera – è quello che più si approssima alla scelta di merito.
 
In merito alla Valutazione di incidenza appropriata, la direttiva 92/43/CEE “Habitat” all’art. 6 così dispone: “1. Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti. 2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva. 3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica. 4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate. Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico”.
 
La VINCA è poi disciplinata a livello nazionale dall’art. 5 del D.P.R. n. 357 dell’8.9.1997 “Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche”. La disposizione, per quanto d’interesse, prevede che:  “9. Qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili, il piano o l’intervento debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica, le amministrazioni competenti adottano ogni misura compensativa necessaria per garantire la coerenza globale della rete “Natura 2000” e ne danno comunicazione al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio per le finalità di cui all’articolo 13. 10. Qualora nei siti ricadano tipi di habitat naturali e specie prioritari, il piano o l’intervento di cui sia stata valutata l’incidenza negativa sul sito di importanza comunitaria, può essere realizzato soltanto con riferimento ad esigenze connesse alla salute dell’uomo e alla sicurezza pubblica o ad esigenze di primaria importanza per l’ambiente, ovvero, previo parere della Commissione europea, per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico”.
 
Il DM n. 184 del 17 ottobre 2007, recante “Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone Speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di Protezione Speciale (ZPS)”, nel dare attuazione al D.P.R. citato, all’art. 5, comma 1 vieta nelle ZPS la realizzazione di tutta una serie di opere, tra cui, per quanto qui rileva, alla lett. m), gli impianti di risalita a fune.
Al contempo lo stesso D.M., all’art. 1, ultimo comma, prevede che “per ragioni connesse alla salute dell’uomo e alla sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente, si può provvedere all’autorizzazione di interventi o progetti eventualmente in contrasto con i criteri indicati nel presente atto, in ogni caso previa valutazione di incidenza, adottando ogni misura compensativa atta a garantire la coerenza globale della rete Natura 2000”.
 
La L.R. FVG 14.06.2007, n. 14, all’art. 3, comma 2, lett. K bis) statuisce il divieto di “realizzazione di nuovi impianti di risalita a fune e nuove piste da sci” nelle zone oggetto di protezione speciale, riprendendo testualmente l’art. 5, comma 1, lett. m) del DM 17 ottobre 2007.
 
Quindi, in base alla richiamata normativa, a prescindere dalla tipologia di biodiversità presente nel sito, la deroga per realizzare l’opera può essere riconducibile solo a salute e sicurezza o conseguenze positive di primaria importanza per la tutela dell’ambiente.
 
L’art. 1 ultima parte del DM n. 184/2007 prevede che in circostanze eccezionali costituenti “motivi imperativi”, l’obiettivo di conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche nelle zone speciali di conservazione possa cedere dinanzi ad altre considerazioni di interesse pubblico particolarmente pressanti, a condizione tuttavia che l’Amministrazione adotti le misure compensative necessarie al fine di preservare la coerenza globale della rete ecologica europea Natura 2000.
Ed inoltre pur a fronte di un giudizio di compatibilità ambientale negativo, gli interventi o i progetti oggetto di verifica possono comunque essere “autorizzati” in via derogatoria, laddove ricorrano quei pregnanti ed eccezionali motivi di interesse pubblico – da interpretarsi restrittivamente – espressamente indicati.
 
Secondo quanto stabilito dalle “Linee guida nazionali per la valutazione di incidenza (Vinca) Direttiva 92/43/CEE “Habitat” art. 6 paragrafi 3 e 4”, adottate mediante intesa nella seduta della Conferenza Stato Regioni del 28.11.2019, “I motivi imperativi di rilevante interesse pubblico devono essere documentati e motivati dalle Amministrazioni sovraordinate deputate alla sicurezza pubblica e alla salute dell’uomo, nonché dalle Istituzioni che coordinano politiche economiche e strategiche dello Stato membro”.
 
Dall’eccezionalità dei motivi imperativi di deroga al divieto, da interpretarsi in quanto tali in senso restrittivo, discende che possono essere legittimamente addotte e adeguatamente comprovate, solo esigenze che attengano esclusivamente alla salute dell’uomo e alla sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente.
 
La valutazione ambientale strategica – VAS, trova il suo fondamento nella direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27.6.2001, con il dichiarato obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente, innestandone la tutela anche nel procedimento di adozione e di approvazione di piani e programmi astrattamente idonei ad impattare significativamente sullo stesso.
La finalità di salvaguardia e miglioramento della qualità dell’ambiente, nonché di protezione della salute umana e di utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, ne impone una lettura ispirata al rispetto del principio di precauzione, in una prospettiva di sviluppo durevole e sostenibile dell’uso del suolo. Essa si accosta, senza identificarsi con gli stessi, ad altri strumenti di valutazione, come la valutazione di impatto ambientale (VIA) su singoli progetti e quella di incidenza, riferita ai siti di Natura 2000, in modo da costituire un unico sistema che vuole l’intero ciclo della decisione teleologicamente orientato a ridette esigenze di tutela.
 
La direttiva in parola è stata recepita attraverso l’inserimento della relativa disciplina nel Dlgs 152/2006, ove il procedimento di VAS è normato in rigorosi termini, con la previsione della elaborazione del rapporto ambientale, della consultazione del pubblico, dell’acquisizione dei pareri tecnico-istruttori, della valutazione del predetto rapporto e degli esiti delle consultazioni, della decisione e informazione sulla decisione, del monitoraggio.
L’art. 5, comma 1, lett. p), q) ed r) del D. Lgs. n. 152/2006, definisce i soggetti coinvolti nella procedura di VAS e statuisce: “p) autorità competente: la pubblica amministrazione cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità a VIA, l’elaborazione del parere motivato, nel caso di valutazione di piani e programmi, e l’adozione dei provvedimenti di VIA, nel caso di progetti ovvero il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale o del provvedimento comunque denominato che autorizza l’esercizio; q) autorità procedente: la pubblica amministrazione che elabora il piano, programma soggetto alle disposizioni del presente decreto, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano, programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano, programma; r) proponente: il soggetto pubblico o privato che elabora il piano, programma o progetto soggetto alle disposizioni del presente decreto;”
L’art. 11, comma 2, lett. c) stabilisce che l’Autorità competente: “c) esprime, tenendo conto della consultazione pubblica, dei pareri dei soggetti competenti in materia ambientale, un proprio parere motivato sulla proposta di piano e di programma e sul rapporto ambientale nonché sull’adeguatezza del piano di monitoraggio e con riferimento alla sussistenza delle risorse finanziarie.”.
L’art. 15 rubricato “Valutazione del rapporto ambientale e degli esiti della consultazione” dispone al suo primo comma che “L’autorità competente, in collaborazione con l’autorità procedente, svolge le attività tecnico-istruttorie, acquisisce e valuta tutta la documentazione presentata, nonché le osservazioni, obiezioni e suggerimenti inoltrati ai sensi dell’art. 14 e dell’art. 32, nonché i risultati delle consultazioni transfrontaliere di cui al medesimo art. 32 ed esprime il proprio parere motivato (…)”.
L’art. 7 del decreto in esame, a sua volta, distingue la procedura di VAS a livello statale da quelle riferibili ad ambiti regionali o locali, per i quali ha fatto rinvio alle disposizioni di legge regionale o delle province autonome, anche in relazione alla indicazione dei soggetti competenti per le varie fasi di essa.

Consiglio di Stato, sez. IV, 21 luglio 2025, n. 6417

Inquinamento ambientale – Sito d’interesse nazionale – Individuazione – Presupposti – Motivazione – Necessità – Effetti

L’inclusione di un terreno nel sito di interesse nazionale (SIN) assorbe, costituendone un  equivalente normativo, il presupposto indicato dall’art. 242 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,  del “verificarsi di un evento potenzialmente in grado di contaminare il sito”, che obbliga ad attivare le relative procedure di bonifica, avvenendo la sua individuazione, ai sensi del successivo art. 252, comma 1, sulla base di presupposti inerenti la pericolosità degli inquinanti presenti, nonché sulla base dell’impatto ambientale, in termini di rischio sanitario ed ecologico. Detta inclusione costituisce dunque un vero e proprio vincolo ambientale, del quale si deve tenere conto in sede di rilascio del permesso di costruire.

L’inclusione di un terreno in un sito d’interesse nazionale (SIN) non può essere arbitraria, essendo necessario individuare indizi di sufficiente gravità tali da far ritenere, secondo logica, che il terreno stesso sia stato apprezzabilmente interessato dall’evento contaminante che ha giustificato l’istituzione del sito, e dar conto in motivazione del percorso logico seguito per arrivare a questo risultato.

Consiglio di Stato, sez. IV, 26 settembre 2025, n. 7565
Danno ambientale – Responsabilità – Criteri di imputazione – Elemento psicologico – Nesso eziologico – Individuazione – Competenza – Bonifica – Normativa applicabile – Misure di prevenzione e di riparazione imposte al proprietario incolpevole – Orientamenti giurisprudenziali – Principio del “chi inquina paga”
Come emerge dall’inequivoco tenore letterale dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. 152/2006, la competenza in ordine alla individuazione del responsabile della contaminazione, spetta, senza eccezioni di sorta, alla Provincia.
L’art. 245 del d.lgs. 152/2006 prevede, infatti, che il proprietario o il gestore dell’area, che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale di superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione e che si qualifichi come soggetto non responsabile, abbia l’obbligo di darne comunicazione alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competenti e di attuare le misure di prevenzione secondo la procedura prevista dall’art.242, del d.lgs. 152/2006. Spetta, poi, alla Provincia, una volta ricevuta tale comunicazione, attivarsi per l’identificazione del soggetto responsabile a sensi dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. 152/2006.
 
All’indomani dell’entrata in vigore del Codice del 2006 (il quale, fra l’altro, ha recepito nell’ordinamento interno la direttiva 2004/35/CE, attuativa del principio “chi inquina paga” di cui all’art. 191 TFUE), la materia della bonifica di siti contaminati risulta disciplinata in modo piuttosto compiuto dalla Parte IV, Tit. V (articoli da 239 a 253).
In via di estrema sintesi, il quadro normativo può essere così ricostruito:
i) l’art. 242 (rubricato “Procedure operative ed amministrative”) individua gli obblighi ricadenti sul soggetto responsabile della contaminazione per ciò che riguarda (inter alia) le misure di prevenzione, di ripristino e di messa in sicurezza di emergenza dell’area. La disposizione in questione non riferisce alcun obbligo al proprietario dell’area;
ii) l’art. 244 (rubricato “Ordinanze”) disciplina il caso in cui la contaminazione dell’area abbia superato i valori di concentrazione della soglia di contaminazione (CSR). In tali ipotesi la Provincia territorialmente competente diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi degli artt. 242 e seguenti. L’ordinanza in esame viene comunque notificata anche al proprietario dell’area “ai sensi e per gli effetti dell’articolo 253” (ovvero al fine di rendere operative le disposizioni che impongono oneri reali e privilegi speciali sull’area);
iii) l’art. 245 (rubricato “Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”) consente al proprietario incolpevole – ma in assenza di un obbligo specifico – di attivare gli interventi di messa in sicurezza di emergenza e bonifica dell’area. Il comma 2 fa carico al proprietario, il quale abbia rilevato il superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC), di darne comunicazione alle amministrazioni competenti e di attuare le necessarie misure di prevenzione. Lo stesso comma 2 stabilisce che è comunque riconosciuta al proprietario la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in propria disponibilità;
iv) l’art. 250 (rubricato “Bonifica da parte dell’amministrazione”) stabilisce che, qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti di legge ovvero non siano individuabili e non vi provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dalle Amministrazioni competenti, “avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica”;
v) da ultimo, l’art. 253 del Codice (rubricato “Oneri reali e privilegi speciali”) stabilisce che gli interventi di messa in sicurezza e bonifica sulle aree oggetto di contaminazione «costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250» e che l’onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica. Ai sensi del successivo comma 2 le spese sostenute per gli interventi sopra indicati sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime (art. 2748, cpv. c.c.). Dal canto suo, il comma 3 stabilisce che «il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità». Infine, il comma 4 stabilisce che «(…) il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato (…) le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito».
 
In relazione al delineato quadro normativo interno, la giurisprudenza nazionale si era profondamente divisa circa la possibilità di imporre al proprietario incolpevole l’adozione delle misure di prevenzione e di riparazione di cui alla Parte IV, Tit. V del “Codice dell’ambiente”.
In base a un primo – e minoritario – indirizzo, tale possibilità doveva senz’altro essere ammessa sulla base di alcuni indici normativi e sistematici.
I fautori di tale orientamento osservavano, in particolare:
i) che la più ampia e rigorosa applicazione del principio “chi inquina paga” porta ad escludere (persino nelle ipotesi-limite in cui non sia identificabile il responsabile dell’inquinamento) che gli oneri di bonifica ambientale possano essere addossati alla collettività;
ii) che la tradizione giuridica nazionale (nonché di altri Paesi dell’Europa continentale) ben conosce ipotesi di imposizione al proprietario dell’area di specifici doveri di protezione e custodia connessi al mero dato della relazione con la res (in base a una sorta di pura e semplice “responsabilità da posizione”);
iii) che il richiamo normativo alla figura dell’onere reale (art. 253 del “Codice dell’ambiente”) testimonia la volontà del Legislatore di individuare il proprietario attuale come soggetto su cui gravano i richiamati obblighi;
iv) che la più recente dottrina in ambito civilistico ha ormai riconosciuto che il principio colpevolistico rappresenta uno soltanto dei possibili criteri di imputazione delle conseguenze del danno (ben potendosi affiancare ad esso un diverso criterio di imputazione basato sulla mera relazione con la res, al pari di quanto previsto nel caso di danno da cosa in custodia ex art. 2051 c.c.);
v) che «in coerenza col fondamento stesso del principio “chi inquina paga”, il “chi” non andrebbe inteso solo come colui che con la propria condotta attiva abbia posto in essere le attività inquinanti o abusato del territorio immettendo o facendo immettere materiali inquinanti, ma anche colui che – con la propria condotta omissiva o negligente – nulla faccia per ridurre o eliminare l’inquinamento causato dal terreno di cui è titolare».
Secondo un orientamento di segno contrario, il pertinente quadro normativo nazionale ostava a una ricostruzione volta a far gravare in capo al proprietario incolpevole della contaminazione gli obblighi di cui alla Parte IV, Titolo V, del Codice del 2006.
In particolare, in tale diverso ordine di idee, si evidenziava che:
i) il principio di matrice eurounitaria “chi inquina paga” (art. 191 TFUE) deve essere correttamente inteso secondo le categorie tipiche della responsabilità personale, senza che sia possibile fare ricorso ad indici presuntivi o a forme più o meno accentuate di responsabilità oggettiva;
ii) le disposizioni di cui al richiamato Titolo V impongono chiaramente al proprietario incolpevole dell’inquinamento un novero piuttosto limitato di comportamenti (come l’adozione delle misure di prevenzione di cui al comma 2 dell’art. 245), la cui individuazione sembra insuscettibile di interpretazioni di carattere estensivo, atteggiandosi quale tendenziale numerus clausus;
iii) deve essere in tal senso valorizzato l’art. 245 del “Codice”, il quale contempla come semplice “facoltà” quella per cui il proprietario dell’area ritenga di realizzare egli stesso le necessarie misure di ripristino ambientale;
iv) deve essere parimenti in tal senso valorizzato il successivo art. 250, il quale (con evidente previsione “di chiusura”) stabilisce che l’obbligo di realizzare “in ultima istanza” le misure in questione gravi sugli enti pubblici competenti e non sul proprietario dell’area (sul quale ricadranno, al contrario, le sole conseguenze di carattere patrimoniale di cui al successivo art. 253);
v) in generale, nell’ordinamento interno le ipotesi di responsabilità oggettiva per danno ambientale costituirebbero pur sempre un numerus clausus, tendenzialmente inestensibile in via interpretativa ed applicativa.
 
Con due ordinanze sostanzialmente identiche (la n. 21/2015 e la n. 25/2015), l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha esaminato in modo approfondito i termini del richiamato contrasto giurisprudenziale e ha concluso nel senso che il pertinente quadro normativo interno debba essere inteso nel senso di non consentire alle Autorità nazionali di imporre al proprietario incolpevole l’adozione delle misure di cui alla Parte IV, Tit. V, del Codice dell’ambiente.
Inoltre, l’Adunanza plenaria ha evidenziato alcuni possibili contrasti con il principio “chi inquina paga”, nonché con i principi di precauzione, dell’azione preventiva e della correzione in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente da comportamenti di operatori economici.
L’Adunanza Plenaria ha, quindi, rivolto alla Corte di Lussemburgo il seguente quesito interpretativo: «se i principi dell’Unione Europea in materia ambientale sanciti dall’art. 191, paragrafo 2, [del TFUE] e dalla direttiva 2004/35/Ce del 21 aprile 2004 (…) – in particolare, il principio “chi inquina paga”, il principio di precauzione, il principio dell’azione preventiva, il principio, della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente – ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245, 253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all’autorità amministrativa di imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell’inquinamento, prevedendo, a carico di quest’ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica».
La Corte di Giustizia, con la decisione del 4 marzo 2015, C-524/13, ha, in primo luogo, chiarito:
i) che il principio “chi inquina paga” di cui all’art. 191, par. 2 del TFUE, si limita a definire gli obiettivi generali dell’Unione in materia ambientale;
ii) che esso è rivolto in primis a regolare l’azione dell’Unione (e solo in via mediata quella degli Stati membri);
iii) che quindi «detta disposizione non può essere invocata in quanto tale dai privati al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale, quale quella oggetto della causa principale, emanata in una materia rientrante nella politica ambientale, quando non sia applicabile nessuna normativa dell’Unione adottata in base all’articolo 192 TFUE» (il riferimento va alle previsioni della direttiva 2004/35/CE che ha declinato in prescrizioni puntuali il richiamato principio generale “chi inquina paga”).
Correlativamente, la Corte ha evidenziato che la direttiva 2004/35/CE, nella parte in cui ha fatto applicazione dell’art. 192 TFUE, non può essere invocata dalle autorità nazionali al fine di imporre al proprietario incolpevole misure di prevenzione e riparazione in assenza di un fondamento giuridico nazionale (e, prima ancora, europeo).
Tanto chiarito dal punto di vista dell’applicazione (in senso oggettivo) del diritto europeo, la Corte ha sottolineato che, ai sensi della direttiva 2004/35/CE, n. 152, esiste una rilevante distinzione fra:
i) da un lato, le ipotesi di cui all’art. 3, par. 1, lett. a), (si tratta del danno ambientale causato da una delle attività professionali “sensibili” elencate nell’allegato III). In tali ipotesi, il criterio di imputazione della responsabilità per danno ambientale è di carattere rigidamente oggettivo e prescinde dalla necessaria verifica di una volontà colpevole da parte dell’operatore (c.d. responsabilità ambientale oggettiva);
ii) dall’altro lato, le ipotesi di cui all’art. 3, par. 1, lett. b) (si tratta del danno alle specie e agli habitat naturali protetti causato da una delle attività professionali non elencate nell’allegato III, «in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore» (cd. responsabilità ambientale soggettiva).
Tanto premesso, la Corte ha sottolineato che, pur dovendosi dare atto del più rigido criterio di imputazione della responsabilità che attinge l’operatore nelle ipotesi di “responsabilità ambientale oggettiva”, nondimeno viene sempre richiesta – perché una forma di responsabilità sia configurabile – la sussistenza di un nesso di causalità fra la condotta dell’agente e l’evento lesivo per l’ambiente.
In tal senso la Corte di giustizia ha tratto argomento dall’art. 8, par. 3 della sopra menzionata direttiva secondo cui «non sono a carico dell’operatore i costi delle azioni di prevenzione o di riparazione adottate conformemente alla presente direttiva se egli può provare che il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno: a) è stato causato da un terzo, e si è verificato nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza (…)».
 
Da quanto osservato discende che l’Ordinamento UE (e segnatamente la direttiva 2004/35/CE, che ha tradotto in disposizioni puntuali il generale principio di cui all’art. 191 TFUE), dunque, non conosce alcuna ipotesi in cui la responsabilità per il danno ambientale possa essere fatta gravare su un operatore il quale non abbia cagionato – sotto il profilo causale – il danno di cui si discute.
Resta salva, nel ragionamento sviluppato dalla Corte di giustizia, naturalmente, la possibilità che il Legislatore nazionale, avvalendosi della clausola di maggior rigore di cui all’art. 16 della direttiva, decida in via autonoma di dotarsi di una normativa interna che preveda una siffatta forma di responsabilità “da mera posizione”.
Tuttavia, la Corte di Giustizia osserva che l’Ordinamento italiano non si è avvalso della facoltà di introdurre le richiamate disposizioni di maggior rigore (quanto meno, per ciò che riguarda i criteri di imputazione della responsabilità per danno ambientale).
Si tratta, d’altronde, soggiunge la Corte di giustizia, di una scelta di fatto comune a quella operata dai principali Stati membri dell’Unione (Francia, Germania, Spagna) i quali – pur nella diversità delle scelte nazionali di recepimento – hanno escluso la possibilità di coinvolgere il proprietario incolpevole in forme di responsabilità per il danno ambientale cagionato da altri sulle aree successivamente acquisite. La sentenza in esame risulta di notevole importanza sistematica in quanto riconferma in termini quanto mai netti che, al fine di configurare una responsabilità per danno ambientale, è sempre necessaria la sussistenza di un nesso di causalità fra la condotta dell’operatore e l’evento dannoso.
In definitiva, conclude la Corte nella decisione in esame, l’Ordinamento UE consente – a talune condizioni – che la sussistenza di un siffatto nesso di causalità possa essere dimostrata facendo ricorso a meccanismi presuntivi, ma non ammette in alcun modo la configurabilità di forme di responsabilità “da mera posizione”.
 
La responsabilità da inquinamento (di cui al Titolo V, Parte IV, cod. amb.) è integrata dall’aver provocato o contribuito a provocare la contaminazione di un sito oltre le CSC (concentrazioni soglia di contaminazione) valevoli per i vari elementi inquinanti. Essa determina l’assunzione ex lege degli obblighi di prevenzione, di messa in sicurezza, di bonifica e di rispristino ambientale enucleati dall’art. 240 cod. amb., da adempiersi nel rispetto della procedura operativa di cui all’art. 242 cod. amb. Ai sensi dell’art. 244 cod. amb., ove si riscontri il superamento delle CSC in un determinato sito, la provincia (o, se istituita, la città metropolitana) individua, con apposite indagini, il responsabile della contaminazione e, sentito il comune competente, lo diffida, con ordinanza motivata, ad assumere le necessarie misure di contrasto del danno ambientale. In sostanza, l’art. 244 cod. amb. attribuisce all’autorità competente il potere di compulsare l’adempimento di quegli obblighi (di prevenzione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino) facenti capo ex lege al responsabile dell’inquinamento, ove questi non si sia attivato spontaneamente.
 
Rispetto al responsabile dell’inquinamento, completamente diversa è la posizione del mero proprietario del fondo inquinato.
Il cd. proprietario incolpevole, che non ha contribuito all’inquinamento del sito, è tenuto esclusivamente a segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e ad adottare le misure di prevenzione del danno ambientale, mentre ha la mera facoltà di assumere in proprio le restanti iniziative di contrasto e riparazione del danno (art. 245 cod. amb.), onde mantenere il fondo libero dai pesi derivanti dall’eventuale attivazione d’ufficio delle autorità. Infatti, il proprietario rimane esposto al privilegio speciale e agli oneri reali sul fondo per il caso in cui, non essendo stato individuato il responsabile dell’inquinamento, le amministrazioni competenti realizzino d’ufficio le misure di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, rivalendosi poi delle spese sul proprietario, nei limiti del valore del fondo (artt. 250 e 253 cod. amb.). Pertanto, non è configurabile alcuna responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata né, quindi, l’obbligo di bonificare il sito per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale all’inquinamento riscontrato.
 
Il proprietario incolpevole, tenuto all’esecuzione delle sole misure di prevenzione (definite all’art. 240, co. 1, lett. i, cod. amb.), non è obbligato a porre in essere neppure le misure di messa in sicurezza di emergenza (definite all’art. 240, co. 1, lett. m, cod. amb.), queste ultime essendo interventi miranti alla riparazione del danno ambientale e, come tali, gravanti esclusivamente sul responsabile dell’inquinamento.
 
In particolare, nel solco dei principi elaborati dalla Corte di giustizia, di recente, la Cassazione, con la decisione, resa a Sezioni Unite, 1° febbraio 2023, n. 3077, ha escluso che la misura della «messa in sicurezza di emergenza», di cui all’art. 240, comma 1°, lett. m), d. lgs. n. 152/2006, possa ricondursi sotto l’indice delle «misure di prevenzione», di cui alla lett. i), le quali soltanto possono giustificare, per gli effetti di cui al successivo art. 245, comma 1°, obblighi di facere in capo al proprietario (o ad altro soggetto interessato) non responsabile della potenziale contaminazione.
In particolare, le Sezioni Unite hanno chiarito che il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.
Nel loro impianto argomentativo, le Sezioni Unite (in chiave critica) prendono le mosse dall’opzione interpretativa, più volte seguita anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ritiene di poter ricondurre le misure di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) nell’ambito degli strumenti cautelari di cui all’art. 240, comma 1°, lett. i), t.u. ambiente, avuto riguardo alla invariante connotazione oggettivo-funzionale, costituita dalla comune finalità preventivo-riparatoria.
Solo in relazione ad un contesto di prevenzione e riparazione anticipatoria del danno ambientale, si giustificherebbe, infatti, una forma di responsabilità oggettiva fondata sulla mera relazione del proprietario (o detentore qualificato) con il sito da cui possono scaturire i danni all’ambiente, nella sentenza gravata ritenuta coerente con quel modello di imputazione ricavabile dalla dir. n. 2004/35/CE, da assumersi come un «criterio guida» rivolto alla legislazione nazionale (cfr. punto 9 della sentenza).
 
Il proprietario che non ha contribuito all’inquinamento del proprio fondo non può essere considerato responsabile in forma omissiva per mancato controllo dell’area, salvo che abbia violato uno specifico obbligo giuridico di attivarsi.
 
Quanto alla dimostrazione dell’elemento psicologico necessario per configurare una responsabilità da contaminazione, è stato chiarito che incombe sull’Amministrazione l’onere di dimostrare che, in concreto, da parte del proprietario vi sia stato un comportamento quantomeno colposo.
Sotto tale profilo, l’accertamento del nesso fra una determinata presunta causa di inquinamento e i relativi effetti – accertamento che rileva per decidere se determinati interventi per eliminarlo siano giustificati – si basa sul criterio del “più probabile che non”, ovvero richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione.

Tar Sardegna, Cagliari, sez. I, 11 settembre 2025, n. 729

Pianificazione urbanistica – Installazione di impianti di telefonia e di stazioni radio base – Localizzazione – Discrezionalità – Limiti – Interessi rilevanti

In materia di telecomunicazioni, la giurisprudenza costante assimila gli impianti di telefonia e le stazioni radio base alle opere di urbanizzazione primaria che rivestono carattere di pubblica utilità, di talché l’opinione prevalente è che questi impianti possano essere ubicati in qualsiasi parte del territorio comunale, risultando compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche, ma è del pari vero che, come anche chiarito da questo Tribunale Amministrativo Regionale, le predette infrastrutture non possono essere localizzate indiscriminatamente in ogni sito del territorio comunale, perché, al cospetto di rilevanti interessi di natura pubblica l’esigenza della realizzazione dell’opera di pubblica utilità può risultare cedevole, e che in altri termini, la natura di opere di urbanizzazione primaria delle stazioni radio base è compatibile, di per sé, con qualsiasi destinazione urbanistica, salvo il rispetto di disposizioni specifiche di atti generali aventi rilevanza autonoma rispetto alla disciplina urbanistica.