Tar Campania, Salerno, sez. I, 22 giugno 2026, n. 1171

Servizi pubblici – Gestione integrata dei rifiuti urbani – Disciplina normativa nazionale e della Regione Campania – Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) – Ente d’Ambito – Natura giuridica – Scelta di modalità di gestione – Competenza – Ratio – Proposta obbligatoria o vincolante – Natura giuridica – Conferenza di servizi – Natura giuridica – Decisione “monostrutturata” e “pluristrutturata”

La gestione integrata dei rifiuti urbani è disciplinata, in ambito nazionale, dalla Parte IV, Titolo I, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).

Il menzionato decreto da un lato ha abrogato, recependone le disposizioni, il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (“attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”), dall’altro ha introdotto significative novità alla disciplina preesistente in materia di gestione dei rifiuti urbani; la principale è rappresentata dall’organizzazione del servizio all’interno di organismi denominati “Ambiti Territoriali Ottimali” (cd. ATO), preposti per l’appunto al servizio di gestione integrata dei rifiuti allo scopo di superare gli inconvenienti – non solo organizzativi ma anche economico/finanziari – dovuti alla frammentazione delle gestioni per singoli enti comunali, e di sfruttare sinergie in grado di consentire una migliore razionalizzazione ed il raggiungimento di economie di scala.

In particolare, l’art. 198, comma 1, lett. a), del menzionato d.lgs. n. 152/2006 prevede che “I comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all’articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani…”.

Il successivo art. 200 a sua volta prevede che “La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, di seguito anche denominati ATO, delimitati dal piano regionale” nel rispetto delle linee guida che la Regione stessa stabilisce, e secondo criteri indicati dalla norma stessa, in particolare secondo quello del “superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti”.

Infine, l’art. 201, al comma 2, precisa che “l’Autorità d’ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l’esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti”.

In tale quadro la Regione Campania, con legge 26 maggio 2016, n. 14 (recante “Norme di attuazione della disciplina europea e nazionale in materia di rifiuti e dell’economia circolare”), ha riordinato la normativa regionale in tema di gestione del ciclo integrato dei rifiuti e definito un riassetto della governance, attraverso l’articolazione del territorio campano, per l’esercizio associato delle funzioni, in sette Ambiti Territoriali Ottimali (ATO), definiti quale “dimensione territoriale per lo svolgimento, da parte dei Comuni, in forma obbligatoriamente associata, delle funzioni relative alla gestione dei rifiuti urbani secondo i principi di efficienza, efficacia, economicità, trasparenza e sostenibilità ambientale” (art. 7, comma 1), con vincolo obbligatorio di adesione da parte dei Comuni (ex art. 25, a mente del quale “è fatto obbligo ai Comuni della Campania di aderire all’Ente d’Ambito territoriale (EdA) in cui ricade il rispettivo territorio per l’esercizio in forma associata delle funzioni in materia di gestione del ciclo dei rifiuti”).

La disciplina regionale ha previsto che il soggetto di governo di ciascun ATO è l’Ente d’Ambito, che ha personalità giuridica di diritto pubblico, è dotato di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile (art. 25, commi 3 e 4) e, per ciascun ATO, esercita le competenze previste dall’art. 26, ed in particolare, per quanto di interesse, “predispone, adotta, approva ed aggiorna il Piano d’Ambito” (le cui previsioni sono vincolanti per i Comuni ex art. 34) ed “individua il soggetto gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti all’interno dell’ATO o di ciascun Sub Ambito Distrettuale e affida il servizio, ai sensi dell’articolo 202 del decreto legislativo 152/2006” (art. 26, comma 1, lett. c).

L’art. 24 della L.R.C. n. 14/2016, rubricato “Sub Ambiti Distrettuali – SAD” prevede poi la possibilità per l’Ente d’Ambito di deliberare una ulteriore suddivisione del proprio ATO in aree omogenee, denominate Sub Ambiti Distrettuali (c.d. SAD) “al fine di consentire in base alle diversità territoriali, una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all’utenza”.

I Comuni ricompresi nei SAD possono regolare i rispettivi rapporti di collaborazione, per la gestione associata di servizi su base distrettuale, mediante stipula di convenzioni ai sensi dell’articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (art. 24, comma 4); in tale caso ad essi è riconosciuta (ex art. 24, comma 6 bis) la facoltà derogatoria di individuare il soggetto gestore del servizio nel rispettivo territorio (“In deroga alle competenze attribuite all’EdA dalla lettera c) del comma 1 dell’articolo 26, i SAD costituiti ai sensi del comma 2 possono individuare il soggetto gestore nel rispettivo territorio ove previsto nella convenzione fra i Comuni partecipanti e condiviso dall’EdA, anche con riferimento a singoli segmenti del ciclo”).

Il richiamato quadro normativo di riferimento è stato modificato a seguito dell’entrata in vigore della L.R. Campania 8 agosto 2023 n. 19 la quale, nell’ottica di accelerare l’iter amministrativo di affidamento dei servizi concernenti il ciclo integrato dei rifiuti, ha inserito nella L.R.C. n. 14/2016 l’art. 26 bis, rubricato “Rafforzamento della governance della gestione del ciclo integrato dei rifiuti”, che ha imposto a carico dell’EdA stringenti tempistiche: a) per l’individuazione del modello di gestione, da effettuarsi entro 90 giorni dall’entrata in vigore della norma (comma 1); b) per l’affidamento dei servizi in conformità alle forme di gestione individuate e la stipula dei contratti di servizio, cui procedere nel successivo termine di 150 giorni (comma 2).

Analoghi termini sono stati previsti dal comma 3 a carico dei i Comuni associati attraverso lo strumento della convenzione ex art. 30 TUEL, che si siano avvalsi nell’ambito dei SAD della speciale facoltà derogatoria dell’art. 24, comma 6 bis, sottoscrivendo all’unanimità la convenzione.

La disciplina regionale ha altresì introdotto, al comma 4, in favore dei Comuni dei SAD che non si avvalgono della potestà di cui all’articolo 24, comma 6 bis, la facoltà di formulare una “proposta” sulla forma di gestione del servizio a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione, con obbligo di EdA di valutare la proposta ove proveniente dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD, motivando le ragioni dell’eventuale non accoglimento (cfr. art. 26 bis, comma 4, L.R.C. n. 14/2016, che prevede che “I Comuni dei SAD che non si avvalgono della facoltà di cui all’articolo 24, comma 6-bis, possono proporre all’EdA la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione. L’EdA è tenuto a valutare la proposta di forma di gestione se proviene dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD e a motivare le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato”).

La Regione Campania, infine, in caso di mancato tempestivo adempimento entro i termini si è riservata l’esercizio dei poteri sostitutivi ai sensi degli artt. 39 e 40, comma 3, della medesima legge (art. 26 bis, comma 11).

Come emerge dal quadro normativo sopra delineato, la competenza in punto di scelta di modalità di gestione è riservata all’EdA (art. 26, comma 1, lett. c, L.R.C. n. 14/2016); a tale assetto delle competenze fa eccezione unicamente l’ipotesi in cui i Comuni si siano formalmente convenzionati ex artt. 30 TUEL e 24, comma 6 bis, L.R.C. 16/2014, sottoscrivendo all’unanimità la convenzione, nel qual caso trova applicazione lo speciale modulo derogatorio ad essi riservato. In tal caso, ex art. 26 bis, comma 3, L.R.C. 16/2014, “gli adempimenti di cui al comma 1 [i.e. l’individuazione delle forme di gestione dei servizi e delle dotazioni essenziali per la loro gestione] sono approvati dal SAD” e “gli adempimenti di cui al comma 2 [i.e. la delibera dell’affidamento dei servizi in conformità alle forme di gestione individuate e la stipula dei contratti di servizio] sono espletati dal Comune all’uopo designato in convenzione”.

Laddove non ricorrano tali condizioni, la competenza decisoria resta incardinata in capo all’Eda, cui i Comuni dei SAD possono solo proporre la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione, proposta che l’EdA è tenuto a valutare (motivando le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato) ove proveniente dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD.

L’attivazione del modulo delineato dalla seconda parte dell’art. 26 bis, comma 4, presuppone quindi, per espressa previsione normativa, non già una mera dichiarazione di intenti, ma il concreto esercizio della facoltà di scelta della modalità di gestione, che si sia estrinsecato in una proposta formulata “a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione” (art. 26 bis, comma 4).

Solo dunque un’effettiva “proposta”, deliberata dai Comuni – e, per essi, dagli organi competenti (ex art. 42 lett. e) TUEL) – e sorretta da documentate valutazioni, compendiate in apposita relazione, fa sorgere in capo all’EdA (ove condivisa dai Comuni che esprimano la maggioranza della popolazione del SAD) l’obbligo di valutazione e puntuale motivazione dell’eventuale mancato accoglimento.

La ratio della L.R.C. 7 agosto 2023, n. 19, che ha introdotto nel corpo della L.R.C. n. 14/2016 il più volte citato art. 26 bis, è evidentemente, come emerge dalla relazione illustrativa al DDL, quella di accelerare i processi di affidamento (“la piena attuazione della pianificazione d’Ambito, attraverso l’affidamento della gestione del servizio e la realizzazione dell’impiantistica necessaria a coprire i fabbisogni di trattamento rilevati nel PRGRU vigente per i diversi ATO, risulta strategica per completare la chiusura del ciclo e procedere allo svolgimento del suo regolare corso anche, in particolare, nel doveroso contributo di tutti gli Enti interessati al percorso di risoluzione delle pendenze, di cui alla sentenza di condanna della Corte di Giustizia Europea del 16 luglio 2015, relativa alla Causa C-653/13 della Commissione europea contro la Repubblica italiana”) e di rafforzare, in tale prospettiva e alla luce delle intervenute modifiche del quadro normativo statale, la governance della gestione del Ciclo Integrato dei rifiuti (cfr. già richiamata relazione illustrativa ove si legge “alla luce delle intervenute modifiche del quadro normativo statale sopra richiamate, si rende necessario procedere all’adeguamento della disciplina regionale di settore attraverso misure di rafforzamento della governance della gestione del Ciclo Integrato dei rifiuti finalizzate alla piena implementazione della disciplina regionale relativa all’individuazione del soggetto gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti all’interno dell’ATO o di ciascun Sub Ambito Distrettuale e all’affidamento del servizio, prevedendo tempistiche e modalità di attuazione dei diversi enti coinvolti nel perfezionamento delle relative procedure e assicurandone l’adempimento attraverso una pertinente rimodulazione dei poteri sostitutivi in capo alla Regione”).

Tala ratio si è tradotta, in concreto, nell’individuazione di una vera e propria road map, attraverso stringenti termini per l’attuazione, da parte dei soggetti a vario titolo coinvolti, degli adempimenti prescritti dalla legge regionale, presidiati anche attraverso lo specifico richiamo ai poteri sostitutivi della Regione.

La disposizione di cui all’art. 26 bis, comma 4, deve essere innanzitutto letta in coerenza con la ratio della L.R. 7 agosto 2023, n. 19 (che tale disposizione ha introdotto) come sopra riepilogata al § 20.8. La facoltà riconosciuta ai Comuni deve essere pertanto interpretata nel senso di non frustrare le finalità complessive della riforma, di stampo prettamente acceleratorio.

Ciò si traduce, ad avviso del Collegio, nell’inesistenza di un onere dell’EdA (non solo di attendere, a fronte della scadenza del termine legislativamente fissato, la formale presentazione di una proposta, allo stato solo preannunciata, ma anche) di valutare, specificamente motivando le ragioni del suo mancato accoglimento, una proposta pervenuta a valle della (ormai già deliberata) scelta del modello di gestione, a distanza peraltro di cinque mesi dall’adozione della relativa delibera (e di circa un anno dall’entrata in vigore della norma che ha attribuito ai Comuni la relativa facoltà di proposta).

L’articolo deve essere infatti interpretato anche in ragione della sua collocazione topologica nell’ambito di un complesso normativo volto a cadenzare, in modo sequenziale, una serie di adempimenti necessari per il conseguimento degli obiettivi avuti di mira dal legislatore regionale e, in particolare, subito dopo il comma 3, che prevede stringenti termini per la scelta della gestione e del successivo affidamento con riguardo ai “Comuni costituiti in SAD, ai sensi del comma 2 dell’articolo 24, che si avvalgono della facoltà di cui al comma 6 bis del medesimo articolo”, risultando distonico ipotizzare che il legislatore abbia inteso disinteressarsi delle tempistiche di definizione dei procedimenti con riferimento ai soli Comuni che non si siano avvalsi di tale facoltà, ai quali sarebbe concesso, in qualsiasi momento e al di fuori della road map definita, di rimettere in discussione le modalità di gestione.

Deve infatti osservarsi che, secondo una tripartizione invalsa in dottrina, la proposta (che rappresenta l’atto con cui un organo amministrativo non solo sollecita l’avvio del procedimento, ma indica anche il contenuto del futuro provvedimento) può avere natura facoltativa, allorchè l’organo competente può procedere anche in difetto di essa e può discostarsene, motivando sul punto; obbligatoria, quando essa rappresenta un atto di impulso indefettibile, senza il quale non può iniziarsi il procedimento, pur potendo l’organo competente – laddove pervenuta – discostarsene motivatamente; vincolante, nei casi in cui l’organo competente non può né procedere in difetto di proposta né adottare una decisione difforme dal suo contenuto.

La natura della proposta incide profondamente sulle conseguenze destinate a prodursi laddove l’iter amministrativo non segua il suo fisiologico corso, che vede la proposta, in quanto atto di impulso, precedere e non seguire il provvedimento.

Mentre infatti il difetto di proposta obbligatoria o vincolante si traduce nell’illegittimità del provvedimento finale, che in essa trova un suo indefettibile presupposto (con l’ulteriore corollario che, venendo in rilievo un potere amministrativo non ancora esercitato, il giudice investito della questione “non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus” Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 5 del 2015), laddove invece la proposta sia meramente facoltativa, non solo la sua carenza non inficia la validità del provvedimento adottato in quanto non prescritta come elemento necessario della fattispecie procedimentale, ma la sua presentazione posteriormente all’adozione dell’atto decisorio perde la funzione “genetica” di impulso alla formazione della volontà amministrativa e può, ad avviso del Collegio, essere assimilata, sul piano sistematico, ad un’istanza di riesame della decisione adottata, a fronte della quale, in omaggio ai generali principi, non è configurabile un obbligo di provvedere in capo all’amministrazione procedente (“in caso di presentazione di istanza di autotutela, l’amministrazione non ha l’obbligo di pronunciarsi in maniera esplicita in quanto l’esercizio della relativa potestà costituisce una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa, di cui è titolare in via esclusiva l’amministrazione per la tutela dell’interesse pubblico; non è quindi configurabile un obbligo di provvedere a fronte di istanze di riesame di atti precedentemente emanati, conseguente alla natura officiosa e ampiamente discrezionale, soprattutto nell’an, del potere di autotutela” ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7445).

Deve pertanto ritenersi che l’art. 26 bis, comma 4, interpretato alla stregua della segnalata esegesi sistematica e teleologica, vada inteso nel senso per cui l’obbligo di valutare nel merito la proposta motivando “le ragioni dell’eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato” sia configurabile solo ove l’EdA non abbia già proceduto ad individuare la modalità di gestione.

Quanto alla natura della conferenza, deve rammentarsi che la conferenza c.d. istruttoria, disciplinata dall’art. 14, comma 1, l. n. 241/1990, è indetta, di regola, “qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo”, mentre la conferenza c.d. decisoria (il cui paradigma si rinviene nell’art. 14, comma 2, della legge n. 241/1990) è indetta, sempre, “quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche”.

Il discrimine fra le due tipologie di conferenza è dunque rappresentato dalla natura mono o pluristrutturata della fase decisoria.

In altri termini, laddove vi sia una sola amministrazione competente a decidere (c.d. decisione monostrutturata) la conferenza ha la funzione di acquisire la posizione di altri soggetti pubblici portatori di interessi coinvolti dall’esercizio del potere amministrativo (sostituendo o integrando la fase istruttoria, da cui la relativa denominazione), fermo restando che la competenza decisionale resta incardinata in capo all’autorità procedente, che provvederà ad adottare autonomamente le proprie determinazioni tenendo conto degli elementi acquisiti nel corso della conferenza.

Nel caso in cui, invece, la fase decisionale si configuri quale pluristrutturata, risultando necessarie, in vista dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, manifestazioni di volontà o di giudizio di altre amministrazioni coinvolte (pareri, concerti, intese, nulla osta o atti di assenso comunque denominati) la conferenza sarà, per l’appunto decisoria, e la determinazione motivata della sua conclusione “sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati” (art. 14 quater l. n. 241/1990).

Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 giugno 2026, n. 1258

Servizi pubblici – Gestione di impianto sportivo comunale – Qualificazione giuridica – Modello in house – Atti di indirizzo politico – Provvedimento amministrativo – Qualificazione – Revoca

Gli atti di indirizzo, ovvero quegli atti che senza condizionare direttamente la gestione di una concreta vicenda amministrativa, impartiscono agli organi all’uopo competenti le direttive necessarie per orientare l’esercizio delle funzioni ad essi attribuite in vista del raggiungimento di obiettivi predefiniti, rappresentano mere scelte di programmazione della futura attività, necessitanti ulteriori atti di attuazione e di recepimento. Ne discende che l’atto di indirizzo, ponendo soltanto dei vincoli all’organo competente a provvedere — ma senza presentare un contenuto dispositivo puntualmente determinato, tale da non lasciar residuare alcun margine valutativo al susseguente atto di esecuzione — non determina, in via immediata, un effetto giuridico lesivo in capo ai destinatari e risulta pertanto inidoneo a radicare un interesse giuridicamente rilevante e processualmente spendibile.

In tema di concessioni, la giurisprudenza individua il criterio discriminante tra “componente beni” e “componente servizi” negli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente, i quali, se travalicano il mero utilizzo ordinario del bene (secondo la sua destinazione dichiarata negli atti di gara), collocandosi in una prospettiva più ampia, qualificano necessariamente il rapporto in termine di servizi.

Sebbene la questione sia stata a lungo controversa, è prevalsa nella giurisprudenza amministrativa più recente la qualificazione della concessione della gestione di impianto sportivo comunale come concessione di pubblico servizio piuttosto che come concessione di bene pubblico. L’affermazione giurisprudenziale, che si condivide, si basa sulla considerazione della centralità del momento della ‘gestione’ (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica.

Più specificamente nel caso della gestione di impianti sportivi comunali si tratta, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.).

Ne discende che l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – anche quando appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 c.c., purché destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi.

In considerazione della centralità del momento della “gestione” (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica) la gestione di impianti sportivi assume i caratteri tipici di un servizio pubblico.

In tale ottica e nel modello concessorio di servizi, si soggiunge che l’art. 192 del d.lgs. n. 50 del 2016 non esclude a priori il ricorso, ove ne sussistano i requisiti di legge, al modello in house per la gestione degli impianti sportivi. In tale ottica, la sopravvenienza normativa di cui al d.lgs. n. 50 del 2016, unitamente alle linee guida dell’ANAC, nel dettare un nuovo assetto in materia di gestione di impianti sportivi, consentono di ritenere superato -anche perché incompatibile con il quadro normativo sopravvenuto- l’assetto normativo su cui si regge l’art. 6 del Regolamento che, presupponendo che l’Ente non disponesse di specifica Società di servizi o di personale addetto alla gestione diretta degli impianti, individuava, nel rispetto delle normative vigenti, le modalità di gestione degli impianti di sua proprietà in forma diretta, ovvero tramite la concessione a terzi mediante affidamento diretto a consorzi polisportivi o bando di gara pubblico mediante l’affidamento diretto ed in via preferenziale a favore di Consorzi costituiti da più società sportive dilettantistiche, regolarmente affiliate alle F.S.N., D.S.A., E.P.S. e riconosciute dal CONI.

L’esatta qualificazione di un provvedimento va effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’amministrazione, con la conseguenza che l’apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell’atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato, di modo che ai fini della corretta qualificazione della sua natura, l’atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’Amministrazione, senza che possa avere un valore dirimente il solo nomen iuris che gli è stato assegnato.

La nozione di revoca di un provvedimento amministrativo, disciplinata dall’art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990 è ampia, essendo contemplati tre presupposti alternativi per la legittima adozione del provvedimento: i sopravvenuti motivi di pubblico interesse; il mutamento della situazione di fatto; la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (c.d. ius poenitendi); pertanto, può essere ritenuto adeguatamente motivato un provvedimento di revoca consistente in una nuova valutazione dell’interesse pubblico in virtù dell’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nell’esercizio del cosiddetto ius penitendi.

La revoca è espressione della tendenziale inesauribilità del potere amministrativo e, per tale ragione, la discrezionalità dell’Amministrazione appare assai ampia e può essere sindacata dal giudice solo in caso di irragionevolezza delle ragioni addotte a fondamento della nuova valutazione o di mancata istruttoria sugli elementi posti a base della stessa.

Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 29 maggio 2026, n. 287

Servizi pubblici – Normativa – Ratio – Servizi pubblici locali – Modalità di gestione – Affidamento ordinario e straordinario – Servizi di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti – Normativa Regione Abruzzo – Gare “ponte” nelle more dell’affidamento d’ambito

Il decreto legislativo n. 201 del 2022 è stato emanato in conformità agli impegni assunti nel PNRR e in attuazione della delega contenuta nell’art. 8 della Legge 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), al fine di operare un complessivo riordino della disciplina dei servizi pubblici di interesse economico a livello locale e rafforzare il principio della concorrenza e la qualità dei servizi, mediante disposizioni che integrano le normative di settore.

L’art. 14, comma 1, del D.Lgs. n. 201 del 2022 stabilisce le diverse modalità di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica cui possono ricorrere gli enti locali, ovverossia:

a) affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica, secondo le modalità previste dall’art. 15, nel rispetto del diritto dell’Unione europea;

b) affidamento a società mista, secondo le modalità previste dall’art. 16, nel rispetto del diritto dell’Unione europea

c) affidamento a società in house, nei limiti fissati dal diritto dell’Unione europea, secondo le modalità previste dall’art. 17;

d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali di cui all’art. 114 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000.

La disposizione sopra richiamata disciplina le “modalità ordinarie” di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e non limita il potere discrezionale dell’ente locale di procedere ad affidamenti diretti, purché adeguatamente motivati in ragione dell’urgenza e della temporaneità dell’affidamento, sulla base della normativa posta dal codice dei contratti pubblici.

L’affidamento “straordinario” può quindi essere disposto al fine esclusivo di evitare soluzioni di continuità nell’erogazione del servizio nelle more dell’affidamento a regime secondo uno dei modelli gestionali indicati dalla norma e di assicurare il rispetto delle esigenze delle comunità di riferimento e la soddisfazione dei bisogni dei cittadini e degli utenti, come fissati dall’art. 3 del D.Lgs. n. 201/2022.

In buona sostanza, la specifica disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica va letta e interpretata in combinato disposto con la normativa generale sugli appalti che contempla la possibilità di procedere all’affidamento diretto ex art. 50, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 36/2023 in caso di importo inferiore alla soglia di € 140.000,00.

L’art. 16 del D.Lgs. n. 175/2016 individua i presupposti e le condizioni che rendono legittimi gli affidamenti diretti di contratti pubblici ricevuti dalle società in house dalle Amministrazioni che esercitano su di esse il controllo analogo (cfr. comma 1).

Ai sensi dei commi 13 e 14 dell’art. 17 della L.R. n. 36/2013, a seguito della comunicazione della effettiva organizzazione ed operatività dell’articolazione organica dell’A.G.I.R., avvenuta a far data dal giorno 01/10/2022, è fatto divieto ai Comuni di indire nuove procedure di gara per l’affidamento dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto rifiuti e di aggiudicare in via provvisoria gare ad evidenza pubblica per l’affidamento di detti servizi.

Peraltro i Comuni, ai sensi del comma 1 del medesimo art. 17, sono tenuti ad assicurare l’integrale e regolare prosecuzione delle attività di gestione dei servizi pubblici locali sino all’istituzione ed all’organizzazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da parte dell’A.G.I.R..

Ai sensi del comma 14 ter dell’art. 17 “Nelle more dell’approvazione del PdA di cui all’articolo 15 e degli affidamenti ai nuovi gestori del servizio di gestione integrata dei rifiuti ai sensi del comma 10 del presente articolo, i Comuni, nei limiti e con le modalità previsti dalla normativa comunitaria e nazionale, adottano tutte le iniziative necessarie ad assicurare la regolare prosecuzione del servizio secondo quanto previsto al comma 1 del presente articolo, anche adeguando i contratti in essere alle previsioni del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201 (Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica) e alle direttive dell’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente”.

Quindi, alla luce del quadro normativo sopra richiamato, se da un lato agli enti locali è precluso di indire autonomamente nuove gare in quanto la legge regionale attribuisce all’A.G.I.R., quale ente rappresentativo di tutti i comuni dell’ATO Abruzzo, l’affidamento per la gestione ed erogazione dei servizi di gestione integrata dei rifiuti urbani, ai sensi dell’articolo 202 del D.Lgs. n.152/2006, dall’altro, al fine di evitare soluzioni di continuità nell’erogazione del servizio, i Comuni ben possono procedere ad affidamenti temporanei tramite la stipulazione di un “contratto ponte” avvalendosi dell’intervento dell’A.G.I.R..

A tal fine, ai sensi del combinato disposto dall’art. 6 comma 3 e dall’art.17, commi 13 e 14, della L.R. n.36/2013, l’A.G.I.R. ha adottato il “Regolamento di disciplina della gestione delle gare “ponte” indette da AGIR nelle more dell’affidamento d’ambito”, ove viene chiaramente precisato che nelle more dell’affidamento del servizio integrato nell’intero ambito (o sub-ambito) è precluso ai comuni di indire e/o aggiudicare provvisoriamente procedure ad evidenza pubblica per il servizio di gestione dei rifiuti, sicché l’esercizio delle funzioni degli enti locali avviene per il tramite dell’A.G.I.R.

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 4 giugno 2026, n. 1065

Servizi pubblici – Servizio farmaceutico – Dislocazione territoriale – Discrezionalità – Interessi rilevanti

Nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo.

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 11 maggio 2026, n. 2962

Affidamento di servizi pubblici – Concessione di beni demaniali marittimi – Proprietà e gestione di beni pubblici – Competenze – Servizio pubblico locale di rilevanza economica e a domanda individuale – Principio di autorganizzazione – Onere motivazionale – Bene pubblico – Nozione

L’affidamento della gestione di un porto turistico si caratterizza per il fatto che, accanto alla concessione di beni demaniali marittimi, impone la prestazione di servizi funzionali all’esercizio della nautica da diporto (ormeggio, disormeggio, alaggio, varo, etc.). Si tratta, quindi, di una figura complessa e peculiare (sebbene non isolata, potendo talvolta la concessione di un bene pubblico risultare servente alla prestazione di un servizio al pubblico: cfr., ex aliis, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II-bis, 13 giugno 2017, n. 6985), nella quale profili in tema di concessione di beni pubblici coesistono con aspetti attinenti all’affidamento di servizi pubblici. Di qui l’astratta convergenza della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (artt. 112 e ss. del d.lgs. n. 267/2000) e degli appalti pubblici (norme europee e d.lgs. n. 50/2016), nonché della normativa in materia di demanio marittimo (codice della navigazione e relativo regolamento di esecuzione) e delle regole concernenti l’autorizzazione delle attività economiche (direttiva 2006/123/CE e d.lgs. n. 59/2010).

Nella prassi, peraltro, accade sovente che, per gestire l’approdo direttamente oppure tramite una società in house o mista, i Comuni si autoaffidino in concessione il compendio portuale. Siffatto modus operandi è legato sia all’esigenza formale di redigere un atto scritto ai fini dell’iscrizione nel registro delle concessioni demaniali marittime, sia alla distinzione, risalente al codice della navigazione del 1942, fra profili dominicali e gestionali del demanio marittimo (in argomento cfr. Cons. St., commissione speciale, parere n. 1808 in data 12 aprile 2012).

Invero, la proprietà dei beni demaniali marittimi fa capo allo Stato, sì che attualmente i poteri attinenti alla situazione proprietaria (ad esempio, la sdemanializzazione) vengono esercitati di concerto fra il Ministero delle Infrastrutture e l’Agenzia del Demanio. Invece, le competenze gestorie spettano alle Regioni o, nel caso di rilascio di concessioni demaniali, ai Comuni, ove non attribuite alle Autorità di Sistema Portuale dalla legge n. 84/1994 (artt. 105, comma 2, del d.lgs. n. 112/1998 e 42 del d.lgs. n. 96/1999; art. 10 della L.R. n. 13/1999).

Ciò premesso, la gestione di un porto turistico è qualificabile come servizio pubblico locale di rilevanza economica e a domanda individuale (cfr. D.M. 31 dicembre 1983, art. un., n. 14), giacché, nonostante la finalità turistico-ricreativa soddisfi interessi privati di una fascia ristretta di utenti, sussistono nondimeno rilevanti interessi pubblici quali la valorizzazione turistica ed economica del territorio, l’accesso alla via di comunicazione marina e la potenziale fruizione da parte dell’intera collettività laddove ricorrano eccezionali esigenze di trasporto pubblico. In virtù del principio di autoorganizzazione ed in base al diritto unionale, il Comune può esercitare anche i servizi pubblici di interesse economico (oltre a quelli privi di tale rilievo) nelle forme dell’amministrazione diretta, ossia internalizzandoli e gestendoli con la propria organizzazione. In particolare, per quanto concerne il quadro normativo nazionale (artt. 112 e 113 del d.lgs. n. 267/2000), è pacifico che attualmente non sussiste alcun obbligo degli enti locali di affidare a terzi sul mercato i servizi pubblici di rilevanza economica, potendo senz’altro optare per la gestione in via diretta (tale assunto è oggi unanimemente condiviso, essendo venuta meno l’originaria previsione che consentiva l’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica solamente a società miste o ad imprese private selezionate con gara, oppure, in presenza dei relativi presupposti, ad enti in house. Né un simile obbligo è rinvenibile nel diritto europeo, che configura la gestione diretta o tramite società in house come modulo generale alternativo all’affidamento a terzi mediante selezione pubblica. Segnatamente, il quinto “considerando” della direttiva 2014/24/UE in materia di appalti pubblici precisa che “nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici”. Inoltre, ai sensi dell’art. 2, par. 1, della direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, “le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l’esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell’Unione. Dette autorità possono decidere di espletare i loro compiti d’interesse pubblico avvalendosi delle proprie risorse o in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici o di conferirli a operatori economici esterni”. È peraltro vero che, ai sensi dell’art. 192, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, per affidare ad una società in house un contratto avente ad oggetto un servizio remunerativo, l’Amministrazione deve dare conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato e dei benefici per la collettività. Come noto, infatti, il legislatore nazionale ha approntato una disciplina pro concorrenziale più rigorosa rispetto a quanto richiesto dalla normativa comunitaria, in quanto non limitata a garantire la concorrenza “nel mercato” attraverso le procedure competitive, ma estesa alla concorrenza “per il mercato” attraverso il predetto onere motivazionale (cfr., ex aliis, Corte cost., 27 maggio 2020, n. 100). Tuttavia, tale supplementare obbligo di motivazione non pare estensibile all’internalizzazione pura e semplice del servizio pubblico, ossia con assunzione della gestione direttamente in capo agli uffici comunali, in quanto non espressamente previsto dalla citata disposizione, né ricavabile dal diritto dell’Unione (sul punto si veda Corte di Giustizia UE, 9 giugno 2009, C-480/06, secondo cui un’autorità pubblica può adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante propri strumenti senza fare ricorso ad entità esterne, non contrastando tale modalità con la tutela della concorrenza, poiché nessuna impresa privata viene posta in una situazione di privilegio rispetto alle altre).

Sotto altro profilo si osserva che la gestione diretta del bene demaniale da parte dell’Amministrazione è la modalità fondamentale per garantirne l’uso generale, che, a sua volta, costituisce la regola.

Deve tuttavia evidenziarsi che, negli anni più recenti, è stata elaborata una nozione unitaria di “bene pubblico”, che ricomprende entrambe le categorie dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili e si caratterizza per la “vocazione” a soddisfare interessi generali (c.d. proprietà-funzione). In tale prospettiva, allora, anche il bene demaniale marittimo costituito dal porto turistico, non diversamente da un bene del patrimonio indisponibile quale uno stadio, rappresenta uno strumento per realizzare fini pubblici (oltre che per fornire un servizio ad una platea indifferenziata, seppur ristretta, di utenti), sì che la prospettata differenziazione fra le due tipologie di beni, ai fini della scelta delle modalità di gestione, si appalesa, a ben vedere, ingiustificata ed irragionevole.

Ciò posto, nel caso in cui l’ente locale preferisca gestire direttamente l’approdo, il provvedimento comunale di autoaffidamento è superfluo. Né la decisione dell’Amministrazione di assumere l’esercizio diretto del porticciolo, pur in presenza di una domanda di concessione, deve essere fondata su particolari motivazioni, trattandosi, appunto, dell’ordinaria modalità di utilizzo del bene pubblico (in tal senso si veda sempre Cons. St., sez. V, 2 marzo 2018, n. 1296, cit.).

La gestione di un porto turistico è qualificabile come servizio pubblico locale di rilevanza economica e a domanda individuale, giacché, nonostante la finalità turistico-ricreativa soddisfi interessi privati di una fascia ristretta di utenti, sussistono nondimeno rilevanti interessi pubblici quali la valorizzazione turistica ed economica del territorio, l’accesso alla via di comunicazione marina e la potenziale fruizione da parte dell’intera collettività laddove ricorrano eccezionali esigenze di trasporto pubblico; in virtù del principio di auto-organizzazione e in base al diritto euro-unitario, il Comune può esercitare anche i servizi pubblici di interesse economico (oltre a quelli privi di tale rilievo) nelle forme dell’amministrazione diretta, ossia internalizzandoli e gestendoli con la propria organizzazione.

Osserva, infatti, il Collegio che l’art. 14, comma 1, lett. d), del d. lgs. n. 201/2022 indica nell’azienda speciale la formula preferita per la gestione dei servizi pubblici locali non a rete. La scelta della modalità di gestione del servizio, di competenza del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42 lett. e) del TUEL, deve essere oggetto di apposita deliberazione, accompagnata dalla predetta relazione nella quale si deve dare atto delle specifiche valutazioni che l’organo deliberante ha effettuato sulla base dell’istruttoria tecnica degli uffici.

Lo stesso art. 14, al comma 2, dispone che “Ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto contrattuale, l’ente locale e gli altri enti competenti tengono conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l’ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio sotto il profilo degli effetti sulla finanza pubblica, della qualità del servizio offerto, dei costi per l’ente locale e per gli utenti e degli investimenti effettuati”

Il provvedimento mediante il quale un Comune affida a se stesso la gestione di un porto turistico, intestandosi la relativa concessione demaniale, è legittimo anche se la concessione non sia stata affidata mediante una procedura comparativa con le istanze pervenute dai privati. Il Comune, difatti, può gestire direttamente il servizio portuale, che presenta rilievo economico, in virtù del principio di autoorganizzazione e conformemente al diritto europeo. Pur essendo il porto un bene demaniale a fruizione non generale, esso è infatti funzionale alla realizzazione di interessi pubblici, cosicché può essere gestito direttamente dall’ente locale, non trovando applicazione gli artt. 37 c. nav. e 18 Reg. es. cod. nav.

Tar Lombardia, Milano, sez. I, 5 maggio 2026, n. 2176

Servizi pubblici – Società in house – Nozione – Natura giuridica – Requisiti – Obbligo di accantonamento – Statuto e regolamento – Controllo analogo – Condizioni – Modalità di esercizio – Verifica – Ricostruzione normativa –– Società a controllo pubblico – Definizione

È opinione consolidata in giurisprudenza la configurazione della società in house alla stregua di mera articolazione interna alla P.A., equiparabile ad un ufficio interno dell’ente pubblico che l’ha costituita, dando luogo ad un modello di organizzazione meramente interno, qualificabile in termini di delegazione interorganica (Adunanza Plenaria n. 1/2008), con l’ulteriore conseguenza che lo statuto e il regolamento sono atti di natura pubblicistica, essendo finalizzati a disciplinare l’assetto organizzativo del controllo analogo – ex art. 16, comma 2, del d. lgs. n. 175/2016 – nel rapporto interorganico tra l’amministrazione affidante e la società in house, che ha sì veste privatistica ma sostanza pubblicistica. La giurisprudenza ha avuto modo di affermare che lo statuto di una società in house, in quanto società sottoposta a controllo analogo, non può ripetere regole e procedure previste per la società di capitali di diritto comune.

Il d. lgs. n. 175/2016 definisce – all’art. 2, comma 1, lett. o) – le società in house come “le società sulle quali un’amministrazione esercita il controllo analogo o più amministrazioni esercitano il controllo analogo congiunto, nelle quali la partecipazione di capitali privati avviene nelle forme di cui all’articolo 16, comma 1, e che soddisfano il requisito dell’attività prevalente di cui all’articolo 16, comma 3”.

I requisiti fondamentali affermati nel corso degli anni dalla giurisprudenza, comunitaria prima e nazionale poi, che devono sussistere contemporaneamente affinché una società possa essere legittimamente considerata “in house”, sono: (a) il capitale sociale interamente pubblico, salvo rare eccezioni previste dalla legge; (b) l’attività svolta prevalentemente nei confronti dell’amministrazione pubblica che partecipa al suo capitale sociale o nell’interesse di questa (o con le amministrazioni pubbliche socie o nell’interesse di queste, in caso di società pluripartecipata da più amministrazioni); (c) il controllo analogo.

L’art. 2, comma 1, lett. c) del citato decreto, definisce il controllo analogo congiunto, qui in discussione, come “la situazione in cui l’amministrazione esercita congiuntamente con altre amministrazioni su una società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi. La suddetta situazione si verifica al ricorrere delle condizioni di cui all’articolo 5, comma 5, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”. Quest’ultimo ha recepito l’art.12, paragrafo 3, Direttiva 2014/24/UE prescrivendo le seguenti condizioni: “a) l’amministrazione aggiudicatrice o l’ente aggiudicatore eserciti sulla persona giuridica di cui trattasi un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi; b) oltre l’80 per cento delle attività della persona giuridica controllata sia effettuata nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall’amministrazione aggiudicatrice controllante o da altre persone giuridiche controllate dall’amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore di cui trattasi; c) nella persona giuridica controllata non vi sia alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati previste dalla legislazione nazionale, in conformità dei trattati, che non esercitano un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata”.

In ragione del controllo analogo e della “destinazione prevalente dell’attività”, l’ente in house non può ritenersi terzo rispetto all’amministrazione controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’amministrazione stessa: non è, pertanto, necessario che l’amministrazione ponga in essere procedure di evidenza pubblica per l’affidamento di appalti.

Prima dell’entrata in vigore del d. lgs. 36/2023 (nuovo codice dei contratti pubblici), i presupposti e le regole per l’affidamento diretto alle società in house erano indicati nell’art. 192, d. lgs. n. 50/2016, in materia di lavori, servizi e forniture, e negli artt. 14 e 17, d. lgs. n. 201/2022, per i servizi pubblici locali.

Il nuovo codice dei contratti pubblici, al comma 2 dell’art. 7, detta principi e regole per l’affidamento in house di lavori, servizi o forniture e al successivo comma 3 rimanda allo stesso d. lgs. n. 201/2022 per l’affidamento in house dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, laddove il coordinamento, in termini di onere motivazionale, non è perfetto. Se si guarda a quest’ultima disciplina, gli artt. 14 e 17 mantengono parametri maggiormente rigorosi.

La relazione del 7 dicembre 2022 del Consiglio di Stato allo schema definitivo del nuovo Codice dei contratti pubblici evidenzia l’opzione “fortemente restrittiva” del vecchio codice (d. lgs. n. 50/2016), di cui era chiara espressione il secondo comma dell’art. 192, norma che imponeva alle amministrazioni un onere motivazionale particolarmente aggravato per poter procedere ad affidamenti diretti in house.

Come affermato dalla giurisprudenza amministrativa, l’art. 192, comma 2 citato prescriveva che l’affidamento in house di servizi disponibili sul mercato fosse assoggettato a una duplice condizione: la prima, consistente nell’obbligo di motivare i presupposti dell’esclusione del ricorso al mercato e che muoveva dal ritenuto carattere secondario e residuale dell’affidamento in house, il quale poteva essere legittimamente disposto soltanto in caso di un dimostrato “fallimento del mercato” rilevante, a causa di prevedibili mancanze in ordine agli “obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”, cui la società in house invece supplirebbe; la seconda condizione consisteva nell’obbligo di indicare gli specifici benefìci per la collettività connessi all’opzione per l’affidamento in house, con la previsione di forme di motivazione aggravata per supportare gli affidamenti in house (Consiglio di Stato, Sez. V, 7 gennaio 2019, n. 138, ord.).

Con l’entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici nel 2023 il quadro è cambiato, dal momento che l’art. 7 afferma il principio di auto-organizzazione amministrativa, in base al quale le pubbliche amministrazioni scelgono, in base alla loro autonomia (seppur nel rispetto della disciplina del Codice e del diritto dell’Unione Europea), di organizzare l’esecuzione di lavori o la prestazione di beni e servizi attraverso tre modelli fra di loro alternativi: autoproduzione, esternalizzazione, cooperazione con altre pubbliche amministrazioni.

La codificazione di tale principio è in linea con l’art. 2 della dir. 2014/23/UE, che disciplina il “Principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche” e, in generale, con l’ordinamento europeo, che è orientato nel senso della parità fra l’autoproduzione e l’esternalizzazione.

La citata direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici, al Considerando 5 ribadisce la piena libertà per le amministrazioni pubbliche nell’organizzare i servizi e le attività di proprio interesse secondo le modalità operative e gestionali ritenute più adeguate. E infatti, “E’ opportuno rammentare che nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici ai sensi della presente direttiva (…)”.

Il nuovo codice dei contratti pubblici amplia il campo di applicazione del modello in house, estendendolo, oltre che ai lavori e ai servizi, anche ai beni, che prima erano esclusi, e al contempo semplifica la motivazione per tali affidamenti, rispetto alla disciplina più severa del citato art. 192, comma 2, d. lgs. n. 50/2016.

La recente giurisprudenza ha messo in luce che proprio la semplificazione della motivazione costituisce la maggiore novità del d. lgs. n. 36/2023, con il superamento dell’onere di motivazione rafforzata e, specialmente, della dimostrazione del “fallimento del mercato” che, come si è visto, postulava la natura eccezionale e derogatoria dell’in house.

Anche con l’art. 7 del citato d. lgs. n. 36/2023 rimane però sussistente un onere motivazionale per le assegnazioni in house, senza che possa procedersi a un affidamento diretto tout court, tanto che il Consiglio di Stato nella relazione al nuovo codice ha affermato che la parità fra il ricorso al mercato e l’autoproduzione è solo tendenziale.

La lett. b) dell’art. 2 del d.lgs. n. 175/2016 non è riferita alle società in house, ma essa riguarda le diverse società a controllo pubblico, definite dalla successiva lett. m) del cit. testo unico come “le società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b)”, per le quali “è richiesto il consenso unanime di tutte le parti” che detengono il controllo “per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale”.

Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che le definizioni di cui all’art. 2, comma 1, lett. b) e lett. c) d. lgs. 175/2016 sono attinenti a “fattispecie che disciplinano relazioni tra società controllate e collegate, ove la posizione di controllo deriva dal quorum di voti detenuto in assemblea o da particolari vincoli contrattuali”, precisando che “si tratta di ipotesi di controllo del tutto diverse da quelle di controllo «analogo» proprio delle società in house, per cui resta ferma la non sovrapponibilità delle due figure, benché ricondotte dal legislatore del testo unico al più ampio genus delle società a partecipazione pubblica, nonché stante la generale riconducibilità al diritto societario del fenomeno dell’in house come ribadito da ultimo da Cass. SS.UU. 24591/2016” (T.A.R. Abruzzo, Pescara,29 gennaio 2018, n. 35).

La giurisprudenza ha costantemente affermato la legittimità dell’esercizio del controllo analogo congiunto da parte dei Comuni soci attraverso la partecipazione ad organi collegiali che deliberano a maggioranza sì che risulta coerente con tale assetto la scelta di tener fermo l’ordinario principio della deliberazione a maggioranza azionaria in sede assembleare.

In altre parole, affinché il requisito del controllo analogo in caso di società in house pluripartecipata sia soddisfatto, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, occorre che le Amministrazioni pubbliche in possesso di partecipazioni di minoranza possano comunque esercitare il controllo analogo in modo congiunto e che: a) gli organi decisionali dell’organismo controllato siano composti da rappresentanti di tutti i soci pubblici partecipanti, ovvero siano formati tra soggetti che possono rappresentare la maggior parte o tutti i soci pubblici partecipanti; b) i soci pubblici siano in grado di esercitare congiuntamente un’influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative dell’organismo controllato, secondo le regole generali elaborate con riguardo all’in house providing tradizionale sin dalla sentenza della Corte di Giustizia Teckal (8 novembre 1999, C-107/98); c) l’organismo controllato non persegua interessi contrari a quelli di tutti i soci pubblici partecipanti (Consiglio di Stato, sez. V, 30 aprile 2018 n. 2599; Consiglio di Stato sez. IV, 21 gennaio 2025, n. 416).

Nelle società in house pluripartecipate, quindi, per aversi controllo analogo “congiunto” non si richiede certo che ciascuno degli enti pubblici partecipanti possa esercitare un potere individuale su tale entità, bensì che ciascuna delle autorità stesse partecipi sia al capitale, sia agli organi direttivi dell’entità suddetta (Consiglio di Stato, sez. V, 18 luglio 2017 n. 3554, che richiama CGUE 29 novembre 2011 in C-1812/2009).

Secondo la consolidata giurisprudenza, nel caso di affidamento in house, conseguente all’ istituzione da parte di più enti locali di una società di capitali da essi interamente partecipata […] il requisito del controllo analogo deve essere verificato secondo un criterio sintetico e non atomistico, sicché è sufficiente che il controllo della mano pubblica sull’ente affidatario, purché effettivo e reale, sia esercitato dagli enti partecipanti nella loro totalità, senza che necessiti una verifica della posizione di ogni singolo ente.

Il requisito del controllo analogo deve essere verificato secondo un criterio sintetico e non atomistico, sicché è sufficiente che il controllo della mano pubblica sull’ente affidatario, purché effettivo e reale, sia esercitato dagli enti partecipanti nella loro totalità, senza che necessiti una verifica della posizione di ogni singolo ente.

La giurisprudenza ha ritenuto che non è condizione per l’affidamento in house l’obbligo di accantonamento (pro quota nel primo bilancio utile e successivamente ogni triennio di una somma pari all’ impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto per il triennio) previsto dal citato art. 3 – bis, comma 1 – bis, D.L. n. 138 del 2011, a carico degli enti locali proprietari che procedano ad affidamento in house; del mancato rispetto non può dolersi l’operatore economico che lamenti il mancato ricorso al mercato.

Consiglio di Stato, sez. IV, 28 aprile 2026, n. 3300

Servizi pubblici – Servizio idrico integrato (S.I.I.) – Salvaguardia della gestione in forma autonoma – Comune e provincia – Competenza – Ente di governo dell’ambito

In tema di servizio idrico integrato è illegittimo per incompetenza il provvedimento di diniego del riconoscimento della salvaguardia della gestione in forma autonoma (ex art. 147, comma 2-bis, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152) emanato dal dirigente nominato dal direttore generale (al quale compete l’affidamento del servizio), senza il coinvolgimento dell’assemblea dell’ente di governo dell’ambito (cui spetta la scelta delle forme di gestione), venendo in rilievo un atto relativo alla scelta della forma di gestione emesso in una fase prodromica ed anteriore rispetto al procedimento di affidamento di competenza dell’organo gestionale.

Tar Sicilia, Catania, sez. V, 25 marzo 2026, n. 922

Pubblico impiego – Rapporti di lavoro nelle società a controllo pubblico – Qualificazione giuridica – Reclutamento – Principi concorsuali

L’art. 19 del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 qualifica come privatistici i rapporti di lavoro nelle società a controllo pubblico, ma impone che il reclutamento avvenga nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità, nonché dei criteri di cui all’art. 35, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, a pena di nullità dei contratti stipulati in loro assenza. In tale ambito, è richiesto il rispetto dei principi concorsuali, senza che sia necessario lo svolgimento di un pubblico concorso in senso stretto.

Consiglio di Stato, sez. IV, 11 marzo 2026, n. 1976

Rifiuti urbani – Gestione – Privativa comunale – Smaltimento e recupero – Regime – Libera concorrenza

Il regime di privativa comunale nella gestione dei rifiuti urbani si applica esclusivamente ai rifiuti destinati allo smaltimento e non si estende alle attività di recupero, che sono invece soggette al principio di libera concorrenza. È pertanto illegittimo il divieto imposto ad un impianto di recupero rifiuti di ricevere rifiuti urbani se non per il tramite del gestore del servizio pubblico, trattandosi di attività che rientra nel regime di libero mercato.

Consiglio di Stato, sez. VII, 28 aprile 2026, n. 3316

Procedimento amministrativo – Provvedimento illegittimo – Annullabilità – Art. 21 octies l. n. 241/1990 – Provvedimenti discrezionali – Mancato preavviso di rigetto – Servizio pubblico – Attività di erogazione carburante – Rinnovo concessione – Gara pubblica – Necessarietà – Concorrenza nel mercato e concorrenza per il mercato – Servizi di Interesse Economico Generale (SIEG) – Patrimonio disponibile del Comune – Contratto di locazione – Contratti attivi – Caratteri – Disciplina – Principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato – Pubblici incanti

Ai sensi dell’art. 21-octies l. n. 241/1990, “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

Con l’art. 12, c. 1, lett. i), l. n. 120/2020 si è aggiunta la seguente prescrizione: “La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis”.

La novella – escludendo a priori il carattere formale del mancato preavviso di rigetto in presenza di provvedimenti discrezionali (cui si riferisce implicitamente il secondo periodo, trattandosi altrimenti di norma superflua rispetto al primo periodo), tanto che non è ammessa la possibilità che l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, cioè che il provvedimento astrattamente discrezionale fosse vincolato in concreto – conferma a contrario che la violazione di cui all’art. 10-bis poteva prima della novella (e continua a potere dopo la novella) tradursi in un vizio formale allorquando vengano in considerazione provvedimenti vincolati.

Nello stesso senso si è indirizzata la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato: la novella “è espressamente riferita alla sola “disposizione di cui al secondo periodo” e, dunque, alla fattispecie di non annullabilità del provvedimento “per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento”, suscettibile di essere integrata anche a fronte di procedimenti discrezionali (non riguardando il secondo periodo i soli atti vincolati): la previsione de qua, invece, come emergente dal suo contenuto letterale, non opera in relazione alla disposizione di cui al primo periodo, riguardante la non annullabilità del provvedimento “adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, in cui l’azione amministrativa risulta vincolata, l’illegittimità riveste mera natura procedimentale o formale ed è palese che il risultato conseguito (per come emergente dalla decisione in concreto assunta dall’Amministrazione procedente) è coerente con il quadro normativo di riferimento, non essendo ipotizzabile una decisione diversa rispetto a quella in concreto adottata. Per l’effetto, tenuto conto della limitata portata applicativa del divieto introdotto dalla L. n. 120/2020, la violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/90, assumendo natura procedimentale – stante il mancato svolgimento di una fase procedimentale prevista dalla normativa di riferimento -, a fronte di atti vincolati, deve ritenersi ancora soggetta alla disciplina della non annullabilità del provvedimento, delineata dalla disposizione di cui al primo periodo dell’art. 21 octies, comma 2, L. n. 241/90” (CdS sez. VI 15.09.2022 n. 7993)” (Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giur., 22 novembre 2022, n. 1197).

In sintesi, quindi, la violazione dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241 in tanto risulta immune dal meccanismo sanante dell’art. 21-octies (con conseguente sua insanabilità), in quanto la stessa afferisca ad un provvedimento discrezionale.

Anche a voler ammettere che l’attività di rifornimento carburante sia un servizio pubblico, ciò non basterebbe comunque a consentire – come preteso dall’appellante – il rinnovo senza gara della concessione de qua. Al fine di comprendere meglio tale rilievo, è doveroso ricostruire – sia pure in estrema sintesi – l’evoluzione dei modelli di organizzazione e gestione dei servizi pubblici. Orbene, dagli anni novanta in poi, per effetto delle direttive comunitarie, si è passati da un modello di organizzazione del servizio pubblico caratterizzato dalla riserva originaria dell’attività, con i c.d. diritti speciali o di esclusiva, ad un modello sempre più concorrenziale.

Le direttive volte alla liberalizzazione dei diversi settori e dei differenti mercati operano una distinzione tra “concorrenza nel mercato” e “concorrenza per il mercato”: nel primo caso, quando le caratteristiche del mercato lo consentono, il servizio può essere svolto da operatori economici in concorrenza tra loro, sulla base di un provvedimento autorizzatorio, non discrezionale, che realizza quindi la piena concorrenza; nel secondo caso, ragioni di tipo tecnico o economico (monopolio naturale, costi eccessivi di duplicazione delle reti e delle infrastrutture), suggeriscono che il servizio pubblico venga svolto in modo efficiente soltanto da un unico gestore.

Pertanto, l’amministrazione indice una procedura selettiva di affidamento della concessione del servizio, alla quale possono partecipare tutti gli operatori economici interessati, per la scelta del gestore cui viene riconosciuto un diritto speciale o di esclusiva.

In questo modello di gestione, dunque, la concorrenza si realizza a monte, con una procedura ad evidenza pubblica.

Nel caso di specie, viene in rilievo un’attività di rifornimento carburante per autotrazione destinata a svolgersi su un’area di proprietà comunale.

Pertanto, tale attività – anche se qualificata come servizio pubblico (aspetto, questo, comunque controverso) – implica nel caso di specie l’utilizzo di un’infrastruttura pubblica da parte di un unico gestore.

Ne discende, pertanto, che l’individuazione di tale gestore non può che avvenire – in coerenza con il paradigma della concorrenza per il mercato – sulla base di una procedura di evidenza pubblica.

In sintesi, quindi, i SIEG soggiacciono in toto alle regole della concorrenza soltanto se il mercato in cui essi insistono non disveli un qualche fallimento, e cioè fintantoché tali regole consentano ai SIEG di assolvere alla loro missione pubblica.

In presenza di un fallimento del mercato, invece, si attiva un sistema di “concorrenza per il mercato” (con conseguente obbligo di gara).

Il regime di appartenenza dominicale dei beni, appartenenti al patrimonio disponibile del Comune o dell’ente pubblico, che ne autorizza la libera “messa a reddito” nelle forme privatistiche dei contratti di godimento e, in particolare, della locazione, non vale a sottrarli – segnatamente riguardo alle modalità di alienazione o di concessione – alle regole evidenziali pro-concorrenziali e ai meccanismi della contabilità pubblica, sicché la fase pubblicistica preordinata alla selezione concorsuale del contraente privato costituisce un presupposto ineludibile e struttura la relativa azione amministrativa in termini di attività propriamente autoritativa (a fronte della quale si stagliano, peraltro, chiare situazioni giuridiche soggettive di interesse legittimo, cfr. in tal senso Cons. St., Sez. VII, 23 giugno 2025, n. 5428 e Cons. St., sez. V, 23 agosto 2019, n. 5821)

Si aggiunga che il contratto di locazione è un contratto attivo della Pubblica Amministrazione, che conferisce in godimento un proprio bene immobile a fronte di un’entrata per l’Amministrazione stessa, entrata costituita dal canone di locazione.

L’art. 2 lettera h) dell’Allegato I.1 al D.Lgs. n. 36 del 2023 (codice dei contratti pubblici o anche solo “codice”) definisce “contratti attivi” quelli da cui non deriva una spesa bensì un’entrata per la pubblica amministrazione.

Ancora in tema di contratti attivi, l’art. 13 del D.Lgs. n. 36 del 2023 stabilisce che: (a) le disposizioni del codice non si applicano ai contratti attivi (art. 13 comma 2);

(b) tuttavia, l’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3 del codice (art. 13 comma 5).

La locazione di cui è causa garantisce al Comune (prima ancora che allo stesso privato) un guadagno economico, costituito dal canone pagato dal conduttore dell’immobile, sicché certamente devono trovare applicazione i principi del D.Lgs. n. 36 del 2023 riguardanti il “risultato” (art. 1), la “fiducia” (art. 2) e anche l’”accesso al mercato” (art. 3).

Il principio dell’accesso al mercato impone di garantire la concorrenza, l’imparzialità e la non discriminazione degli operatori, oltre ai principi di pubblicità, trasparenza e proporzionalità.

Accanto al citato art. 13, la disciplina dei contratti attivi è rinvenibile anche nel regolamento di contabilità dello Stato approvato con Regio Decreto (RD) n. 827 del 1924, tuttora vigente.

L’art. 37 del citato RD prevede che tutti i contratti da cui deriva un’entrata devono essere preceduti da “pubblici incanti”, vale a dire – utilizzando una terminologia attuale – da una procedura di gara aperta.

La stipulazione di contratti a “trattativa privata” – vale a dire, sempre in base ad una terminologia attuale, una procedura negoziata senza pubblicazione di bando – è ammessa soltanto in casi eccezionali e tassativi dal successivo art. 41.

Parimenti, l’art. 3 del RD n. 2440 del 1923 (legge sulla contabilità generale dello Stato, anch’essa vigente), conferma che i contratti attivi dello Stato devono essere preceduti da pubblici incanti.

Appare quindi evidente che anche i contratti attivi dell’Amministrazione non si sottraggono ai basilari principi di concorrenza di matrice non solo nazionale ma anche euro-unitaria.