Consiglio di Stato, sez. IV, 16 marzo 2026, n. 2161

Titolo edilizio – SCIA – Interventi in difformità – Poteri di vigilanza e repressione – Sussistenza – Responsabilità della P.A.

In materia edilizia, la presentazione della SCIA non determina il consolidamento della posizione del segnalante quando l’attività sia eseguita in difformità dal titolo abilitativo. In tali ipotesi, la PA conserva i poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi di cui all’art. 27 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, esercitabili senza limiti di decadenza o prescrizione, trattandosi di illeciti permanenti.

La SCIA non produce effetti abilitativi qualora difettino i presupposti sostanziali richiesti dalla legge o le dichiarazioni rese dall’interessato risultino non corrispondenti allo stato legittimato o alla disciplina urbanistica vigente. In tali casi, ai sensi dell’art. 21 della l. 7 agosto 1990, n. 241, non si perfezionano gli effetti favorevoli della segnalazione.

La responsabilità della pubblica amministrazione per comportamento scorretto può configurarsi anche in presenza di un provvedimento finale legittimo, qualora la condotta tenuta nel corso del procedimento violi i doveri di correttezza e buona fede nei confronti del privato.

Consiglio di Stato, sez. IV, 12 marzo 2026, n. 2040

Interventi straordinari di ampliamento volumetrico – Normativa Regione Campania – Ambito applicativo

In tema di interventi straordinari di ampliamento volumetrico previsti dall’art. 4 della l.reg. Campania 28 dicembre 2009, n. 19 (c.d. “piano-casa”), l’ampliamento consentito dalla norma deve essere necessariamente riferito a un edificio esistente e non anche alla mera volumetria assentita, deponendo in tal senso: i) lo stesso utilizzo del termine “ampliamento”, che presuppone – sul piano semantico e logico prima ancora che giuridico – l’esistenza di un edificio; ii) l tenore letterale dell’art. 4, comma 2, della l.reg. n. 19 del 2009 fa espresso riferimento all’esistenza di “edifici”, presupponendo, in tal modo, che vi sia già una costruzione e che, pertanto, non sia sufficiente la mera volumetria assentita; iii) il comma 6 del medesimo art. 4 non consente che l’ampliamento sia realizzato su edifici residenziali privi del relativo accatastamento ovvero per i quali al momento della richiesta non sia in corso la procedura di accatastamento, rendendo indispensabile, anche per tale ragione, l’esistenza di un edificio.

Consiglio di Stato, sez. IV, 10 marzo 2026, n. 1938

Convenzioni urbanistiche – Natura giuridica – Regime giuridico – Inosservanza delle pattuizioni convenzionali – Penale – Inquadramento normativo – Obbligazioni a contenuto patrimoniale e a contenuto pubblicistico – Differenze – Opere di urbanizzazione – Obbligo di acquisizione e gestione da parte del Comune

Come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa, tali accordi si inseriscono nel procedimento di governo del territorio e sono funzionali al rilascio dei titoli abilitativi edilizi, dei quali integrano e condizionano il contenuto.

In ragione di tale inserimento nel procedimento amministrativo, gli accordi urbanistici non costituiscono meri contratti di diritto privato, ma strumenti di esercizio mediato del potere pubblico.

Fermi i casi di contratti di diritto privato (per i quali trovano certamente applicazione le disposizioni del codice civile), nei casi invece di contratto ad oggetto pubblico l’amministrazione mantiene comunque la sua tradizionale posizione di supremazia; tali contratti non sono disciplinati dalle regole proprie del diritto privato, ma meramente dai “principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti, sempre “in quanto compatibili” e salvo che “non diversamente previsto”.

Questa clausola di compatibilità esprime l’idea che le norme generali del codice in materia di obbligazioni e contratti sono applicabili agli accordi amministrativi in quanto non contrastanti con le disposizioni specifiche relative a questi o alle obbligazioni in essi dedotte.

Essa, come è stato rilevato anche in dottrina, costituisce la previsione chiave su cui si regge l’interpretazione del regime giuridico degli accordi amministrativi, costituendo il filtro attraverso il quale valutare le modalità di ingresso nell’ordinamento amministravi delle regole privatistiche.

In una analogo ordine di idee, è stato in maniera condivisibile osservato che l’art. 11 l. n. 241/1990 non rende applicabili agli accordi della pubblica amministrazione le norme del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, bensì i “principi”, con ciò stesso presupponendo una non immediata adattabilità – sia ad accordi non aventi natura contrattuale, sia a convenzioni/contratto – delle norme valevoli per le manifestazioni di autonomia privata, ma richiedendo la verifica della applicabilità, in ragione della specifica natura dell’atto bilaterale sottoposto a giudizio, dei “principi” (e di quanto da essi desumibile) in tema di obbligazioni e contratti.

L’esito dell’opzione generale espressa dal comma 2 dell’art. 11 va, dunque, nella direzione di delineare un regime giuridico caratterizzato dalla compresenza di elementi di diritto amministrativo ed elementi di diritto civile.

Ciò che, del resto, trova conferma, sul piano processuale, nella previsione di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva per tutte le controversie in materia non solo di formazione e di conclusione, ma anche di esecuzione del rapporto, in cui dovrebbe essere meno marcato l’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione (originariamente art. 11, comma 5, della legge n. 241/1990, ora art. 133, comma 1, lett. a, n. 2, c.p.a.).

In tale contesto, la giurisprudenza amministrativa, con orientamento costante, condiviso dal Collegio, ha valorizzato l’interdipendenza tra lo statuto pubblicistico e la struttura negoziale soprattutto al fine di adattare l’operatività delle regole di diritto privato alle esigenze che caratterizzano la funzione pubblica.

In applicazione del riportato orientamento interpretativo, ad esempio, la penale richiesta a titolo di sanzione per l’inosservanza delle pattuizioni convenzionali è stata inquadrata non alla stregua della clausola penale di cui all’art. 1382 c.c., bensì come sanzione a salvaguardia del raggiungimento delle finalità di pubblico interesse sottese all’esercizio del potere.

In questa logica, la penale è stata ritenuta funzionale ad assolvere il compito “non già di rafforzamento del vincolo contrattuale e dunque della garanzia di corretto adempimento delle obbligazioni assunte”, essendo solo eventuale la sua funzione di liquidazione preventiva del danno da inadempimento, bensì di “tutela del raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito”.

Più di recente, in un analogo ordine di idee, si è avuto modo di affermare che La scadenza del termine non superiore ai dieci anni che la convenzione di lottizzazione deve assegnare per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione ai sensi dell’art. 28 della L. n. 1150/1942 non fa venire meno la relativa obbligazione, la quale, al contrario, diventa esigibile proprio da tale momento, dal quale inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione.

In tale quadro, all’interno del medesimo rapporto convenzionale occorre, ad avviso del Collegio, distinguere tra diverse categorie di obbligazioni.

In particolare, devono essere differenziate:

a) obbligazioni a contenuto patrimoniale, quali quelle relative al pagamento di contributi o oneri di urbanizzazione, che presentano struttura assimilabile alle obbligazioni di diritto privato e sono soggette al regime ordinario di prescrizione;

b) obbligazioni a contenuto pubblicistico, strettamente connesse all’esercizio della funzione pianificatoria e conformativa del territorio, tra le quali rientrano la cessione delle aree a standard, la realizzazione delle opere di urbanizzazione e la loro successiva acquisizione e gestione da parte del Comune.

Mentre le prime hanno natura disponibile, le seconde costituiscono diretta proiezione del compito istituzionale del Comune di pianificare, gestire, manutenere e vigilare sulle infrastrutture pubbliche nel territorio di competenza.

Tale distinzione trova fondamento nel quadro normativo delineato dall’art. 28 della legge n. 1150 del 1942 e dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, che subordinano l’attività edificatoria alla realizzazione delle opere necessarie a rendere l’area idonea all’insediamento urbanistico.

Le opere di urbanizzazione sono, infatti, funzionali alla gestione di servizi pubblici e rientrano nelle attribuzioni istituzionali dell’ente locale territorialmente competente.

L’obbligo di acquisizione e gestione delle opere di urbanizzazione non si esaurisce in una utilità patrimoniale per l’ente, ma è finalizzato alla cura dell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio e alla fruizione delle infrastrutture da parte della collettività.

Esso costituisce diretta proiezione del compito istituzionale del Comune di realizzare, gestire, manutenere e vigilare sulle infrastrutture pubbliche nel territorio di competenza.

Nel solco delle delineate coordinate teoriche, di recente la Sezione ha chiarito che “Alle convenzioni urbanistiche, infatti, è demandato anche lo “scopo” di garantire che “all’edificazione del territorio” corrisponda tanto “l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche” quanto “il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’autorità preposta alla gestione del territorio”.

Del resto, in tal senso è possibile trarre ulteriore argomento dalla già menzionata previsione dell’art. 28, comma 5, legge n. 1150/1942, che costituisce un contenuto imposto dell’accordo ex art. 11 legge n. 241/1990 fra privato ed amministrazione, e si raccorda in maniera evidente alla “necessità” che ogni edificazione venga compiuta unitamente alla realizzazione di quelle opere – le opere di urbanizzazione, per l’appunto – “necessarie a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti”, la cui edificazione e la cui cura spettano, di regola, all’amministrazione comunale a cui è attribuito tale “compito”, che si estrinseca nel doverle realizzare, nel doverle manutenere e nel doverle vigilare.

In tal senso, la Sezione ha ulteriormente chiarito che: “Le opere di urbanizzazione sono funzionali alla gestione di servizi pubblici, che sono a carico del Comune territorialmente competente, con la conseguenza che, una volta che siano state regolarmente eseguite dal soggetto lottizzante, le opere di urbanizzazione debbono essere acquisite dal Comune, che deve provvedere alla loro relativa manutenzione e gestione nell’interesse generale della collettività”.

Consiglio di Stato, sez. IV, 13 marzo 2026, n. 2092

Intervento pubblico di nuova costruzione – Tracciato e caratteristiche – Onere motivazionale attenuato – Osservazioni dei privati

Non sussiste a carico dell’Amministrazione un dovere di analitica disamina motivata di ciascun apporto inoltrato dagli interessati in ordine al tracciato e alle caratteristiche di un’opera pubblica, essendo sufficiente una motivazione anche succinta e non riferita a tutte le osservazioni, di talché laddove le osservazioni presentate dai privati siano acquisite al procedimento e tenute presenti dall’Amministrazione ai fini del processo decisionale, non può riconoscersi alcun rilievo invalidante alla mancata confutazione analitica dei singoli punti di contraddittorio.

L’individuazione del tracciato di un’opera pubblica, tanto più se strategica, rientra in una discrezionalità assai ampia dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale solo ab externo per macroscopica illogicità.

Consiglio di Stato, sez. III, 13 marzo 2026, n. 2057

Servizi pubblici – Affidamento diretto – Onere motivazionale – Carattere “unitario”

La motivazione sottesa all’opzione di internalizzazione può assumere carattere “unitario”, siccome idonea a dare conto, ad un tempo, delle ragioni del mancato ricorso al mercato e dei vantaggi per la realtà locale attesi dal modello in house, in quanto i “benefici per la collettività” attesi dall’organizzazione in house dello stesso e le “ragioni del mancato ricorso al mercato” costituiscono le due facce di una medesima realtà, di cui colgono, rispettivamente, gli elementi “positivi” (inclinanti la valutazione dell’Amministrazione verso l’opzione gestionale di tipo inter-organico) e quelli “negativi” (sub specie di indisponibilità di quei “benefici” attraverso il ricorso al mercato).

Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878

Permesso di costruire – Istanza – Silenzio assenso – Configurabilità e inconfigurabilità – Ipotesi applicative – Incompletezza – Soccorso istruttorio

Il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire non si forma in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore. Non osta per contro alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale.

Il silenzio assenso con riferimento al permesso di costruire non si forma in presenza di una inconfigurabilità strutturale dell’istanza, come evincibile dell’art. 20 comma 1 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380  (“t.u. edilizia”) come modificato dal decreto legge 19 febbraio 2026, n. 19, ovvero quando l’istanza è  priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. Non può ritenersi, invece, “inconfigurabile”, ma soltanto “incompleta” la documentazione nei casi in cui manchino documenti diversi da quelli tassativamente indicati dall’art. 20, comma 1, del t.u. edilizia, e richiesti ad esempio dalla legislazione regionale o dai regolamenti edilizi, oppure nei casi di mera integrazione o completamento di documentazione già presentata dall’interessato negli elementi essenziali richiesti dal menzionato art. 20, comma 1. In questi casi, l’amministrazione ha il dovere di esercitare il soccorso istruttorio, ai sensi del comma 5 dell’art. 20, e, qualora non lo faccia entro il termine finale di conclusione del procedimento, si forma  il silenzio assenso.

Non si forma il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire – che si presenta come  “inconfigurabile strutturalmente” –  ove la stessa non sia corredata della dichiarazione del progettista attestante il rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico, col deposito di attestazione di prestazione energetica, richieste espressamente dall’art. 20, comma 1, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380  (“t.u. edilizia”), che all’ultimo periodo riferisce l’asseverazione del tecnico incaricato anche al rispetto delle “norme relative all’efficienza energetica”. In siffatta ipotesi, non sorgendo l’obbligo di provvedere, neppure deve essere svolto soccorso istruttorio.

Consiglio di Stato, sez. III, 6 marzo 2026, n. 1827

Farmacie comunali – Sede farmaceutica vacante – Riattivazione – Farmacie limitrofe – Interesse alla conservazione della clientela – Non rilevanza

La riattivazione di una sede farmaceutica, da tempo vacante, non incide su alcuna posizione giuridica dei titolari delle farmacie limitrofe, poiché il mero interesse alla conservazione della clientela costituisce un interesse di fatto, privo di tutela, e non un interesse giuridicamente qualificato derivante dalla pianta organica.

Tar Toscana, Firenze, sez. I, 5 marzo 2026, n. 477

Intervento di nuova costruzione – Valutazione di compatibilità paesaggistica – Opinabilità – Dissenso costruttivo – Fondamento normativo – Ambito di applicazione – Conferenza di servizi – Eccesso di potere

Le valutazioni di compatibilità paesaggistica di un intervento si caratterizzano per un ampio margine di opinabilità, costituendo il frutto dell’applicazione di cognizioni tecniche che fanno riferimento a differenti cognizioni specialistiche, tutte ascrivibili al novero delle scienze umane (antropologia, urbanistica, architettura, urbanistica, storia, storia dell’arte, agronomia, a titolo puramente esemplificativo) e non delle scienze esatte. Ed è altrettanto noto che il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni va condotto sul piano dell’attendibilità del giudizio tecnico opinabile dell’amministrazione, e, ancorché pieno, non può mai spingersi fino alla sostituzione di quest’ultimo, ove espresso nel rispetto delle regole tecnico-scientifiche applicabili nel caso concreto, con un diverso giudizio altrettanto opinabile: laddove, cioè, nessun profilo di inattendibilità emerga a carico dell’operato dell’amministrazione, e semplicemente restino sul campo a fronteggiarsi opinioni tecnico-scientifiche divergenti, ma tutte allo stesso modo plausibili, il giudice non può che dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente competente ad adottare decisioni collettive, rispetto alla posizione individuale dell’interessato.

Il “dissenso costruttivo” nelle valutazioni di compatibilità paesaggistica dei progetti trova la sua base normativa nelle disposizioni di cui all’art. 11, co. 7, del d.P.R. n. 31/2017 e, con previsione più generale, nell’art. 14-bis, co. 3, della legge n. 241/1990.

La prima delle citate disposizioni stabilisce che «[i]n caso di valutazione negativa della proposta di accoglimento formulata dall’amministrazione procedente, il Soprintendente comunica per via telematica al richiedente, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della proposta, i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e della proposta dell’amministrazione procedente, specificandoli in modo dettagliato, ed indica contestualmente le modifiche indispensabili per la valutazione positiva del progetto, a meno che quest’ultimo risulti incompatibile con i valori paesaggistici che qualificano il contesto di riferimento ovvero contrastanti con le prescrizioni d’uso eventualmente presenti e di ciò venga data idonea ed adeguata motivazione».

L’art. 14-bis, co. 3, della legge n. 241/1990 dispone che le amministrazioni coinvolte nella conferenza decisoria semplificata rendono le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza entro il termine perentorio assegnato dall’amministrazione procedente e che «[t]ali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico».

L’ambito di applicazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 è però limitato agli interventi e alle opere di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato compresi nell’elenco di cui all’allegato B del medesimo decreto. Infatti, le previsioni del d.P.R. n. 31/2017, che individuano taluni interventi in aree sottoposte a vincolo i quali, per il limitato impatto sul bene tutelato, non richiedono il rilascio di autorizzazione paesaggistica o consentono un’autorizzazione semplificata, hanno natura regolamentare e, pertanto, devono essere interpretate conformemente alle disposizioni del d.lgs. n. 42/2004 e con esclusione di qualsiasi possibilità di estensione analogica che possa ampliarne il campo di operatività.

La previsione generale dell’art. 14-bis della legge n. 241/1990 – alla quale l’art. 44, co. 9, del d.lgs. n. 259/2003 fa espresso rinvio – prevede che le amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi debbano rendere le proprie determinazioni in relazione all’oggetto della conferenza in termini di assenso o di dissenso e che, in tale ultimo caso, debbano indicare le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso solo «ove possibile».

È stato osservato che l’amministrazione non è tenuta ad indicare prescrizioni o condizioni ai fini dell’assenso nel caso in cui non vi siano margini di modifica al progetto, in quanto in tal caso l’avviso dell’amministrazione dissenziente si traduce in una “piana bocciatura” della proposta, non essendovi alcuna prescrizione o condizione che possa determinare l’amministrazione a cambiare il proprio parere e rendere l’assenso negato. Orbene, qualora, in ragione dell’insistenza di vincoli paesaggistici e archeologici, a dover esprimere il proprio assenso o dissenso sia l’organo preposto alla tutela di detti vincoli, la concreta possibilità della indicazione delle modifiche necessarie per superare il dissenso eventualmente espresso non può che essere misurata tenuto conto delle caratteristiche dell’intervento e delle prescrizioni poste a tutela del vincolo.

Per costante giurisprudenza, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento postula, per il suo apprezzamento, la perfetta identità delle situazioni poste a raffronto, la cui prova deve essere fornita dalla parte interessata.

Tar Calabria, Reggio Calabria, 3 febbraio 2026, n. 78

Pubblicità sulle strade – Affissione di manifesti a natura promozionale – Autorizzazione comunale – Oggetto

Ai sensi dell’art. 23, comma 4-bis, del d.lgs. n. 285/92 (codice della strada), il potere dell’amministrazione comunale di autorizzare l’affissione di un manifesto, avente natura promozionale, oppure la sua rimozione, ove erroneamente affisso, non può intendersi limitato alla sola comunicazione commerciale, ma investe ogni tipo di comunicazione pubblicitaria, destinata a veicolare messaggi, di contenuto vario, compresi quelli volti a sensibilizzare il pubblico su temi di interesse sociale, anche specifici per il tramite degli impianti pubblicitari comunali.