Consiglio di Stato, sez. IV, 11 marzo 2026, n. 1976

Servizi pubblici – Gestione rifiuti urbani destinati allo smaltimento – Regime di “privativa” – Ricostruzione normativa – Gestione integrata – Ambiti territoriali ottimali – Attività di trattamento e recupero dei rifiuti – Privativa comunale – Esclusione – Principio di concorrenza

La questione giuridica sottoposta all’esame del Collegio riguarda la legittimità di una prescrizione imposta dall’amministrazione ad un gestore di un impianto di recupero rifiuti, con la quale si vieta la possibilità di ricevere rifiuti direttamente dalle utenze domestiche, trattandosi di attività riservata in favore del soggetto che abbia ottenuto anche l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti urbani da parte dei comuni stessi (c.d. regime di privativa).

Innanzitutto, giova ricostruire il quadro normativo di riferimento.

La disciplina originaria contenuta nell’art. 21, comma 1, del d. lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (c.d. decreto Ronchi) prevedeva che “I Comuni effettuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142 e dell’articolo 23”. Si trattava di una gestione all’interno di un ambito territoriale ottimale, sistema peraltro attualmente seguito. Il sistema di “privativa” era, quindi, espressamente previsto da questa norma.

Alla norma sul regime di privativa faceva poi eccezione il comma 7 dello stesso articolo, che nel testo originale disponeva: “La privativa di cui al comma 1 non si applica alle attività di recupero dei rifiuti che rientrino nell’accordo di programma di cui all’articolo 22, comma 11”. Si trattava di una particolare ipotesi, qui non rilevante, di impianti all’interno di insediamenti industriali “ed alle attività di recupero dei rifiuti assimilati”.

Il citato comma 7 è stato poi modificato dall’art. 23 della l. 31 luglio 2002, n. 179, nel senso che: “La privativa di cui al comma 1 non si applica alle attività di recupero dei rifiuti urbani e assimilati, a far data dal 1 gennaio 2003”.

Il decreto Ronchi è stato poi abrogato e sostituito dal vigente d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che, nella sua prima formulazione, aveva previsto la gestione integrata dei rifiuti da parte delle Autorità d’ambito le quali, ai sensi dell’art. 201, comma 4, dovevano affidare: “a) la realizzazione, gestione ed erogazione dell’intero servizio, comprensivo delle attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani prodotti all’interno dell’ATO” ovvero ambito territoriale ottimale, individuato secondo lo stesso codice dell’ambiente.

Peraltro, le Autorità di ambito sono state abolite per effetto dell’art. 2, comma 186-bis, della l. 23 dicembre 2009, n. 191 (come modificato dall’art. 1, comma 1-quinquies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito nella l. 26 marzo 2010, n. 42) e l’art. 201 in questione è stato abrogato con effetto dal 31 dicembre 2012 per effetto dell’art. 13, comma 2, del d.l. 29 dicembre 2011, n. 216, convertito nella l. 24 febbraio 2012, n. 14.

Sempre in base all’art. 2, comma 186-bis, della l. 191/2009, le funzioni già proprie delle soppresse Autorità d’ambito sono ora disciplinate con proprie leggi dalle Regioni.

Il concetto di gestione integrata del servizio rifiuti è invece ora previsto da una norma a sé stante, esterna al d.lgs. n. 152/2006, ovvero dall’art. 25, comma 4, del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella l. 24 marzo 2012, n. 27, per cui: “Per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani sono affidate ai sensi dell’articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e nel rispetto della normativa europea e nazionale sull’evidenza pubblica, le seguenti attività: a) la gestione ed erogazione del servizio che può comprendere le attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, la raccolta differenziata, la commercializzazione e l’avvio a smaltimento e recupero, nonché, ricorrendo le ipotesi di cui alla lettera a), smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all’interno dell’ATO”.

Sulla base di questa norma, il servizio integrato di gestione dei rifiuti comprende ora, a differenza di quanto avveniva sulla base dell’art. 201 cod. ambiente, anche il “recupero”; peraltro, sempre sulla base delle norme sin qui descritte, che hanno abolito la gestione necessariamente unitaria delle Autorità, esso non è più configurato come un tutto inscindibile; è anzi possibile che nell’ambito di un ATO si affidino tutto il servizio ovvero singoli segmenti di esso separatamente.

Nel contesto appena descritto, si innesta la norma dell’art. 198 cod. ambiente, secondo la quale: “I Comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all’articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati. Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’ente di governo dell’ambito ai sensi dell’articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 26”.

Ciò posto, il Collegio ribadisce il principio già affermato da questa Sezione su fattispecie analoghe secondo cui deve escludersi la sussistenza di una privativa comunale sull’attività di raccolta rifiuti per l’avvio a recupero.

In primo luogo, e già in termini di puro principio, si ritiene che nel nostro ordinamento, ai sensi dell’art. 117 Cost., vige il principio di concorrenza previsto negli artt. 101-109 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Ne consegue che un regime di privativa e dunque di “riserva di attività”, per essere ammesso nel sistema, deve essere sia previsto da una esplicita norma di legge senza che possa essere ricavato o esteso in via interpretativa, sia giustificato alla luce del principio di concorrenza.

Sotto questo profilo, si osserva allora che dalle norme sulla gestione integrata del servizio, ovvero attualmente dall’art. 2, comma 186-bis, l. n. 191/2009 che prevede la competenza regionale e dall’art. 25, comma 4, del d.l. n. 1/2012, non si desume in modo espresso l’esistenza di alcuna privativa e tantomeno di una privativa estesa al recupero.

Le uniche norme di legge che richiamano espressamente la “privativa” sono allora quelle dell’art. 21 del d. lgs. n. 22/1997 e quelle dell’art. 198 d.lgs. n. 152/2006 che nel primo caso ne eccettuano espressamente il recupero e nel secondo non ne parlano affatto.

Inoltre, la direttiva europea “Rifiuti” 2008/98/CE, nel considerando 6 indica come obiettivo principale di qualunque politica in materia quello di “ridurre al minimo le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e l’ambiente” e all’art. 15 prescrive agli Stati membri di adottare “le misure necessarie per garantire che ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o ad un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti pubblico o privato”, prefigurando così un “sistema complesso nel quale agiscono vari soggetti, pubblici e privati”.

Queste indicazioni sono recepite dalla normativa nazionale e, in particolare, dall’art. 177 del d.lgs. n. 152/2006, secondo il quale i soggetti pubblici possono esercitare le loro competenze anche “avvalendosi, ove opportuno, mediante accordi, contratti di programma o protocolli d’intesa anche sperimentali, di soggetti pubblici o privati”.

Sotto altro profilo, la direttiva indica, all’art. 23, lo strumento a disposizione degli Stati membri per raggiungere gli obiettivi indicati, là dove prevede che essi “impongono a qualsiasi ente o impresa che intende effettuare il trattamento dei rifiuti di ottenere l’autorizzazione dell’autorità competente”.

Questo regime autorizzatorio non è però universale, dato che ai sensi del successivo art. 24 gli stessi Stati membri possono escludere la necessità dell’autorizzazione in due casi, uno dei quali è proprio l’attività di recupero.

Pertanto, la scelta di un regime autorizzatorio, per di più derogabile, è di per sé contraria alla previsione di una privativa in materia, sia di carattere generale, sia nel caso particolare del recupero, che come si è visto potrebbe svolgersi anche senza autorizzazione e ciò, si aggiunge, anche sulla base dei principi europei di proporzionalità e adeguatezza così come interpretati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, a partire dalla nota sentenza 22 febbraio 2002 C 390/99 Canal Satelite.

La logica della disciplina europea, e della conforme disciplina nazionale, è allora quella per cui l’attività in esame può esser svolta da più soggetti, purché nel rispetto degli interessi pubblici coinvolti, mentre non vi è spazio per ricavare l’esistenza di una privativa, là dove non espressamente prevista. Ciò è tanto più vero, si osserva, proprio nel caso dell’attività di recupero, che la direttiva all’art. 10 incentiva in modo particolare.

Pertanto, come già evidenziato da questa Sezione, deve ribadirsi che il codice dell’ambiente assoggetta a privativa (comunale) esclusivamente la gestione dei rifiuti destinati allo smaltimento (cfr. art. 198, d.lgs. n. 152 del 2006), non anche l’esercizio delle attività di trattamento e recupero dei rifiuti che è, invece, affidata al rispetto del principio di libera concorrenza.