Tar Liguria, Genova, sez. I, 31 luglio 2025, n. 943

Amministrazione comunale – Impedimento temporaneo del Sindaco – Sostituzione e delega – Differenze – Ordinanze contingibili e urgenti

L’art. 53, comma 2 del Tuel, in caso di impedimento temporaneo del Sindaco, ne ammette la sostituzione da parte del Vice Sindaco.

Infatti, come precisato dalla giurisprudenza – anche di questa Sezione, la figura del Vice Sindaco, espressamente prevista dalla legge, è destinata, in via generale, alla sostituzione del Sindaco nei compiti di quest’ultimo, compresa quindi l’adozione delle ordinanze contingibili e urgenti, senza necessità di specifica motivazione in ordine alle ragioni dell’assenza o impedimento del Sindaco.

Le ordinanze contingibili e urgenti, al pari di altri provvedimenti, possono essere adottate anche dai sostituti del Sindaco quando questi sia temporaneamente impedito). L’art. 53, comma 2 del Tuel, in caso di impedimento temporaneo del Sindaco, ne ammette la sostituzione da parte del Vice Sindaco e, in caso di impedimento di quest’ultimo – in forza del principio di continuità dell’azione amministrativa – la giurisprudenza ammette la sostituzione anche da parte dell’Assessore anziano.

La giurisprudenza, tuttavia, ha precisato che tale istituto della sostituzione del Sindaco non deve essere confuso con quello della delega delle funzioni del Sindaco, di cui al comma 10 del medesimo art. 54, che implica un trasferimento dell’esercizio di funzioni quale metodo ordinario di organizzazione del lavoro amministrativo e che non può, invece, ricomprendere il potere di ordinanza contingibile e urgente che non potrebbe mai essere delegato, trattandosi di una funzione propria del Sindaco. Pertanto, mentre può essere consentita, ed è anzi doverosa per il principio di necessità e di continuità delle funzioni amministrative, la sostituzione legale per assenza temporanea del Sindaco, non è possibile, invece, la delega.

Tar Piemonte, Torino, sez. III, 25 luglio 2025, n. 1273

Campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici – Limiti di esposizione – Competenza normativa statale – Ordinanze sindacali contingibili e urgenti – Ambito applicativo

Il decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, al comma 6 dell’art. 38, recependo la giurisprudenza consolidata, nel modificare l’art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001, ha disposto l’espresso divieto per gli enti locali di incidere, anche in via indiretta, mediante provvedimenti contingibili e urgenti o atti amministrativi puntuali, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’art. 4 della legge n. 36 del 2001.

I Comuni, pertanto, non possono fissare limiti di esposizione differenti da quelli stabiliti dallo Stato (dalla legge n. 36/2001 e dal D.P.C.M. 8 luglio 2003), neppure ricorrendo a provvedimenti contingibili e urgenti funzionali non al governo del territorio, ma alla tutela della salute dai rischi dell’elettromagnetismo e quindi tali da trasformarsi in misure surrettizie di tutela della popolazione da immissioni radioelettriche, che l’art. 4 della legge n. 36 del 2001 riserva allo Stato.

Il potere del Sindaco di adottare ordinanze contingibili e urgenti è limitato, ai sensi dell’art. 50, comma 5 del D.lgs. 18/08/2000, n. 267, al verificarsi di “emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale”, di talché deve ritenersi esclusa la possibilità di ricorrere a tale strumento quando non vi sia urgenza di provvedere o un pregiudizio in atto o, comunque, si tratti di compiere valutazioni aventi una portata non localizzata al solo territorio comunale.

Consiglio di Stato, sez. VII, 12 agosto 2025, n. 7035

Concessioni demaniali marittime – Discrezionalità – Diniego – Onere istruttorio e motivazionale

In materia di rilascio di concessioni demaniali marittime, la scelta dell’Amministrazione di quale fra i vari usi di un bene demaniale si presenti più proficuo e conforme all’interesse pubblico costituisce espressione di un’ampia discrezionalità amministrativa, che può essere sindacata in sede giurisdizionale solo nei limiti del difetto di motivazione e della manifesta illogicità o irragionevolezza.

Per giurisprudenza costante, il diniego di concessione dell’uso di un bene demaniale, ai sensi dell’art. 36 del codice della navigazione costituisce legittima espressione del potere ampiamente discrezionale spettante all’amministrazione in tutte le ipotesi in cui quest’ultima ravvisi la sussistenza di un interesse pubblico contrario al rilascio, purché la decisione negativa venga motivata adducendo elementi concreti ritenuti, all’esito di apposito accertamento istruttorio, ostativi all’invocato uso particolare del bene pubblico e l’esercizio di tale potere è sindacabile da parte del giudice amministrativo sotto il profilo della logicità e congruenza.

In sostanza, in sede di valutazione dell’interesse demaniale, cioè dell’interesse pubblico che il bene non sia sottratto al suo normale uso generale (pubblico ex art. 36 cod. nav.), l’amministrazione può considerare e valutare tutti gli interessi pubblici specifici che, insorgenti dalla dimensione territoriale del bene, interferiscono sull’uso individuale a base della richiesta di concessione; questa, proprio in quanto viene considerata eccezionale, deve essere del tutto compatibile con l’intero spettro delle esigenze pubblicistiche gravanti sul territorio in cui ricade l’area oggetto della richiesta concessione.

D’altronde, la concessione di un bene demaniale ad un soggetto privato è giustificata soltanto quando, in sede di comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, l’accoglimento dell’istanza consenta, oltre che di soddisfare il particolare interesse del richiedente, di non compromettere altri interessi pubblici.

Consiglio di Stato, sez. V, 14 agosto 2025, n. 7041

Procedure ad evidenza pubblica – Collegamento sostanziale fra imprese partecipanti alla gara – Divieto – Ratio – Accertamento – Onere probatorio – Principi di segretezza, serietà delle offerte e par condicio dei concorrenti

L’ipotesi di collegamento sostanziale deve essere desunta dalla presenza di elementi plurimi, precisi e concordanti, idonei a sorreggere in via inferenziale la valutazione in fatto circa la sussistenza in concreto di un tale collegamento tra imprese partecipanti, distorsivo delle regole di gara. Grava sulla stazione appaltante l’onere di provare in concreto l’esistenza di tali elementi concordanti, tali da ingenerare il pericolo per i principi di segretezza, serietà delle offerte e par condicio dei concorrenti.

L’accertamento dell’unico centro decisionale passa attraverso un preciso sviluppo istruttorio:

a) la verifica della sussistenza di situazione di controllo sostanziale ai sensi dell’art. 2359 Cod. civ.;

b) esclusa tale forma di controllo, la verifica dell’esistenza di una relazione tra le imprese, anche di fatto, che possa in astratto aprire la strada ad un reciproco condizionamento nella formulazione delle offerte;

c) ove tale relazione sia accertata, la verifica dell’esistenza di un “unico centro decisionale” da effettuare ab externo e cioè sulla base di elementi strutturali o funzionali ricavati dagli assetti societari e personali delle società, ovvero, ove per tale via non si pervenga a conclusione positiva, mediante un attento esame del contenuto delle offerte dal quale si possa evincere l’esistenza dell’unicità soggettiva sostanziale.

In definitiva, l’onere della prova del collegamento tra imprese ricade sulla stazione appaltante o, comunque, sulla parte che ne affermi l’esistenza, al fine della loro esclusione dalla gara, dimostrazione che deve necessariamente fondarsi su elementi di fatto univoci — non suscettibili cioè di letture alternative o dubbie — desumibili sia dalla struttura imprenditoriale dei soggetti coinvolti (ossia dal loro assetto interno, personale o societario — cd. aspetto formale), sia dal contenuto delle offerte dalle stesse presentate (cd. aspetto sostanziale); non è sufficiente una generica ipotesi di collegamento di fatto, essendo necessario che per tale via risulti concretamente inciso l’interesse tutelato dalla norma, volta ad impedire un preventivo concerto delle offerte, tale da comportare un vulnus al principio di segretezza delle stesse.

Com’è noto, la partecipazione a una gara tramite due imprese formalmente distinte, tuttavia riconducibili al medesimo centro decisionale, comporta l’elusione della finalità della suddivisione in lotti (e al vincolo di aggiudicazione), disattendendo l’obiettivo che invece la legge di gara mira a ottenere. Quando, pur nell’apparente diversità soggettiva delle offerte presentate per lotti diversi, plurimi e univoci indici sintomatici rivelano il dato oggettivo della sostanziale unicità dell’offerta prestazionale, si è in presenza non di un mero collegamento societario, ma piuttosto di una sostanziale identità imprenditoriale e aziendale dietro lo schermo formale di una apparente diversità soggettiva; in tal caso l’applicazione del vincolo di aggiudicazione risponde non solo a tutelare l’interesse proconcorrenziale, ma anche a proteggere l’affidamento riposto dal committente sulle reali caratteristiche imprenditoriali dello specifico soggetto tenuto a rendere la prestazione.

Tar Toscana, Firenze, sez. I, 16 agosto 2025, n. 1462

Procedimento amministrativo – Silenzio assenso – Ratio – Provvedimento implicito – Onere istruttorio – Istanza del privato – Elementi imprescindibili

La formazione di un provvedimento implicito di assenso in ragione del mero decorrere del tempo dalla data di presentazione dell’istanza non comporta alcuna deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione competente, che deve ugualmente svolgere, proprio come nell’ipotesi in cui fosse obbligata all’adozione di un provvedimento espresso, una puntuale ed esaustiva istruttoria, al fine di verificare se sussistono i presupposti ed i requisiti previsti dalla legge per l’attribuzione del bene richiesto.

Peraltro, l’amministrazione pubblica competente, effettuati i dovuti e necessari accertamenti, può decidere, in luogo dell’adozione di un provvedimento espresso, di far formare un provvedimento tacito.

Tale è la fisiologia del procedimento amministrativo ove sia presentata un’istanza a carattere pretensivo per la quale, decorso il termine normativamente previsto, si forma il silenzio assenso.

Viceversa, l’omesso o l’incompleto svolgimento dell’istruttoria da parte dell’amministrazione competente costituisce una situazione patologica.

Per molti aspetti, l’istituto del silenzio-assenso, che come noto ha accompagnato la nascita della legge n. 241 del 1990, dimostra e conferma l’intuizione dottrinale secondo la quale, delle fasi in cui si scompone convenzionalmente il procedimento amministrativo, quella centrale è data proprio dall’istruttoria, di cui la fase decisoria – che sia tacita oppure espressa – rappresenta piuttosto un precipitato e una conseguenza logica.

Va da sé tuttavia che, per l’espletamento di una efficace istruttoria, l’istanza debba essere corredata da tutti gli elementi necessari a consentire l’accertamento della spettanza del bene della vita, per cui il silenzio assenso può formarsi solo in tale ipotesi, nel qual caso l’eventuale discrasia della fattispecie rispetto al modello legale di riferimento determina l’illegittimità dell’atto tacito, ma non ne impedisce il venirne ad esistenza.

L’opzione ermeneutica più idonea alla tutela degli interessi in conflitto, in altri termini, deve essere individuata nel fatto che l’assenso tacito si forma allorquando sulla domanda, se corredata di tutti gli elementi occorrenti alla valutazione della P.A., sia decorso il termine di legge senza che questa abbia provveduto, mentre non può essere escluso per difetto delle condizioni sostanziali per il suo accoglimento, ossia, per contrasto della richiesta con la normativa di riferimento.

Diversamente, ove l’istanza non sia stata corredata da tutta la documentazione necessaria ovvero si presenti imprecisa o foriera di possibili equivoci, in modo tale che l’amministrazione destinataria sia stata impossibilitata per il comportamento dell’istante a svolgere un compiuto accertamento di spettanza del bene, il silenzio assenso non può formarsi, per cui si avrà un’ipotesi di inesistenza dello stesso e non di sua illegittimità.

In tale direzione, militano sia la ratio del sistema, atteso che, come sottolineato, il concetto di semplificazione amministrativa non coincide con quello di deresponsabilizzazione amministrativa, ma, anzi ne è l’esatto contrario, tutelando l’esigenza di certezza delle posizioni giuridiche dei cittadini, ma non facendo affatto venire meno l’obbligo per l’amministrazione di accertare in fase istruttoria la presenza dei presupposti e requisiti di legge necessari all’attribuzione del bene, sia il dato normativo letterale, in quanto l’art. 21, comma 1, della legge n. 241 del 1990, dispone che, con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20, l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.

Né può ritenersi applicabile alla fattispecie il comma 5 dell’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, secondo cui “il responsabile del procedimento può richiedere per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta“, atteso che la norma si riferisce evidentemente ad una documentazione prodotta che necessita di essere integrata, non già ad una documentazione totalmente carente o carente in una sua parte rilevante, di cui l’Amministrazione può ignorare l’esistenza al momento della presentazione della domanda.

Sulla base di tali considerazioni, quindi, deve ritenersi che l’istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione.

In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell’Amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita.

In definitiva, il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria.

Nondimeno, se l’interessato ha posto in essere tutti gli adempimenti necessari affinché il procedimento possa essere dall’amministrazione compiutamente e correttamente svolto, il silenzio significativo si forma ugualmente, non potendo l’inerzia dell’amministrazione ridondare in danno della parte istante pienamente diligente, con conseguente omissione di atti d’ufficio dell’amministrazione che, pur essendo stata messa nelle condizioni di poter procedere, non ha svolto la propria attività.

A quanto sopra si aggiunga che l’art. 44, comma 6 del d.lgs. n. 259/2003 prevede espressamente che “Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale”. In base al chiaro tenore letterale della norma, l’Amministrazione non può formulare molteplici e illimitate richieste di integrazione; la stessa deve, piuttosto, sincerarsi della presenza di eventuali carenze istruttorie non appena riceve la domanda dell’interessato e richiedere il completamento della documentazione prodotta una sola volta, entro i 15 giorni successivi; attraverso la violazione del termine stringente indicato nella norma e attraverso la parcellizzazione delle istanze rivolte al privato si determinerebbe infatti un inammissibile aggravamento e l’allungamento dell’iter abilitativo puntualmente disciplinato da legislatore – in netto contrasto con le finalità semplificative e acceleratorie perseguite dallo stesso – oltreché, in ultima istanza, l’elusione del meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 44 cit.

Per pacifica giurisprudenza, una volta formatosi il provvedimento tacito, l’Amministrazione, quando non sussistono le condizioni per l’adozione dell’atto e per il conseguimento del bene, può intervenire in via di autotutela, così come il terzo controinteressato può esperire in sede giurisdizionale l’azione di annullamento del silenzio assenso dotato di carattere provvedimentale. Se, infatti, il decorso del tempo senza che l’amministrazione abbia provveduto rende possibile l’esistenza di un provvedimento implicito di accoglimento dell’istanza presentata dal privato cittadino, nondimeno, perché tale provvedimento sia legittimo, occorre che sussistano tutte le condizioni, normativamente previste, per la sua emanazione, non potendosi ipotizzare, come già sottolineato, che, attraverso il silenzio, possa ottenersi ciò che non sarebbe altrimenti possibile ottenere mediante l’esercizio espresso del potere da parte dell’amministrazione.

Consiglio di Stato, sez. III, 12 agosto 2025, n. 7027

Regolamento comunale – Caratteri – Annullamento – Effetti

L’annullamento di un atto normativo, come il regolamento comunale impugnato, fonte del diritto (seppur territorialmente delimitata), suscettibile di uso reiterato nel tempo per i caratteri che le sono propri della generalità, astrattezza ed innovatività, è efficace erga omnes: nel senso che ne comporta la rimozione dall’ordinamento in modo assoluto, cioè per chiunque possa, anche successivamente, esserne destinatario, ancorché non parte del giudizio in senso formale; comporta dunque la preclusione, per l’amministrazione, di continuare ad applicare la norma.

A seguito dell’avvenuto annullamento, la P.A. non può più fare applicazione del regolamento illegittimo.

Nondimeno, l’annullamento ha efficacia ex tunc: quindi gli atti emessi nel frattempo dalla P.A. sulla base di un regolamento in seguito dichiarato illegittimo e quindi annullato, hanno perso – per effetto dell’avvenuto annullamento – la loro base normativa, essendo stati emessi sulla base di un presupposto che è venuto meno con efficacia retroattiva.

Consiglio di Stato, sez. V, 18 agosto 2025, n. 7063

Procedimento amministrativo – Discrezionalità – Revoca – Affidamento del privato – Irrilevanza

Di fronte ad un atto espressivo di apprezzamenti di carattere ampiamente discrezionale, riconducibile ad una diversa valutazione del medesimo interesse pubblico che aveva originariamente indotto l’amministrazione ad emettere l’atto poi ritirato, qualsiasi affidamento privato è destinato a soccombere, tanto è vero che l’art. 21-quinquies non attribuisce ad esso alcun rilievo impeditivo all’esercizio del relativo potere, diversamente da quanto previsto per l’annullamento d’ufficio dal successivo art. 21-nonies.

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sezioni Unite, 17 agosto 2025, n. 23428

Enti locali – Giurisdizione – COSAP – Occupazione di suolo pubblico da parte di concessionaria autostradale – Impugnazione dell’avviso di pagamento e del regolamento comunale – Giurisdizione – Spettanza al giudice amministrativo – Condanna per abuso del processo

In materia di controversie relative al canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste quando la domanda non si limita all’impugnazione dell’atto impositivo per profili meramente patrimoniali, ma coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione ovvero l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali. Il criterio determinante per l’individuazione della giurisdizione è costituito dal petitum sostanziale e dalla causa petendi, identificabili in relazione al contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e alla sostanziale protezione accordata dall’ordinamento alla posizione medesima, senza che assuma rilievo la prospettazione della parte.

Quando l’impugnazione ha ad oggetto congiuntamente l’avviso di pagamento del COSAP e il regolamento comunale che disciplina l’occupazione di suolo pubblico, e la controversia muove dalla contestazione della natura abusiva dell’occupazione per opere autorizzate per legge e gestite in regime di concessione, con conseguente negazione dell’obbligo di corrispondere il canone in virtù dell’affermazione che l’attrazione delle aree all’interesse istituzionale pubblico comporta la perdita di ogni potere da parte dell’ente locale, la domanda coinvolge necessariamente l’esercizio del potere discrezionale attribuito al comune di istituire con proprio regolamento il COSAP e di disciplinarne l’applicazione.

La giurisdizione amministrativa si radica altresì quando il ricorrente deduce l’illegittimità del regolamento comunale in via principale, chiedendone l’annullamento nella parte in cui subordina l’occupazione al rilascio di un ulteriore titolo amministrativo, poiché tale questione non può essere risolta mediante disapplicazione incidentale da parte del giudice ordinario, richiedendo invece la valutazione della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionali-valutativi dell’amministrazione nell’individuazione dei soggetti tenuti a richiedere la concessione di occupazione.

Il COSAP, pur non avendo natura tributaria ma configurandosi come corrispettivo di una concessione reale o presunta per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, rimane soggetto alla giurisdizione amministrativa quando la controversia investe profili di legittimità dell’azione amministrativa e non si limita all’accertamento di rapporti patrimoniali. La circostanza che le affermazioni relative all’insussistenza dell’obbligo di corrispondere il canone costituiscano mere conseguenze argomentative della ritenuta inesistenza dell’obbligo di munirsi di ulteriore titolo autorizzatorio conferma la devoluzione della controversia al giudice amministrativo, trattandosi di questioni che attengono all’esercizio di poteri pubblici discrezionali idonei a incidere sull’intera economia del rapporto concessorio.

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sez. Lavoro, 22 agosto 2025, n. 23713

Pubblico impiego – Contratto a termine – Polizia locale – Assegnazione a compiti di polizia ambientale – Mansionamento – Legittimità – Termine del contratto esaurimento fondi regionali – Non configurabilità di condizione potestativa

L’assegnazione a mansioni di polizia ambientale non integra violazione di legge, in quanto rientra tra le funzioni proprie della polizia locale previste dalla normativa regionale e dal contratto collettivo. È dunque legittima la scelta discrezionale dell’ente di destinare il personale ai diversi compiti istituzionali di presidio del territorio.

È legittimo il termine del contratto fissato con riferimento all’esaurimento dei finanziamenti regionali: tale collegamento costituisce una modalità di determinazione “per relationem” della durata, non una condizione potestativa, ed è giustificato dal carattere eccezionale e temporaneo dell’intervento finanziario, in assenza di prova che il Comune potesse rifinanziare il rapporto con fondi propri.

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sez. III, 21 agosto 2025, n. 23656

Responsabilità della P.A. – Risarcimento del danno – Art. 2043 – Presupposti – Immedesimazione organica

Il comportamento della pubblica amministrazione che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell’art. 2043 cod. civ., al risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente, o si riconduce all’estrinsecazione del potere pubblicistico e cioè ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, oppure si riduce ad una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali; nel primo caso (attività provvedimentale o, se si volesse generalizzare, istituzionale, in quanto estrinsecazione di pubblicistiche ed istituzionali potestà), l’immedesimazione organica di regola pienamente sussiste ed è allora ammessa la responsabilità diretta in forza della sicura imputazione della condotta all’ente; nel secondo caso (attività estranea a quella istituzionale o comunque materiale), ove pure vada esclusa l’operatività del criterio di imputazione pubblicistico fondato sull’attribuzione della condotta del funzionario o dipendente all’ente, opera il diverso criterio della responsabilità indiretta, per fatto del proprio dipendente o funzionario, in forza di principi corrispondenti a quelli elaborati per ogni privato preponente e desunti dall’art. 2049 cod. civ.

La circostanza che l’attività non sia per lo più collegata ad un formale provvedimento amministrativo ed integri piuttosto una condotta di tipo omissivo non muta i termini della questione poiché l’omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce mero comportamento materiale posto in essere nell’esplicazione del rapporto di servizio tra l’ente e un suo funzionario, ma illegittima condotta istituzionale rilevante nell’ambito del rapporto organico. L’attribuzione del potere illegittimamente non esercitato è criterio di responsabilità dell’autorità rimasta inerte, per cui non esercitare il potere non è un contegno meramente materiale della persona fisica, ma azione amministrativa illegittima ove quel potere doveva essere esercitato.