Tar Campania, Napoli, sez. II, 7 settembre 2026, n. 5130

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Presupposti – Onere probatorio

Compete al privato che avanza richiesta di condono la dimostrazione dell’esistenza dei presupposti necessari a fruire del beneficio, ivi compreso quello relativo al rispetto del termine di legge per l’ultimazione delle opere da sanare; in termini, questo Tar ha osservato: “L’onere probatorio relativo all’epoca di realizzazione di un’opera in data antecedente a quella fissata dalla singola legge come termine ultimo per ottenere il condono grava sul privato che lo richiede. La stessa deve essere rigorosa e fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi, tra l’altro, negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate. Essendo l’attività edificatoria suscettibile di puntuale documentazione, i principi di prova oggettivi concernenti la collocazione dei manufatti tanto nello spazio, quanto nel tempo, si rinvengono nei ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie, mappe catastali, laddove la prova per testimoni è del tutto residuale.

Consiglio di Stato, sez. V, 24 agosto 2026, n. 6617

Titolo edilizio – Installazione di dehors – Qualificazione urbanistico-edilizia – Precarietà – Nozione – Destinazione funzionale – Trasformazione del territorio

Con riguardo alla questione giuridica centrale del giudizio, concernente la qualificazione urbanistico-edilizia della installazione del dehors e, in particolare, la possibilità di ricondurla alla categoria delle opere precarie per la cui esecuzione non sarebbe necessario il permesso di costruire, la prospettazione dell’appellante impone di verificare quale sia il criterio giuridicamente rilevante ai fini della qualificazione dell’intervento. Sul punto, la consolidata giurisprudenza amministrativa, alla quale il Collegio intende dare continuità, afferma che la nozione di precarietà non coincide né con la facile amovibilità della struttura, né con le caratteristiche dei materiali impiegati. Costituisce principio costante, infatti, quello secondo cui la precarietà deve essere valutata in relazione alla funzione oggettivamente assolta dal manufatto e alle esigenze che esso è destinato a soddisfare.

Ne consegue che un’opera è qualificabile come precaria soltanto quando sia funzionalmente destinata a soddisfare esigenze contingenti, temporanee e circoscritte nel tempo, destinate a cessare entro un termine predeterminato o comunque oggettivamente prevedibile.

Questo Consiglio di Stato ha precisato, altresì, che «la precarietà dell’opera non dipende dalla natura dei materiali utilizzati o dalla sua facile rimovibilità, ma dalla destinazione funzionale del manufatto a soddisfare esigenze temporanee e contingenti» e che «non possono essere considerate precarie le opere destinate ad un’utilizzazione stabile e duratura, ancorché realizzate con materiali facilmente amovibili» (ex multis: sez. VI, 28 marzo 2025, n. 2597; id., 15 gennaio 2018, n. 150; id., 1 aprile 2016, n. 1291). La ratio dell’orientamento risiede nella considerazione che ciò che rileva ai fini urbanistici è l’effetto di stabile trasformazione del territorio derivante dall’insediamento del manufatto. Per tale ragione la giurisprudenza ha costantemente escluso la natura precaria di strutture poste a servizio di attività economiche, commerciali o ricettive, quando risultino destinate ad ampliare in modo stabile la capacità di utilizzo dell’esercizio.

Tar Lazio, Latina, sez. II, 5 agosto 2026, n. 935

Abuso edilizio in area sottoposta a vincolo paesaggistico – Compatibilità paesaggistica – Procedura di condono – Sanzione pecuniaria – Natura giuridica – Contrasto giurisprudenziale – Trasmissibilità agli eredi

In forza del disposto del comma 1 dell’art. 167 d. lgs. n. 42/2004, “In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4”.

A sua volta, il comma 4 disciplina le ipotesi in cui è ammesso, in via postuma, l’accertamento di compatibilità paesaggistica, da effettuarsi secondo il disposto del successivo comma 5, il quale, tra l’altro, prevede che “Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima (…)”.

Come chiarito in giurisprudenza, la disposizione in esame “(in coerenza con quanto previsto dall’art. 15 della legge n. 1497 del 1939 e poi dall’art. 164 del D. L. vo n. 490 del 1999) prevede che il proprietario dell’immobile abusivo – ove l’autorità competente accerti la compatibilità dell’opera con il regime vincolistico – è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione” (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 558/2025 del 9 giugno 2025).

Ciò premesso, in merito alla quaestio iuris della natura della “sanzione pecuniaria” di cui trattasi si sono sviluppati, nella giurisprudenza amministrativa, due contrapposti orientamenti: l’uno, tradizionale, ascrive ad essa vera e propria natura di natura “sanzione amministrativa”; l’altro, più recente, attribuisce all’istituto natura riparatoria, intendendolo quale misura alternativa al ripristino dello status quo ante, escludendo di conseguenza l’applicazione dei precetti di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689 (si rinvia, sul punto, al precedente del C.G.A.R.S., sezione giurisdizionale, sent. 9 febbraio 2021, n. 95, che offre un’esaustiva ricostruzione delle due tesi interpretative).

Il Collegio ritiene di far proprio il secondo di tali orientamenti, in quanto maggiormente aderente alla ratio dell’istituto: invero, quella di cui trattasi è una misura pecuniaria che assolve ad una funzione prettamente riparatoria del contesto paesaggistico violato dall’abuso (i.e., intervento edilizio posto in essere in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica), essendo oltretutto le relative somme, per disposizione di legge, “utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate” (cfr. art. 167, comma 6). La “sanzione” pecuniaria in esame, dunque, non persegue una finalità propriamente punitivo/afflittiva, con conseguente sottrazione della stessa alle regole che, in generale, governano il genus delle sanzioni amministrative.

In particolare, quanto alla questione della trasmissibilità agli eredi, è possibile richiamare il principio di diritto recentemente espresso dal sopra citato precedente di cui al parere del Consiglio di Stato n. 558/2025, cui pertanto si rinvia ai sensi e per gli effetti dell’art. 88, comma 2, lett. d) cod. proc. amm., secondo cui “16. Quanto (…) alla questione della trasmissibilità della sanzione pecuniaria deve rilevarsi come essa è strettamente connessa alla natura della sanzione stessa. Richiamando la recente sentenza del Tar Catania n. 400 del 3 febbraio 2025 il Collegio condivide la tesi secondo cui «nel caso delle violazioni relative alla tutela del vincolo paesistico-ambientale, tanto l’art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, quanto il successivo art. 164 del 29 ottobre 1999, n. 490 e, attualmente, l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, prevedono la sanzione pecuniaria come alternativa alla sanzione di carattere reale della rimozione dell’opera realizzata senza autorizzazione paesaggistica, rimettendo la scelta tra le due all’amministrazione preposta alla tutela del vincolo […] La sanzione è, dunque, delineata non come mera sanzione pecuniaria, ma come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante; proprio in funzione della sua natura di carattere ripristinatorio, alternativo alla demolizione, viene ragguagliata «al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione» e, in base all’art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, le somme «sono utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate». Pertanto, come in generale per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia, tali sanzioni pecuniarie non hanno carattere punitivo, con la conseguenza che sono sottratte al principio della responsabilità personale dell’autore della violazione, di cui alla legge n. 24 novembre 1981, n. 689, mentre la natura ripristinatoria le rende trasmissibili agli eredi come già affermato per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia sostitutive di interventi di carattere ripristinatorio”.

Deve, pertanto, ritenersi ammissibile la contestazione della violazione e l’irrogazione della sanzione anche nei confronti degli aventi causa dei soggetti che hanno realizzato l’opera abusiva, non trovando applicazione la norma, contenuta nell’art. 7 della l. 24 novembre 1981, n. 689, che stabilisce l’intrasmissibilità delle sanzioni agli eredi e ai terzi aventi causa: “In tal senso, presupposto per l’adozione della misura è non già l’accertamento di responsabilità individuale nella commissione dell’illecito, bensì la verifica di un’avvenuta trasformazione dei luoghi, attraverso la realizzazione dell’opera, contrastante con le norme di tutela paesaggistica. La c.d. “sanzione” paesaggistica ha, dunque, la finalità di perseguire non tanto la “punizione” dei responsabili, quanto la ricomposizione dell’ordine urbanistico violato, al fine del soddisfacimento del prevalente interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio. Del tutto legittima, dunque, è l’ingiunzione del pagamento della sanzione rivolta agli attuali proprietari dell’immobile (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 7 marzo 2024, n. 899)” (cfr. sempre Cons. Stato, parere n. 558/2025, cit.).

Nel senso della trasmissibilità agli eredi della “sanzione” pecuniaria di cui all’art. 167 d.lgs. n. 42/2004 cfr., altresì, Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1927, id., sez. VI, 9 aprile 2018, n. 2155, id., sez. II, 30 ottobre 2020, n. 6678, id., sez. VI, 21 dicembre 2020, n. 8171, e ancora T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 4 dicembre 2024, n. 3330, che sottolinea come trattasi di “sanzione riparatoria alternativa” “connotata dalla cura dell’interesse paesaggistico, essendo effettuata in base a una stima nel maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito. L’irrogazione della sanzione in discorso è riconducibile inoltre alla ratio di curare l’ambiente. In tal senso il parametro di quantificazione prescelto dal legislatore non è avulso dalla necessità di superare la prospettiva ripristinatoria, di per sé rinvenibile nella sola riduzione in pristino ed è riconducibile alla necessità di calmierare l’esternalità negativa derivante dalla trasgressione paesaggistica, connessa ad un interesse in parte adespota, anche in relazione alla sua connessione con il valore dell’ambiente e delle esigenze di preservarlo per le generazioni future”.

Consiglio di Stato, sez. II, 3 luglio 2026, n. 5323

Titoli edilizi – Intervento di ristrutturazione edilizia – Nozione – Continuità – Mutamento di destinazione d’uso verticale – Esclusione – Demolizione e ricostruzione – Limiti alla demolizione previsti dagli strumenti urbanistici – Conservazione di una quota delle preesistenze – Interpretazione – Permesso di costruire – Variante – Variazione essenziale – Variazione sostanziale – Differenza

La ristrutturazione ricostruttiva, pur non richiedendo la fedele ricostruzione del manufatto preesistente, presuppone il mantenimento di un rapporto di continuità con l’edificio originario, difficilmente ipotizzabile in caso di radicale mutamento di destinazione d’uso c.d. “verticale” ai sensi dell’art. 23-ter del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, fra categorie almeno in parte eterogenee.

Le prescrizioni degli strumenti urbanistici che subordinano la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia alla conservazione di una determinata percentuale della superficie o della volumetria preesistente, in assenza di specifiche esigenze di tutela del manufatto, non impongono la conservazione materiale dei singoli elementi costruttivi dell’edificio, ma esprimono un limite di carattere quantitativo riferito alla consistenza edilizia da mantenere nell’intervento ricostruttivo.

La variante al permesso di costruire, quale modificazione qualitativa o quantitativa non rilevante rispetto al progetto originariamente assentito, mantiene natura complementare ed accessoria rispetto al titolo cui accede e resta assoggettata alla disciplina urbanistico-edilizia vigente al momento del rilascio di quest’ultimo. Diversamente, la variazione essenziale o sostanziale, integrando un autonomo disegno costruttivo rispetto a quello originariamente approvato, richiede un autonomo titolo edilizio e non può essere considerata mera prosecuzione del precedente intervento.

Tar Marche, Ancona, sez. I, 24 agosto 2026, n. 1020

Pianificazione urbanistica – Piani attuativi di iniziativa privata – Termini – Normativa Regione Marche – Competenza della Giunta comunale

L’art. 22 legge 136/1999 prevede che l’approvazione, da parte del consiglio comunale, di piani attuativi di iniziativa privata conformi agli strumenti urbanistici vigenti debba intervenire entro novanta giorni dalla presentazione dell’istanza, termine che decorre dall’acquisizione dei pareri o nulla osta eventualmente necessari. Il comma 6 della medesima disposizione estende tale disciplina anche alle varianti non essenziali allo strumento urbanistico generale. La giurisprudenza ha peraltro chiarito che il termine di novanta giorni si applica anche alle richieste di variante, non differenziandosi queste dalle prime istanze se non sotto il profilo quantitativo.

L’art. 4 l.r. 34/1992 stabilisce che gli strumenti urbanistici attuativi, ivi compresi i piani di lottizzazione, sono adottati e approvati in via definitiva dalla giunta comunale qualora siano conformi al PRG ovvero soddisfino le condizioni di cui all’art. 15, comma 5, della stessa legge, mentre solo negli altri casi la competenza spetta al consiglio comunale secondo le modalità dell’art. 26. Tale previsione risulta coerente sia con l’art. 5, comma 13, d.l. 70/2011, convertito dalla legge 106/2011, secondo cui i piani attuativi conformi allo strumento urbanistico generale vigente sono approvati dalla giunta comunale, sia con l’art. 11, comma 8, lett. a), l.r. 22/2011, che in attuazione della disciplina statale attribuisce alla giunta comunale l’approvazione dei piani attuativi conformi o in variante ai sensi dell’art. 15, comma 5, l.r. 34/1992.

Tar Sicilia, Catania, sez. II, 30 luglio 2026, n. 2291

Occupazione illegittima – Potere di fatto – Atti corrispondenti all’esercizio del possesso – Abuso – Attività di rimessa di veicoli – Potere prefettizio di sospensione o divieto – Ratio

Come precisato in plurime occasioni dalla giurisprudenza (cfr. Cass. Civ., n. 5410/2025) in tema di occupazione illegittima, premesso che la condotta illecita della Pubblica Amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare, quale che ne sia la forma di manifestazione (occupazione usurpativa, acquisitiva o appropriativa, vie di fatto), l’acquisizione del fondo, ove il potere di fatto sulla cosa sia esercitato inizialmente in forma di detenzione – in presenza di validi provvedimenti amministrativi (dichiarazione di pubblica utilità, decreto di occupazione d’urgenza, ecc.) – il prolungarsi della detenzione o il compimento di atti corrispondenti all’esercizio del possesso, quali la realizzazione dell’opera pubblica e la irreversibile trasformazione del bene, di per sé, denotano unicamente un abuso della situazione di vantaggio determinata dalla materiale disponibilità del bene e non trasformano la detenzione in possesso, richiedendosi, a tal fine, la prova del compimento di attività materiali di opposizione specificamente rivolte contro il proprietario-possessore.

Il potere prefettizio di sospensione o divieto dell’attività di rimessa di veicoli previsto dal D.P.R. n. 480/2001 è legato a specifiche e motivate esigenze di pubblica sicurezza, mentre il potere sostanzialmente esercitato dal Comune in relazione alla segnalazione certificata di inizio attività si riferisce alla verifica della sussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dell’attività alla luce della disciplina urbanistico-edilizia, anche in relazione alla legittima disponibilità del bene da parte del segnalante.

Consiglio di Stato, sez. IV, 12 giugno 2026, n. 4735

Titolo edilizio – Intervento di ricostruzione di edificio diruto – Configurazione giuridica – Nuova costruzione –Ristrutturazione edilizia – Distinzione – Disciplina applicabile – Vincolo paesaggistico – Limiti

Non è configurabile come ristrutturazione edilizia, ma come nuova costruzione, la ricostruzione di un edificio diruto qualora non sia possibile accertarne con sufficiente attendibilità la preesistente consistenza, in termini di volumetria, altezza e caratteristiche essenziali, non essendo a tal fine sufficiente la sola documentazione storica o catastale in assenza di adeguate evidenze fisiche del manufatto originario.

La ricostruzione di un fabbricato diruto del quale residuino solo minime tracce strutturali, inidonee a definire l’esatta volumetria e configurazione originaria, integra una nuova costruzione e non un intervento di ristrutturazione edilizia, con conseguente applicazione delle regole urbanistiche vigenti al momento della domanda.

In presenza di vincoli paesaggistico-ambientali e di divieto di nuove costruzioni, la ricostruzione di edifici diruti è consentita esclusivamente ove sia possibile accertare con precisione la consistenza originaria del manufatto, al fine di garantirne la fedele riproduzione. In assenza di dette evidenze è legittimo il diniego del permesso di costruire.

Consiglio di Stato, sez. II, 3 giugno 2026, n. 4395

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Aggiudicazione in procedure esecutive – Termine per la domanda – Decorrenza – Oggettiva non conoscibilità dell’abuso

Ai sensi dell’art. 40, comma 6, della legge n. 47 del 1985, il termine di centoventi giorni per la presentazione della domanda di sanatoria, da parte dell’aggiudicatario di un immobile trasferito nell’ambito di una procedura esecutiva, decorre dalla data dell’atto di trasferimento. Solo in via eccezionale il dies a quo può essere posticipato ove l’abuso non sia oggettivamente conoscibile, mentre restano irrilevanti la mancata conoscenza soggettiva dell’abuso, la sua non agevole percepibilità o la buona fede dell’aggiudicatario. L’onere di dimostrare l’oggettiva non conoscibilità dell’abuso grava sull’interessato che invochi la posticipazione del termine.

Tar Piemonte, Torino, sez. II, 7 luglio 2026, n. 1575

Pianificazione urbanistica – Piano esecutivo convenzionato – Legittimazione alla presentazione – Normativa Regione Piemonte – Proprietà dei terreni – Requisito dei due terzi – Onere probatorio – Piano attuativo – Successione di piani – Piano precedente non attuato – Sostituzione implicita – Ammissibilità

Ai sensi dell’art. 43 della l. reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56, la legittimazione alla presentazione di un piano esecutivo convenzionato richiede la titolarità di almeno i due terzi del valore degli immobili interessati; tale requisito può ritenersi soddisfatto ove risulti, anche documentalmente, l’intervenuto acquisto dell’intera proprietà dell’area da parte del proponente, essendo irrilevanti contestazioni generiche e non provate.

La presentazione e approvazione di un nuovo piano attuativo di iniziativa privata relativo alla medesima area comporta l’implicita rinuncia al precedente piano non attuato e la sua sostituzione, senza necessità di un formale provvedimento di revoca, qualora dal complesso degli atti emerga la volontà dell’amministrazione di disciplinare integralmente l’ambito territoriale.

Tar Lazio, Roma, sez. II quater, 5 giugno 2026, n. 10413

Pianificazione paesistica – Tutela paesistica – Competenza – Sviluppo urbanistico – Dichiarazione di notevole interesse pubblico – Natura giuridica

Si osserva che la disciplina di tutela paesaggistica di cui agli artt. 136 e ss. del Codice non prevede alcun tipo di limitazione nei confronti di iniziative di tutela nel caso di aree già sottoposte a pianificazione regionale, trattandosi di poteri e funzioni nettamente distinte. Sul punto si rinvia al consolidato orientamento giurisprudenziale, già condiviso anche da questa Sezione, secondo cui quello disciplinato dall’art. 138, co. 3 è un potere ministeriale, teso alla salvaguardia di un interesse costituzionalmente riconosciuto, del tutto speciale e autonomo rispetto a quello attribuito alle Regioni, oltre che svincolato dalle valutazioni sottese alla pianificazione paesistica: «la normativa dettata da Codice dei beni culturali ha attribuito al Ministero un potere dichiarativo che concorre con quello della Regione (…) ed è oltretutto destinato ad imporsi sulla pianificazione paesaggistica territoriale, dovendo la dichiarazione ministeriale essere recepita nel corpo del P.T.P.R. giusta il disposto dell’art. 143, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 42 del 2004. Ciò anche considerato che le valutazioni prodromiche all’approvazione del P.T.P.R. sono rese in una sede destinata, in ragione del contenuto proprio del PTPR, ad assumere in considerazione congiuntamente gli interessi sottesi al paesaggio e quelli, facenti capo alla Regione, proiettati piuttosto verso il governo del territorio, secondo un contemperamento, che, ai soli fini della pianificazione regionale, pone a raffronto le esigenze di sviluppo urbanistico con quelle di tutela dell’ambiente. Queste ultime, tuttavia, restano dotate di un valore primario e assoluto (Corte cost. sentenza n. 367 del 2007 e n. 101 del 2010), che le rende prevalenti su ogni altro profilo di pianificazione. Non si può pertanto escludere che lo Stato, al quale spetta tutelare tale valore, ravvisi la necessità di vincolare beni, quand’anche in sede di pianificazione paesaggistica essi siano sfuggiti a previsioni conservative. Ciò può dunque accadere nell’ambito di un procedimento (quello regolato appunto dall’art. 138, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004) ove è l’interesse ambientale a trovare considerazione in via preminente, e ad imporsi laddove sia dichiarato (e, dunque, non costituito, ma portato alla luce) il carattere di notevole interesse pubblico di un bene. In forza di tali considerazioni, non può perciò reputarsi viziata da eccesso di potere la scelta statale di riassumere in considerazione, al di fuori del procedimento di formazione del piano e ad una certa distanza di tempo, la natura del territorio in oggetto, recuperando il livello di tutela più elevato che la stessa Regione, in sede di adozione del PTPR, aveva ritenuto congruo […] Ne consegue che l’apposizione di un vincolo dichiarativo, volto ad apprestare o rafforzare una tutela su aree comunque già contemplate e tutelate dal P.T.P.R., di per sé non è censurabile, anche qualora scollegata dai contenuti del piano territoriale già approvato, in quanto espressiva di un potere ex lege riservato all’autorità statale» (cfr. T.A.R. Lazio, II quater, 9 dicembre 2024, n. 22213).

La dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardante un’area “vasta” non è espressione di una funzione di pianificazione, costituendo, per l’appunto, esercizio di un diverso ed autonomo potere, che è attribuito alla competente autorità statale in attuazione dell’art. 9 Cost. e non acquisisce tale funzione per il mero fatto dell’integrazione nel piano. In sede di esercizio del potere di cui si tratta, inoltre, “il principio di leale cooperazione tra le amministrazioni pubbliche e, in particolare, tra il Ministero e le Regioni (posto dall’art. 133 del codice) si concreta […] nella disciplina di cui al medesimo comma 3 dell’art. 138, che prevede il parere obbligatorio ma non vincolante della regione (da rendere entro trenta giorni dalla richiesta).