Consiglio di Stato, sez. V, 24 agosto 2026, n. 6617

Titolo edilizio – Installazione di dehors – Qualificazione urbanistico-edilizia – Precarietà – Nozione – Destinazione funzionale – Trasformazione del territorio

Con riguardo alla questione giuridica centrale del giudizio, concernente la qualificazione urbanistico-edilizia della installazione del dehors e, in particolare, la possibilità di ricondurla alla categoria delle opere precarie per la cui esecuzione non sarebbe necessario il permesso di costruire, la prospettazione dell’appellante impone di verificare quale sia il criterio giuridicamente rilevante ai fini della qualificazione dell’intervento. Sul punto, la consolidata giurisprudenza amministrativa, alla quale il Collegio intende dare continuità, afferma che la nozione di precarietà non coincide né con la facile amovibilità della struttura, né con le caratteristiche dei materiali impiegati. Costituisce principio costante, infatti, quello secondo cui la precarietà deve essere valutata in relazione alla funzione oggettivamente assolta dal manufatto e alle esigenze che esso è destinato a soddisfare.

Ne consegue che un’opera è qualificabile come precaria soltanto quando sia funzionalmente destinata a soddisfare esigenze contingenti, temporanee e circoscritte nel tempo, destinate a cessare entro un termine predeterminato o comunque oggettivamente prevedibile.

Questo Consiglio di Stato ha precisato, altresì, che «la precarietà dell’opera non dipende dalla natura dei materiali utilizzati o dalla sua facile rimovibilità, ma dalla destinazione funzionale del manufatto a soddisfare esigenze temporanee e contingenti» e che «non possono essere considerate precarie le opere destinate ad un’utilizzazione stabile e duratura, ancorché realizzate con materiali facilmente amovibili» (ex multis: sez. VI, 28 marzo 2025, n. 2597; id., 15 gennaio 2018, n. 150; id., 1 aprile 2016, n. 1291). La ratio dell’orientamento risiede nella considerazione che ciò che rileva ai fini urbanistici è l’effetto di stabile trasformazione del territorio derivante dall’insediamento del manufatto. Per tale ragione la giurisprudenza ha costantemente escluso la natura precaria di strutture poste a servizio di attività economiche, commerciali o ricettive, quando risultino destinate ad ampliare in modo stabile la capacità di utilizzo dell’esercizio.

Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 7 luglio 2026, n. 12400

Concessioni amministrative – Concessioni e uso di aree pubbliche – Incremento del canone concessorio ricognitorio – Comunicazione avvio procedimento – Necessarietà

Le determinazioni comunali relative all’incremento del canone concessorio ricognitorio, afferendo a decisioni che incidono su rapporti concessori in atto, esigono la previa comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione comunale, a tutela delle garanzie partecipative del concessionario, al quale deve consentirsi di interloquire con l’amministrazione e valutare la sostenibilità dell’aggravio delle condizioni economiche della prestazione del servizio derivanti da tale decisione d’incremento unilaterale del canone dovuto.

Tar Sicilia, Catania, sez. III, 13 luglio 2026, n. 2058

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Concessioni demaniali marittime – Proroga tecnica – Condizioni di legittimità – Porti – Autorità di sistema portuale – Documento di Programmazione Strategica – Piano regolatore portuale – Differenze

La proroga automatica di una concessione demaniale marittima per ragioni “tecniche” risulta compatibile con il diritto unionale soltanto qualora emerga che essa sia funzionale ad assicurare l’ordinata programmazione delle procedure di gara, dovendosi dare contezza, nell’atto di proroga, che l’estensione del termine di efficacia della concessione sia stata resa necessaria al fine di disporre di un congruo arco temporale funzionale alla conclusione della procedura competitiva, alla presenza di ragioni oggettive che ne impediscano la conclusione prima di tale data (connesse, ad esempio, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa). Di contro, un provvedimento amministrativo che disponga tale proroga, senza dar conto di aver “ordinatamente” programmato l’avvio di una procedura di affidamento o di dover disporre di un tempo congruo per concluderne lo svolgimento già in atto, si imbatte nel divieto di proroghe automatiche sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e ribadito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

Il documento di programmazione strategica di sistema e il piano regolatore portuale hanno finalità e cogenza tra di esse differenti. Il documento, che in base all’art. 5 della legge 23 gennaio 1994, n. 84 è redatto dall’Autorità di sistema portuale ed è approvato dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, sentita la conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di sistema portuale, ha valenza di atto di indirizzo; il piano, invece, è l’atto mediante cui l’Autorità di sistema portuale informa le proprie scelte pianificatorie relative all’area portuale e costituisce un atto amministrativo pianificatorio autonomo e scisso, per natura, caratteristiche e funzionalità, dal documento, il quale non si pone quale atto endoprocedimentale e segue una procedura a sé stante.

Tar Toscana, Firenze, sez. III, 11 giugno 2026, n. 1195

Demanio pubblico – Beni indisponibili – Uso privato – Difetto di titolo – Illegittimità – Autotutela – Onere motivazionale attenuato

Una volta verificato che un bene demaniale o patrimoniale indisponibile è adibito ad uso privato in difetto di un titolo idoneo, la P.A. legittimamente esercita, ai sensi dell’art. 823, secondo comma, c.c., il potere di autotutela possessoria il quale ha natura doverosa e vincolata non necessitando né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, né di specifica motivazione sull’interesse perseguito.

Consiglio di Stato, sez. VII, 21 maggio 2026, n. 4121

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Concessioni balneari – Bandi – Indennizzo concessionario uscente – Limiti – Proroga ex lege fino al 30 settembre 2027 – Compatibilità con il diritto dell’Unione europea

Il diritto del concessionario uscente al riconoscimento di un indennizzo da parte del subentrante è subordinato alla prova dell’esistenza di “investimenti effettuati e non ancora ammortizzati” al termine della concessione. La mancata adozione del decreto ministeriale recante i criteri per la quantificazione degli indennizzi non giustifica il mancato avvio delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative. Analogamente la mancata previsione dell’indennizzo nel bando di gara non ne giustifica la revoca.

La proroga prevista dall’art. 3 della l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, fino alla conclusione delle procedure selettive e comunque non oltre il 30 settembre 2027, non è incompatibile con la direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE, quando opera come misura transitoria funzionale allo svolgimento delle gare e non come strumento volto a ritardarne l’espletamento. Essa assume natura di proroga tecnica, coerente con l’obbligo di procedere all’affidamento mediante procedure concorrenziali.

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 11 maggio 2026, n. 2962

Affidamento di servizi pubblici – Concessione di beni demaniali marittimi – Proprietà e gestione di beni pubblici – Competenze – Servizio pubblico locale di rilevanza economica e a domanda individuale – Principio di autorganizzazione – Onere motivazionale – Bene pubblico – Nozione

L’affidamento della gestione di un porto turistico si caratterizza per il fatto che, accanto alla concessione di beni demaniali marittimi, impone la prestazione di servizi funzionali all’esercizio della nautica da diporto (ormeggio, disormeggio, alaggio, varo, etc.). Si tratta, quindi, di una figura complessa e peculiare (sebbene non isolata, potendo talvolta la concessione di un bene pubblico risultare servente alla prestazione di un servizio al pubblico: cfr., ex aliis, T.A.R. Lazio, Roma, sez. II-bis, 13 giugno 2017, n. 6985), nella quale profili in tema di concessione di beni pubblici coesistono con aspetti attinenti all’affidamento di servizi pubblici. Di qui l’astratta convergenza della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (artt. 112 e ss. del d.lgs. n. 267/2000) e degli appalti pubblici (norme europee e d.lgs. n. 50/2016), nonché della normativa in materia di demanio marittimo (codice della navigazione e relativo regolamento di esecuzione) e delle regole concernenti l’autorizzazione delle attività economiche (direttiva 2006/123/CE e d.lgs. n. 59/2010).

Nella prassi, peraltro, accade sovente che, per gestire l’approdo direttamente oppure tramite una società in house o mista, i Comuni si autoaffidino in concessione il compendio portuale. Siffatto modus operandi è legato sia all’esigenza formale di redigere un atto scritto ai fini dell’iscrizione nel registro delle concessioni demaniali marittime, sia alla distinzione, risalente al codice della navigazione del 1942, fra profili dominicali e gestionali del demanio marittimo (in argomento cfr. Cons. St., commissione speciale, parere n. 1808 in data 12 aprile 2012).

Invero, la proprietà dei beni demaniali marittimi fa capo allo Stato, sì che attualmente i poteri attinenti alla situazione proprietaria (ad esempio, la sdemanializzazione) vengono esercitati di concerto fra il Ministero delle Infrastrutture e l’Agenzia del Demanio. Invece, le competenze gestorie spettano alle Regioni o, nel caso di rilascio di concessioni demaniali, ai Comuni, ove non attribuite alle Autorità di Sistema Portuale dalla legge n. 84/1994 (artt. 105, comma 2, del d.lgs. n. 112/1998 e 42 del d.lgs. n. 96/1999; art. 10 della L.R. n. 13/1999).

Ciò premesso, la gestione di un porto turistico è qualificabile come servizio pubblico locale di rilevanza economica e a domanda individuale (cfr. D.M. 31 dicembre 1983, art. un., n. 14), giacché, nonostante la finalità turistico-ricreativa soddisfi interessi privati di una fascia ristretta di utenti, sussistono nondimeno rilevanti interessi pubblici quali la valorizzazione turistica ed economica del territorio, l’accesso alla via di comunicazione marina e la potenziale fruizione da parte dell’intera collettività laddove ricorrano eccezionali esigenze di trasporto pubblico. In virtù del principio di autoorganizzazione ed in base al diritto unionale, il Comune può esercitare anche i servizi pubblici di interesse economico (oltre a quelli privi di tale rilievo) nelle forme dell’amministrazione diretta, ossia internalizzandoli e gestendoli con la propria organizzazione. In particolare, per quanto concerne il quadro normativo nazionale (artt. 112 e 113 del d.lgs. n. 267/2000), è pacifico che attualmente non sussiste alcun obbligo degli enti locali di affidare a terzi sul mercato i servizi pubblici di rilevanza economica, potendo senz’altro optare per la gestione in via diretta (tale assunto è oggi unanimemente condiviso, essendo venuta meno l’originaria previsione che consentiva l’affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica solamente a società miste o ad imprese private selezionate con gara, oppure, in presenza dei relativi presupposti, ad enti in house. Né un simile obbligo è rinvenibile nel diritto europeo, che configura la gestione diretta o tramite società in house come modulo generale alternativo all’affidamento a terzi mediante selezione pubblica. Segnatamente, il quinto “considerando” della direttiva 2014/24/UE in materia di appalti pubblici precisa che “nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici”. Inoltre, ai sensi dell’art. 2, par. 1, della direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, “le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l’esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell’Unione. Dette autorità possono decidere di espletare i loro compiti d’interesse pubblico avvalendosi delle proprie risorse o in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici o di conferirli a operatori economici esterni”. È peraltro vero che, ai sensi dell’art. 192, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, per affidare ad una società in house un contratto avente ad oggetto un servizio remunerativo, l’Amministrazione deve dare conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato e dei benefici per la collettività. Come noto, infatti, il legislatore nazionale ha approntato una disciplina pro concorrenziale più rigorosa rispetto a quanto richiesto dalla normativa comunitaria, in quanto non limitata a garantire la concorrenza “nel mercato” attraverso le procedure competitive, ma estesa alla concorrenza “per il mercato” attraverso il predetto onere motivazionale (cfr., ex aliis, Corte cost., 27 maggio 2020, n. 100). Tuttavia, tale supplementare obbligo di motivazione non pare estensibile all’internalizzazione pura e semplice del servizio pubblico, ossia con assunzione della gestione direttamente in capo agli uffici comunali, in quanto non espressamente previsto dalla citata disposizione, né ricavabile dal diritto dell’Unione (sul punto si veda Corte di Giustizia UE, 9 giugno 2009, C-480/06, secondo cui un’autorità pubblica può adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante propri strumenti senza fare ricorso ad entità esterne, non contrastando tale modalità con la tutela della concorrenza, poiché nessuna impresa privata viene posta in una situazione di privilegio rispetto alle altre).

Sotto altro profilo si osserva che la gestione diretta del bene demaniale da parte dell’Amministrazione è la modalità fondamentale per garantirne l’uso generale, che, a sua volta, costituisce la regola.

Deve tuttavia evidenziarsi che, negli anni più recenti, è stata elaborata una nozione unitaria di “bene pubblico”, che ricomprende entrambe le categorie dei beni demaniali e patrimoniali indisponibili e si caratterizza per la “vocazione” a soddisfare interessi generali (c.d. proprietà-funzione). In tale prospettiva, allora, anche il bene demaniale marittimo costituito dal porto turistico, non diversamente da un bene del patrimonio indisponibile quale uno stadio, rappresenta uno strumento per realizzare fini pubblici (oltre che per fornire un servizio ad una platea indifferenziata, seppur ristretta, di utenti), sì che la prospettata differenziazione fra le due tipologie di beni, ai fini della scelta delle modalità di gestione, si appalesa, a ben vedere, ingiustificata ed irragionevole.

Ciò posto, nel caso in cui l’ente locale preferisca gestire direttamente l’approdo, il provvedimento comunale di autoaffidamento è superfluo. Né la decisione dell’Amministrazione di assumere l’esercizio diretto del porticciolo, pur in presenza di una domanda di concessione, deve essere fondata su particolari motivazioni, trattandosi, appunto, dell’ordinaria modalità di utilizzo del bene pubblico (in tal senso si veda sempre Cons. St., sez. V, 2 marzo 2018, n. 1296, cit.).

La gestione di un porto turistico è qualificabile come servizio pubblico locale di rilevanza economica e a domanda individuale, giacché, nonostante la finalità turistico-ricreativa soddisfi interessi privati di una fascia ristretta di utenti, sussistono nondimeno rilevanti interessi pubblici quali la valorizzazione turistica ed economica del territorio, l’accesso alla via di comunicazione marina e la potenziale fruizione da parte dell’intera collettività laddove ricorrano eccezionali esigenze di trasporto pubblico; in virtù del principio di auto-organizzazione e in base al diritto euro-unitario, il Comune può esercitare anche i servizi pubblici di interesse economico (oltre a quelli privi di tale rilievo) nelle forme dell’amministrazione diretta, ossia internalizzandoli e gestendoli con la propria organizzazione.

Osserva, infatti, il Collegio che l’art. 14, comma 1, lett. d), del d. lgs. n. 201/2022 indica nell’azienda speciale la formula preferita per la gestione dei servizi pubblici locali non a rete. La scelta della modalità di gestione del servizio, di competenza del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 42 lett. e) del TUEL, deve essere oggetto di apposita deliberazione, accompagnata dalla predetta relazione nella quale si deve dare atto delle specifiche valutazioni che l’organo deliberante ha effettuato sulla base dell’istruttoria tecnica degli uffici.

Lo stesso art. 14, al comma 2, dispone che “Ai fini della scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto contrattuale, l’ente locale e gli altri enti competenti tengono conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare, inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l’ente locale e per gli utenti, dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento a esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale gestione precedente del medesimo servizio sotto il profilo degli effetti sulla finanza pubblica, della qualità del servizio offerto, dei costi per l’ente locale e per gli utenti e degli investimenti effettuati”

Il provvedimento mediante il quale un Comune affida a se stesso la gestione di un porto turistico, intestandosi la relativa concessione demaniale, è legittimo anche se la concessione non sia stata affidata mediante una procedura comparativa con le istanze pervenute dai privati. Il Comune, difatti, può gestire direttamente il servizio portuale, che presenta rilievo economico, in virtù del principio di autoorganizzazione e conformemente al diritto europeo. Pur essendo il porto un bene demaniale a fruizione non generale, esso è infatti funzionale alla realizzazione di interessi pubblici, cosicché può essere gestito direttamente dall’ente locale, non trovando applicazione gli artt. 37 c. nav. e 18 Reg. es. cod. nav.

Tar Veneto, Venezia, sez. I, 2 aprile 2026, n. 709

Concessioni demaniali marittime – Normativa nazionale di proroga automatica – Obbligo di disapplicazione – Destinatari – Autorità comunali – Affidamento del gestore uscente – Non configurabilità – Gestione del demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa – Competenza del Comune – Discrezionalità – Normativa Regione Veneto

È necessario premettere che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le note decisioni nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, ha statuito, in conformità agli orientamenti espressi dalla Corte di Giustizia nonché dalla prevalente giurisprudenza interna, che la normativa nazionale di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime (in specie quella disposta dall’art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145) sia in contrasto con il diritto eurounitario (art. 49 TFUE e art. 12 direttiva 2006/123/CE), con conseguente necessaria sua disapplicazione.

Segnatamente, ha affermato che “le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative […] sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione”, chiarendo inoltre che “le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe

considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”.

I principi espressi dall’Adunanza Plenaria non risultano intaccati dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 23 novembre 2023, n. 32559. Ciò poiché quest’ultimo arresto: ha annullato soltanto la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2021, non essendo stata invece oggetto di impugnazione la decisione n. 17 del 2021, la quale conserva quindi i propri effetti e la propria valenza nomofilattica; ha rilevato il diniego di giurisdizione nella statuizione del giudice amministrativo limitatamente al profilo della dichiarazione di inammissibilità degli interventi spiegati in quel giudizio da enti portatori di un interesse collettivo e da enti territoriali, senza quindi affrontare – stante l’assorbimento dei relativi motivi di ricorso – il tema della compatibilità con il diritto eurounitario della proroga automatica ex lege delle concessioni demaniali marittime.

Deve inoltre sottolinearsi – sotto il profilo della corretta interpretazione del diritto eurounitario – che la Corte di Giustizia, con la sentenza del 20 aprile 2023, in causa C-348/22, ha ribadito i principi dalla stessa espressi nella decisione del 14 giugno 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa), rammentando che “l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere

considerati disposizioni produttive di effetti diretti”, sicché “la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali”.

In tal modo, la Corte di Giustizia ha riaffermato il carattere incondizionato e sufficientemente preciso dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e il conseguente obbligo, anche per le pubbliche amministrazioni, di disapplicare le norme nazionali con esso contrastanti.

Sul versante normativo interno, l’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022 ha previsto – in piena conformità a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria – che continuassero ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 le concessioni demaniali marittime per l’esercizio delle attività turistico-ricreative. In base alla ratio legis, il termine finale del 31 dicembre 2023 doveva intendersi come una “proroga tecnica” disposta al solo scopo di consentire, medio tempore, l’assegnazione della risorsa demaniale mediante gare pubbliche.

Successivamente, il legislatore è tuttavia più volte intervenuto sulla medesima fonte normativa per posticipare il termine finale di efficacia dei titoli concessori: dapprima portandolo al 31 dicembre 2024 (con l’art. 12, comma 6-sexies, lett. a], del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14); dipoi al 30 settembre 2027 (con l’art. 1, comma 1, lett. a], n. 1, del d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 166/2024), al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento.

Ciò nondimeno, la giurisprudenza più recente ha nuovamente confermato quanto statuito dall’Adunanza Plenaria, ribadendo la necessità di disapplicare le successive proroghe ex lege della durata delle concessioni demaniali marittime, tra cui quelle introdotte dal d.l. n. 198/2022 e dal d.l. n. 131/2024.

Quanto alla lamentata carenza di potere del Comune nel disapplicare la normativa interna in contrasto con il diritto dell’Unione Europea, va rammentato che, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, tutti gli organi dell’amministrazione di uno Stato membro, compresi quelli degli enti territoriali, sono tenuti, al pari del giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva e a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi a tali disposizioni.

Per quanto riguarda la contestata competenza del Comune di riservare il bene demaniale all’uso pubblico, deve precisarsi che l’art. 105, comma 2, lett. l), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”), attribuisce alle Regioni le funzioni relative “al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia”. In sostanza, tale disposizione conferisce alle Regioni le funzioni amministrative di gestione dei beni demaniali in questione, ferma restando la titolarità

del diritto di proprietà in capo allo Stato.

Nel contesto della normativa regionale veneta, la legge regionale n. 33/2002 (“Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo”), agli articoli 4, 45, 46, disciplina il trasferimento ai Comuni delle funzioni amministrative relativi alla gestione del demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa, configurando non già una mera delega di specifiche funzioni tassativamente individuate dalla norma, bensì un vero e proprio conferimento delle funzioni di gestione dei beni demaniali in questione.

In particolare, nell’ambito del Capo II (“Disciplina delle concessioni del demanio marittimo a finalità turistica e degli stabilimenti balneari”), l’art. 45 riserva alla Regione le funzioni di “a) programmazione, pianificazione ed indirizzo generale”, mentre l’art. 46 dispone che “ai Comuni, nel cui territorio sono comprese le aree demaniali marittime, è trasferita la funzione amministrativa per il rilascio, il rinnovo e ogni modificazione inerente alle concessioni demaniali marittime, in conformità alle leggi dello Stato e della Regione ed ai contenuti del piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo”. Quest’ultima disposizione assegna dunque ai Comuni, nell’ambito del quadro programmatorio regionale, il complesso delle funzioni amministrative relative alla gestione delle concessioni demaniali marittime a vocazione turistica.

Quanto alla possibilità per il Comune di disciplinare l’uso del demanio marittimo, l’art. 47 stabilisce che il Piano regionale di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistica “è costituito dalle direttive regionali specificate nell’allegato S/1 e si attua attraverso i piani particolareggiati comunali degli arenili redatti in conformità delle predette direttive regionali”.

Il richiamato allegato S/1, lett. a), n. 2) dispone quindi che “vanno escluse dal piano [particolareggiato dell’arenile] le aree demaniali marittime retrostanti l’arenile non funzionali alla balneazione ed assoggettate a Piano regolatore generale (PRG) comunale”. Trattasi delle aree destinate alle “infrastrutture pubbliche o di pubblico servizio, funzionalmente collegare alle tipologie” di insediamento proprie dello sviluppo turistico (come, a titolo di esempio, gli stabilimenti balneari e i servizi di ristorazione), ove possono sorgere le strutture destinate al parcheggio degli autoveicoli ed a terminal automobilistico (v. allegato S/4, lett. f).

Nel quadro delle competenze in materia di beni del demanio marittimo, la gestione degli stessi con tutte le attività connesse spetta agli enti territoriali, mentre rimane in capo allo Stato la titolarità della proprietà e l’introito dei relativi proventi. Proprio in considerazione del trasferimento pieno e sostanziale delle funzioni gestorie in favore dei comuni, deve ritenersi che questi ultimi abbiano il potere di rilasciare sui beni pubblici in questione un titolo concessorio ai sensi dell’art. 36 cod. nav. o, in alternativa, di riservare a sé l’uso degli stessi al fine di soddisfare un’esigenza di pubblica utilità. In sostanza, il potere di rilasciare le concessioni demaniali marittime è rimesso – al pari di ogni altro potere amministrativo discrezionale – alla valutazione dell’Amministrazione comunale in ordine al profilo dell’an del suo esercizio: ne deriva che quest’ultima può decidere se rilasciare l’area in concessione a terzi o non rilasciarla, così trattenendola per fini di interesse pubblico. […] In realtà, l’uso pubblico dei beni demaniali costituisce la destinazione ordinaria degli stessi, mentre rappresenta l’eccezione la loro assegnazione in uso particolare ai privati. Ciò si evince chiaramente, oltre che dalla stessa natura demaniale dei beni, dalla lettera dell’art. 36 cod. nav., laddove stabilisce che l’Amministrazione possa concedere l’occupazione e l’uso di beni demaniali a terzi solo se ciò sia compatibile «con le esigenze del pubblico uso»

È opportuno menzionare il parere del Consiglio di Stato n. 750 del 22 luglio 2025, reso sullo schema di decreto ministeriale attuativo dell’art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022 (nella versione vigente), ove è stato chiarito che “Nella specifica disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive non è dato rinvenire una disposizione che imponga il riconoscimento automatico e generalizzato di un indennizzo a favore del concessionario uscente, alla scadenza del rapporto concessorio. Il già richiamato articolo 49 del codice della navigazione prevede, piuttosto, che «salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato»” (§ 14).

D’altronde, la Corte di giustizia, con la sentenza dell’11 luglio 2024, in causa C598/22, Società Italiana Imprese Balneari s.r.l., nel ritenere che all’art. 49 cod. nav. non osti l’art. 49 del TFUE e il divieto, ivi sancito, alle restrizioni alla libertà di stabilimento, ha rammentato, in piena conformità al consolidato orientamento della giurisprudenza nazionale:

a) che l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce “l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico”, posto che “il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili”;

b) che, conformemente a tale principio, il quadro normativo applicabile ad una concessione di occupazione del demanio pubblico “fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa”, sicché il concessionario non può, in via di principio, “ignorare, sin dalla conclusione del contratto di concessione, che l’autorizzazione all’occupazione demaniale [ha] carattere precario [e] revocabile”;

c) che, poiché detto art. 49, comma 1, prevede espressamente la possibilità di derogare per convenzione al principio dell’acquisizione immediata senza alcun indennizzo o rimborso delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico marittimo, tale disposizione “evidenzia la dimensione contrattuale, e dunque consensuale, di una concessione di occupazione del demanio pubblico”, sicché “l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili costruite dal concessionario su tale demanio non può essere considerata come una modalità di cessione forzosa delle opere suddette”.

In tale contesto, un legittimo affidamento maturato dal gestore uscente, tale da giustificare il diritto ad un indennizzo, si può fondare esclusivamente sull’idea di non consentire, al subentrante, un indebito arricchimento, proiettabile come vantaggio competitivo. Ciò tuttavia non può realizzarsi nel caso concreto, posto che non v’è un operatore economico subentrante che possa conseguire un vantaggio competitivo dall’incameramento degli investimenti compiuti dal gestore uscente.

Peraltro, anche a voler ritenere che detto indennizzo possa davvero gravare sull’ente concedente, deve comunque considerarsi che la natura controversa delle proroghe automatiche disposte dal legislatore nazionale costituisce una problematica risalente, tale da escludere il formarsi di un legittimo affidamento della ricorrente circa l’ulteriore estensione temporale del rapporto concessorio (cfr. Cons. Stato, Sez. VII,

14 ottobre 2025, n. 8024).

Costituisce infatti ius receptum il fatto che la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non possa ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. Corte di Giustizia, 26 aprile 1988, in C-316/86, “Hauptzollamt”; id., 16 novembre 1983, in C188/82, “Thyssen”; id., 15 dicembre 1982, in C-5/82, “Maizena”). Sicché il convincimento soggettivo di un operatore economico di poter continuare a godere dell’utilizzo esclusivo di una porzione del demanio marittimo in virtù delle norme interne di proroga automatica è frutto di un errore di diritto, in quanto tale insuscettibile di fondare un affidamento meritevole di protezione.

Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 7 aprile 2026, n. 6216

Concessioni di beni pubblici – Obbligazioni tributarie – Canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) – Nozione – Differenze dalla Tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP)

Il COSAP si caratterizza proprio per costituire il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici per l’occupazione di suolo pubblico.

E in ciò risiede la differenza sostanziale rispetto alla TOSAP, il cui presupposto impositivo – nel quadro normativo delineato dal D. Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 38, comma 10, – è costituito, come generale previsione: “dalle occupazioni di qualsiasi natura di spazi ed aree (anche del sottosuolo), del demanio o del patrimonio indisponibile dei Comuni e delle Province.

La ratio dell’imposizione va riferita all’utilizzazione da parte del singolo e nell’interesse dello stesso di un suolo destinato alla generalità dei cittadini.

La norma disciplinatrice prescinde del tutto dalla natura dell’occupazione e, dunque, non consente di attribuire rilevanza alcuna agli atti di concessione, con la conseguenza che questi sono irrilevanti ai fini fiscali, poiché l’imposizione colpisce anche le occupazioni senza titolo.

Inoltre, nessuna importanza viene connessa ai motivi che determinano l’occupazione.

L’obbligazione tributaria ha, perciò, un diretto fondamento normativo, sulla cui base risultano prestabiliti i criteri oggettivi, che non lasciano alcun margine di discrezionalità all’ente impositore.

A differenza della TOSAP – dovuta da chiunque occupi il suolo pubblico, a nulla rilevando che l’occupazione sia avvenuta in virtù di pubblica concessione -, il COSAP risulta delineato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici e, dunque, è caratterizzato dalla sinallagmaticità.

La prestazione patrimoniale, in altri termini, è collegata all’esistenza di un potere concessorio dell’ente locale, che costituisce il fondamento dell’obbligazione e ne giustifica la natura non tributaria.

Tar Sicilia, Palermo, sez. II, 17 marzo 2026, n. 683

Concessioni di beni pubblici – Assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico – Accesso concorrenziale – Valutazione – Interesse imprenditoriale – Remunerabilità

In tema di assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico, nella prima fase concessoria, caratterizzata dalla necessità di garantire l’interesse pubblico all’accesso in regime concorrenziale a un bene pubblico naturalmente contingentato, l’operatore economico deve effettuare una valutazione, non della possibilità e della remunerabilità della posa di ciascun impianto pubblicitario, bensì del proprio interesse imprenditoriale ad assicurarsi la possibilità di collocare impianti in quel macrolotto, in relazione alle caratteristiche di localizzazione e centralità. La remunerabilità non rappresenta un carattere essenziale del contratto di concessione di bene pubblico.

Consiglio di Stato, sez. IV, 13 marzo 2026, n. 2092

Intervento pubblico di nuova costruzione – Tracciato e caratteristiche – Onere motivazionale attenuato – Osservazioni dei privati

Non sussiste a carico dell’Amministrazione un dovere di analitica disamina motivata di ciascun apporto inoltrato dagli interessati in ordine al tracciato e alle caratteristiche di un’opera pubblica, essendo sufficiente una motivazione anche succinta e non riferita a tutte le osservazioni, di talché laddove le osservazioni presentate dai privati siano acquisite al procedimento e tenute presenti dall’Amministrazione ai fini del processo decisionale, non può riconoscersi alcun rilievo invalidante alla mancata confutazione analitica dei singoli punti di contraddittorio.

L’individuazione del tracciato di un’opera pubblica, tanto più se strategica, rientra in una discrezionalità assai ampia dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale solo ab externo per macroscopica illogicità.