Consiglio di Stato, sez. IV, 12 marzo 2026, n. 2022

Ambiente – Inquinamento – Discarica – Gestione post mortem – Curatela fallimentare – Obblighi di bonifica – Responsabilità

In tema di obblighi di bonifica, nel caso di specie connessi alla gestione post mortem di una discarica, la curatela fallimentare, la quale ha la custodia dei beni del fallito, non può andare esente da responsabilità, con la precisazione che eventuali atti di dismissione dei beni, ancorché legittimamente adottati ai sensi dell’art. 104-ter r.d. 16 marzo 1942, n. 267 devono essere considerati come meri atti privatistici, non dismissivi della responsabilità di diritto pubblico.

In tema di obblighi di bonifica gravanti sulla curatela fallimentare, quest’ultima assume la detenzione dei beni del fallito ipso iure, al momento della pubblicazione della sentenza dichiarativa di fallimento. La rinuncia consiste in dismissione della liquidazione dello stesso e produce l’effetto della perdita, da parte della società fallita, della legittimazione a disporre dei propri beni, al fine di salvaguardare le ragioni dei creditori.

Consiglio di Stato, sez. III, 6 marzo 2026, n. 1827

Farmacie comunali – Sede farmaceutica vacante – Riattivazione – Farmacie limitrofe – Interesse alla conservazione della clientela – Non rilevanza

La riattivazione di una sede farmaceutica, da tempo vacante, non incide su alcuna posizione giuridica dei titolari delle farmacie limitrofe, poiché il mero interesse alla conservazione della clientela costituisce un interesse di fatto, privo di tutela, e non un interesse giuridicamente qualificato derivante dalla pianta organica.

Tar Calabria, Reggio Calabria, 3 febbraio 2026, n. 78

Pubblicità sulle strade – Affissione di manifesti a natura promozionale – Autorizzazione comunale – Oggetto

Ai sensi dell’art. 23, comma 4-bis, del d.lgs. n. 285/92 (codice della strada), il potere dell’amministrazione comunale di autorizzare l’affissione di un manifesto, avente natura promozionale, oppure la sua rimozione, ove erroneamente affisso, non può intendersi limitato alla sola comunicazione commerciale, ma investe ogni tipo di comunicazione pubblicitaria, destinata a veicolare messaggi, di contenuto vario, compresi quelli volti a sensibilizzare il pubblico su temi di interesse sociale, anche specifici per il tramite degli impianti pubblicitari comunali.

Consiglio di Stato, sez. V, 2 febbraio 2026, n. 831

Elezioni amministrative – Principio del favor voti – Nullità del voto – Configurabilità – Segni di riconoscimento – Riesame dello scrutinio – Onere probatorio

In materia elettorale vige il principio del favor voti, per cui il voto deve essere considerato valido ogni volta in cui la volontà dell’elettore risulti univoca e la nullità è configurabile solo quando segni o scritture sulla scheda integrino, in modo non giustificabile altrimenti, un segno di riconoscimento. L’elemento della riconoscibilità va valutato caso per caso, essendo annullabile solo il voto che presenti anomalie non spiegabili con le normali modalità espressive dell’elettore e il ricorrente deve fornire almeno un principio di prova, non essendo ammissibili censure generiche o esplorative volte a ottenere un riesame globale dello scrutinio.

Consiglio di Stato, sez. V, 12 febbraio 2026, n. 1121

Elezioni amministrative comunali – Ammissione illegittima del candidato – Verifica dell’incidenza potenziale – Ambito applicativo – Esclusione del candidato – Effetti

Nel giudizio elettorale, la verifica dell’incidenza potenziale dell’illegittima ammissione di un candidato non può essere limitata ai soli risultati del ballottaggio, ma deve estendersi necessariamente anche all’esito del primo turno. L’esclusione del candidato può incidere anche sulla presentazione delle liste a lui collegate, in ragione dell’inscindibile legame tra candidatura a sindaco e liste collegate.

Consiglio di Stato, sez. V, 12 gennaio 2026, n. 245

Ordinanze contingibili e urgenti – Presupposto applicativo – Responsabilità dell’evento dannoso – Non rilevanza ai fini applicativi – Comunicazione avvio procedimento – Non necessarietà – Strada pubblica – Presupposti per la configurabilità – Iscrizione nell’elenco delle vie pubbliche – Natura giuridica – Prova contraria – Onere manutentivo delle strade private

Il presupposto per l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti è la sussistenza e l’attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l’incolumità pubblica, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo. L’ordinanza extra ordinem costituisce infatti lo strumento eccezionale e derogatorio approntato dall’ordinamento per porre rimedio a una situazione improcrastinabile di pericolo per la sicurezza o l’ordine pubblico.

Ai fini dell’adozione di ordinanze contingibili e urgenti, ex art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (cd. TUEL), stante l’indispensabile celerità che caratterizza l’intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato.

La comunicazione di avvio del procedimento non è dovuta per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente, ex art. 54 t.u. enti locali. Le regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ex art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, s’appalesano infatti incompatibili con l’urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo, a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l’istituto.

Affinché un’area assuma la natura di strada pubblica, non basta né che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito e la occupazione sine titolo dell’area da parte della pubblica amministrazione), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, né l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio.

L’iscrizione di una strada nell’elenco delle vie pubbliche o gravate da uso pubblico riveste funzione puramente dichiarativa della pretesa del comune, ponendo una semplice presunzione dell’uso pubblico, superabile con la prova contraria della natura della strada e dell’inesistenza di un diritto di godimento da parte di una collettività mediante un’azione negatoria di servitù.

L’onere manutentivo delle strade private grava, ordinariamente, sui proprietari delle medesime, i quali sono anche responsabili dei danni potenzialmente derivanti agli utenti dal loro cattivo stato di conservazione. La responsabilità per i danni derivanti dalla mancata manutenzione di strade vicinali private non può gravare sull’amministrazione comunale, atteso che i compiti di vigilanza e polizia, come il potere di disporre l’esecuzione di opere di ripristino a spese degli interessati, che ad essa competono su dette strade, non comportano anche l’obbligo di provvedere alla manutenzione, facente carico esclusivamente ai proprietari interessati.

Consiglio di Stato, sez. V, 6 febbraio 2026, n. 963

Avvocatura comunale – Ordinamento forense – Rapporto di lavoro subordinato – Condizioni – Indipendenza e autonomia – Principio dell’immedesimazione organica –

L’art. 23 della L. n. 247/2012 prevede, al primo comma, che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali deve essere “assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all’albo. L’iscrizione nell’elenco è obbligatoria per compiere le prestazioni indicate nell’articolo 2”.

A tal riguardo, il secondo comma del medesimo articolo, precisa che “Per l’iscrizione nell’elenco gli interessati presentano la deliberazione dell’ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell’ente stesso e l’appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni; la responsabilità dell’ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell’elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale”.

Dal combinato disposto delle norme richiamate discende che è eccezionalmente ammessa l’assunzione, quali lavoratori subordinati, di avvocati iscritti al relativo albo professionale, a condizione che gli stessi vengano posti alle dirette ed esclusive dipendenze di una pubblica amministrazione, la quale attribuisca loro, in via parimenti esclusiva, la trattazione dei propri affari legali.

Tale esclusività si giustifica in virtù del particolare vincolo fiduciario che caratterizza il rapporto di servizio con la pubblica amministrazione, cui si ricollega, altresì, il principio dell’immedesimazione organica, non previsto, invece, negli ordinari rapporti tra soggetti privati.

Principi, quelli appena richiamati, che eccezionalmente consentono di derogare al generale divieto di subordinazione del professionista legale, la cui ratio risiede nella fondamentale esigenza di assicurarne, in ragione della sua responsabilità professionale, autonomia di giudizio e libertà di orientamento, in ragione del rilievo – che attinge aspetti di rilevante interesse pubblico – dell’attività professionale svolta.

L’autonomia e l’indipendenza nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali costituiscono, per la legge, un requisito della professione, come si ricava dall’art. 3 della richiamata L. n. 247 del 2012 che così recita: “l’esercizio dell’attività di avvocato deve essere fondato sull’autonomia e sulla indipendenza dell’azione professionale e del giudizio intellettuale”, laddove “la professione forense deve essere esercitata con indipendenza, lealtà, probità, dignità, decoro, diligenza e competenza, tenendo conto del rilievo sociale della difesa”.

La scelta di un ente pubblico di dotarsi di un proprio ufficio legale determina, quindi, l’insorgenza di una struttura che necessariamente deve essere differenziata da ogni altro centro operativo e postula una diretta connessione gerarchico/funzionale unicamente con il vertice decisionale dell’ente stesso, al di fuori, quindi, di ogni altra intermediazione.

Al fine di garantire la suddetta autonomia e indipendenza degli avvocati adibiti all’ufficio legale dell’ente, non occorre, invece, che all’avvocato che ha la responsabilità del detto ufficio venga riconosciuta la qualifica dirigenziale, dato che nessuna norma o principio pone una tale condizione. L’avvocatura comunale può essere, dunque, formata da dirigenti, da funzionari o da entrambi a seconda delle scelte discrezionali che l’ente compie.

Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 9 gennaio 2026, n. 346

Imposta di soggiorno – Strutture ricettive – Case per ferie – Nozione – Attività di impresa – Regime tributario – Enti ecclesiastici riconosciuti a fini civili

L’imposta di cui all’art. 4 del D. Lgs. n. 23/2011 non colpisce niente affatto esclusivamente coloro che soggiornano nelle strutture ricettive per finalità turistiche, esentando automaticamente coloro che vi alloggiano per altri motivi, posto che, al contrario, l’art. 4 si limita a prevedere la generica possibilità di imporre: “un’imposta di soggiorno a carico di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive situate sul [..] territorio” dei comuni legittimati, e neppure enuclea delle esenzioni, la cui individuazione è, al contrario, lasciata ad altre fonti normative.

L’art. 4 del D. Lgs. n. 23/2011 parla genericamente di “strutture ricettive”, la cui definizione deve essere rinvenuta nell’art. 6 della Legge del 17 maggio 1983, n. 217, intestata: “Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica.”, a tenore del quale: “Sono strutture ricettive gli alberghi, i motels, i villaggi-albergo, le residenze turistico-alberghiere, i campeggi, i villaggi turistici, gli alloggi agro-turistici, gli esercizi di affittacamere, le case e gli appartamenti per vacanze, le case per ferie, gli ostelli per la gioventù, i rifugi alpini.” (comma 1). “Sono case per ferie le strutture ricettive attrezzate per il soggiorno di persone o gruppi e gestite, al di fuori di normali canali commerciali, da enti pubblici, associazioni o enti religiosi operanti senza fine di lucro per il conseguimento di finalità sociali, culturali, assistenziali, religiose, o sportive, nonché da enti o aziende per il soggiorno dei propri dipendenti e loro familiari.” (comma 11).

Ove gli Enti ecclesiastici civilmente riconosciuti esercitino anche attività diverse da quelle di religione o di culto, come nella specie quella ricettiva (ex art. 6, commi 1 e 11, Legge n. 217/1983), tale attività – che è sicuramente attività d’impresa, consistendo nell’offerta professionale di un servizio a fronte del pagamento di un corrispettivo -, lungi dall’essere equiparata a quella (che dovrebbe essere principale) di religione o di culto, è, al contrario, integralmente assoggettata al regime tributario proprio della medesima attività, e quindi anche all’imposta di soggiorno ex art. 4 del D. Lgs. n. 23/2011, quando prevista nel Comune nel cui territorio la struttura recettiva è ubicata.

In definitiva, pertanto, un’attività d’impresa non muta natura e, quindi, non va esente dai tributi per essa previsti, sol perché esercitata – anche in via strumentale e non principale – da un Ente religioso, nella specie ecclesiastico (riconosciuto), e non già laico.

Includere gli Enti ecclesiastici riconosciuti a fini civili, che esercitino anche attività di ricezione ex art. 7 della Legge n. 217/1983, cioè un’attività d’impresa ai sensi dell’art. 2082 c.c., nel novero degli Enti tenuti a fare applicazione dell’art. 4 del D. Lgs. n. 23/2011, non significa niente affatto equipararli a Enti commerciali, ma, al contrario, fare rigorosa applicazione del complesso normativo surrichiamato, valorizzando la reale natura delle attività da essi esercitate, anche in via ancillare e strumentale.

Tar Lazio, Roma, sez. I bis, 12 gennaio 2026, n. 495

Servizio pubblico – Concessioni autostradali – Affidamento diretto – Controllo analogo – Configurazioni organizzative differenti – Controlli di gestione – Accordo tra amministrazioni pubbliche ex art. 15 Legge n. 241 del 1990 – Discrezionalità – “Valore di subentro” – Indennizzo a favore del concessionario uscente – Ratio – Ammortamento dei costi – Rapporto di subentro – Parti – Periodo di gestione – Proroga

Ove, legittimamente, si dia spazio a configurazioni organizzative non del tutto coincidenti con quella delineata dall’art. 178 d.lgs. n. 50/2016 (che riguarda l’affidamento diretto dello Stato a società “in house” da esso direttamente partecipata e quindi connotata dal c.d. “controllo analogo”), resta l’esigenza prioritaria di non abbassare il livello dei controlli di gestione che il Ministero concedente deve/può compiere nei confronti di chi effettivamente gestisce l’infrastruttura.

La scelta del modello dell’accordo tra amministrazioni pubbliche ex art. 15 Legge n. 241 del 1990 cade, non a caso, su un modulo aperto ed elastico che, come tale, lascia aperti ampi margini discrezionali di manovra all’Amministrazione che, ai sensi dell’art. 13-bis del D.L. n. 148/2017, deve in concreto delineare il contenuto dello schema di accordo, anche sotto i profili della organizzazione e della “governance”.

Per la nozione di “valore di subentro” ci si deve riferire, in primo luogo, sebbene assai risalente nel tempo, alla direttiva ministeriale 20 ottobre 1998, n. 283 (la c.d. Direttiva Costa-Ciampi), in quanto è a tale atto generale che fa espresso rinvio il sopracitato art. 25, comma 2, della Convenzione nel disciplinare i rapporti tra il concessionario uscente e quello subentrante.

L’art. 5, comma 2, di detta direttiva, stabiliva che: “Per le nuove opere eseguite in base alla convenzione, stipulata tra l’Anas (oggi MIT) ed il concessionario uscente, e non ancora ammortizzate, il concessionario subentrante è tenuto al pagamento di un indennizzo. Tale indennizzo risulta determinato come differenza tra il costo complessivo sostenuto per la realizzazione delle opere stesse, valutato ai sensi dell’art. 2426, co. 1, n. 1 e n. 3, codice civile, e la somma delle quote di ammortamento dedotte dal concessionario uscente, accresciute della somma degli accantonamenti risultanti dai maggiori introiti derivanti dall’incremento di tariffa riconosciuto e ricompreso nella variabile X di cui alla formula di revisione tariffaria approvata con la delibera Cipe 20.12.1996 e successive modifiche, al fine della realizzazione delle opere suddette. Tali valori risultano dai bilanci di esercizio regolarmente approvati e sottoposti a revisione contabile”.

Tale impostazione trova corrispondenza nella nozione legislativa contenuta nel previgente codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016) che all’art. 178, comma 7, così definiva tale “valore”: “7.    Per le opere assentite che il concessionario ha già eseguito e non ancora ammortizzate alla scadenza della concessione, il concessionario uscente ha diritto ad un indennizzo di tali poste dell’investimento, da parte del subentrante, pari al costo effettivamente sostenuto, al netto degli ammortamenti, dei beni reversibili non ancora ammortizzati come risultante dal bilancio di esercizio alla data dell’anno in cui termina la concessione, e delle variazioni eseguite ai fini regolatori. L’importo del valore di subentro è a carico del concessionario subentrante.”.

La “ratio” sottostante alle disposizioni richiamate è che il concessionario subentrante non debba trarre ingiustificati benefici per investimenti (e quindi costi) che non ha sostenuto, in quanto sostenuti dal concessionario uscente, ragione per la quale questi matura un diritto all’indennizzo verso il subentrante.

La stessa direttiva “Costa-Ciampi”, all’art. 5, chiarisce che allo scadere della concessione “possono prefigurarsi le seguenti ipotesi:

– il concessionario potrebbe ritenere sufficiente, ai fini dell’ammortamento dei costi da sostenere, il residuo periodo di vigenza del proprio rapporto convenzionale: in tal caso, non si porrebbe alcun problema, dal momento che la concessione proseguirebbe fino alla scadenza naturale;

– l’importo dell’intervento potrebbe, al contrario, essere di entità tale da non consentire il conseguente rientro economico nei limiti temporali dati: la soluzione che si propone è quella di prevedere che il subentrante corrisponda al vecchio gestore la quota-parte dei costi non ammortizzati”.

Ne discende che, a tutto concedere, nel caso in cui il residuo periodo di vigenza del rapporto convenzionale si riveli sufficiente ai fini dell’ammortamento completo dei costi di investimento, il valore di subentro potrà essere pari a zero ma non potrà mai, viceversa, convertirsi in un importo “negativo” o “a debito” del concessionario uscente che, come detto, è titolare di un diritto di indennizzo e cioè di un credito che può essere estinto (grazie all’ammortamento) ma non potrà mai trasformarsi in un debito nei confronti del soggetto subentrante.

Il “rapporto di subentro” che, come ben chiarisce (oltre alla vecchia direttiva del 1998), il citato art. 178, comma 7, d.lgs. n. 50 del 2016 e più recentemente l’art. 13-bis D.L. n. 148 del 2017, ha come parti i soli concessionari, uscente e subentrante, non l’Amministrazione concedente che è terza rispetto ad esso.

Prevede, infatti, l’art. 13-bis, comma 1: “c)  le convenzioni di cui alla lettera b) devono prevedere che eventuali debiti delle società concessionarie uscenti e il valore di subentro delle concessioni scadute restino a carico dei concessionari subentranti.”.

Il concedente è cioè soggetto di per sé estraneo allo schema del subentro, a meno che il subentrante manchi e la concessione ritorni al concedente.

L’estensione del periodo di gestione in proroga va considerato nella determinazione del valore di subentro perché rappresenta un’estensione temporale del rapporto concessorio che amplia il periodo di ammortamento che, se completato, potrà condurre (al massimo) all’azzeramento del credito del concessionario uscente.

Tar Sicilia, Palermo, sez. V, 3 dicembre 2025, n. 2671

Ordinanza sindacale extra ordinem – Potere di requisizione – Nozione – Ipotesi applicative – Presupposti – Disagio abitativo – Illegittimità

Il potere di requisizione di beni immobili da parte del sindaco costituisce misura eccezionale e residuale, esercitabile solo in via sussidiaria rispetto all’autorità prefettizia e nel rispetto di presupposti rigorosi: l’esistenza di una grave necessità pubblica, connotata da imprevedibilità e urgenza, non imputabile all’amministrazione; l’assoluta indispensabilità della misura e la sua idoneità a salvaguardare beni primari quali incolumità, salute o sicurezza pubblica; l’impossibilità di un tempestivo intervento del prefetto per la rapidità richiesta dalla situazione; la temporaneità del provvedimento, con indicazione chiara e ragionevole del termine finale.

Non ricorrono le condizioni per disporre la requisizione di un bene immobile quando il provvedimento sia fondato sulla mera condizione di disagio abitativo di un singolo nucleo familiare, essendo possibile fronteggiare tali situazioni mediante gli strumenti ordinari, forniti nella specie dal sistema integrato dei servizi sociali. L’assenza dei requisiti fissati dalla giurisprudenza per l’esercizio del suddetto potere comporta l’illegittimità dell’ordinanza extra ordinem che dispone la misura, per radicale carenza dei presupposti normativi e violazione dei limiti esterni del potere sindacale.