Tar Toscana, Firenze, sez. I, 16 agosto 2025, n. 1462
Procedimento amministrativo – Silenzio assenso – Ratio – Provvedimento implicito – Onere istruttorio – Istanza del privato – Elementi imprescindibili
La formazione di un provvedimento implicito di assenso in ragione del mero decorrere del tempo dalla data di presentazione dell’istanza non comporta alcuna deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione competente, che deve ugualmente svolgere, proprio come nell’ipotesi in cui fosse obbligata all’adozione di un provvedimento espresso, una puntuale ed esaustiva istruttoria, al fine di verificare se sussistono i presupposti ed i requisiti previsti dalla legge per l’attribuzione del bene richiesto.
Peraltro, l’amministrazione pubblica competente, effettuati i dovuti e necessari accertamenti, può decidere, in luogo dell’adozione di un provvedimento espresso, di far formare un provvedimento tacito.
Tale è la fisiologia del procedimento amministrativo ove sia presentata un’istanza a carattere pretensivo per la quale, decorso il termine normativamente previsto, si forma il silenzio assenso.
Viceversa, l’omesso o l’incompleto svolgimento dell’istruttoria da parte dell’amministrazione competente costituisce una situazione patologica.
Per molti aspetti, l’istituto del silenzio-assenso, che come noto ha accompagnato la nascita della legge n. 241 del 1990, dimostra e conferma l’intuizione dottrinale secondo la quale, delle fasi in cui si scompone convenzionalmente il procedimento amministrativo, quella centrale è data proprio dall’istruttoria, di cui la fase decisoria – che sia tacita oppure espressa – rappresenta piuttosto un precipitato e una conseguenza logica.
Va da sé tuttavia che, per l’espletamento di una efficace istruttoria, l’istanza debba essere corredata da tutti gli elementi necessari a consentire l’accertamento della spettanza del bene della vita, per cui il silenzio assenso può formarsi solo in tale ipotesi, nel qual caso l’eventuale discrasia della fattispecie rispetto al modello legale di riferimento determina l’illegittimità dell’atto tacito, ma non ne impedisce il venirne ad esistenza.
L’opzione ermeneutica più idonea alla tutela degli interessi in conflitto, in altri termini, deve essere individuata nel fatto che l’assenso tacito si forma allorquando sulla domanda, se corredata di tutti gli elementi occorrenti alla valutazione della P.A., sia decorso il termine di legge senza che questa abbia provveduto, mentre non può essere escluso per difetto delle condizioni sostanziali per il suo accoglimento, ossia, per contrasto della richiesta con la normativa di riferimento.
Diversamente, ove l’istanza non sia stata corredata da tutta la documentazione necessaria ovvero si presenti imprecisa o foriera di possibili equivoci, in modo tale che l’amministrazione destinataria sia stata impossibilitata per il comportamento dell’istante a svolgere un compiuto accertamento di spettanza del bene, il silenzio assenso non può formarsi, per cui si avrà un’ipotesi di inesistenza dello stesso e non di sua illegittimità.
In tale direzione, militano sia la ratio del sistema, atteso che, come sottolineato, il concetto di semplificazione amministrativa non coincide con quello di deresponsabilizzazione amministrativa, ma, anzi ne è l’esatto contrario, tutelando l’esigenza di certezza delle posizioni giuridiche dei cittadini, ma non facendo affatto venire meno l’obbligo per l’amministrazione di accertare in fase istruttoria la presenza dei presupposti e requisiti di legge necessari all’attribuzione del bene, sia il dato normativo letterale, in quanto l’art. 21, comma 1, della legge n. 241 del 1990, dispone che, con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20, l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.
Né può ritenersi applicabile alla fattispecie il comma 5 dell’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, secondo cui “il responsabile del procedimento può richiedere per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta“, atteso che la norma si riferisce evidentemente ad una documentazione prodotta che necessita di essere integrata, non già ad una documentazione totalmente carente o carente in una sua parte rilevante, di cui l’Amministrazione può ignorare l’esistenza al momento della presentazione della domanda.
Sulla base di tali considerazioni, quindi, deve ritenersi che l’istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione.
In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell’Amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita.
In definitiva, il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria.
Nondimeno, se l’interessato ha posto in essere tutti gli adempimenti necessari affinché il procedimento possa essere dall’amministrazione compiutamente e correttamente svolto, il silenzio significativo si forma ugualmente, non potendo l’inerzia dell’amministrazione ridondare in danno della parte istante pienamente diligente, con conseguente omissione di atti d’ufficio dell’amministrazione che, pur essendo stata messa nelle condizioni di poter procedere, non ha svolto la propria attività.
A quanto sopra si aggiunga che l’art. 44, comma 6 del d.lgs. n. 259/2003 prevede espressamente che “Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale”. In base al chiaro tenore letterale della norma, l’Amministrazione non può formulare molteplici e illimitate richieste di integrazione; la stessa deve, piuttosto, sincerarsi della presenza di eventuali carenze istruttorie non appena riceve la domanda dell’interessato e richiedere il completamento della documentazione prodotta una sola volta, entro i 15 giorni successivi; attraverso la violazione del termine stringente indicato nella norma e attraverso la parcellizzazione delle istanze rivolte al privato si determinerebbe infatti un inammissibile aggravamento e l’allungamento dell’iter abilitativo puntualmente disciplinato da legislatore – in netto contrasto con le finalità semplificative e acceleratorie perseguite dallo stesso – oltreché, in ultima istanza, l’elusione del meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 44 cit.
Per pacifica giurisprudenza, una volta formatosi il provvedimento tacito, l’Amministrazione, quando non sussistono le condizioni per l’adozione dell’atto e per il conseguimento del bene, può intervenire in via di autotutela, così come il terzo controinteressato può esperire in sede giurisdizionale l’azione di annullamento del silenzio assenso dotato di carattere provvedimentale. Se, infatti, il decorso del tempo senza che l’amministrazione abbia provveduto rende possibile l’esistenza di un provvedimento implicito di accoglimento dell’istanza presentata dal privato cittadino, nondimeno, perché tale provvedimento sia legittimo, occorre che sussistano tutte le condizioni, normativamente previste, per la sua emanazione, non potendosi ipotizzare, come già sottolineato, che, attraverso il silenzio, possa ottenersi ciò che non sarebbe altrimenti possibile ottenere mediante l’esercizio espresso del potere da parte dell’amministrazione.