Tar Toscana, Firenze, sez. I, 20 gennaio 2026, n. 112

Concessioni amministrative su aree di terreno cimiteriale – Natura giuridica – Effetti – Diritto reale – Trasmissibilità – Diritto “sul” sepolcro e diritto “al” sepolcro – Differenze

La concessione amministrativa di un’area di terreno cimiteriale, avente natura demaniale, ha natura traslativa e comporta a favore del concessionario la costituzione di un diritto reale assimilabile al diritto di superficie e liberamente trasmissibile per atto tra vivi o jure hereditatis, ancorché sottoposto all’esercizio dei poteri di autotutela dell’amministrazione, dinanzi ai quali la posizione del concessionario assume la consistenza dell’interesse legittimo.

 Dal diritto “sul” sepolcro costruito su suolo cimiteriale va tenuto distinto il diritto “al” sepolcro (lo jus sepulchri propriamente detto), vale a dire il diritto di essere tumulato all’interno della sepoltura edificata, che pure origina dalla concessione e che, per l’opinione prevalente, ha invece natura personale; a questo diritto “primario” al sepolcro si affianca quello, “secondario”, spettante ai congiunti del defunto e consistente nel diritto di accedere alla cappella per onorarne la memoria e la salma.

Tar Liguria, Genova, sez. I, 10 gennaio 2026, n. 17

Concessioni pubbliche – Concessione demaniale marittima – Titolarità e contitolarità – Normativa Regione Liguria – Organo gestorio – Nomina – Efficacia – Pubblicità – Grave illecito professionale

L’art. 9, comma 3, della L.R. n. 26/2017 stabilisce che lo stesso soggetto non può essere titolare o contitolare di più di una concessione demaniale marittima nell’ambito dello stesso comune. Con circolare interpretativa del 10 luglio 2024 la Regione Liguria ha precisato che la suddetta limitazione va intesa “nel senso che uno stesso operatore economico non può essere titolare o contitolare a qualsiasi titolo di più di una concessione per stabilimento balneare e/o per attività economica turistico ricreativa connessa alla balneazione nello stesso comune. Lo stesso soggetto potrebbe essere però contemporaneamente titolare anche della concessione per l’esercizio di più attività di cui all’art. 01 del D.L. 400/1993. Inoltre, a parere di questi uffici, sono escluse dalla predetta prescrizione preclusiva regionale le concessioni demaniali marittime conferite per altre finalità”.

La nomina dell’organo gestorio diviene immediatamente efficace al momento della deliberazione assembleare, con la conseguenza che gli amministratori entrano in carica subito dopo la designazione, indipendentemente dalla data di iscrizione nel registro delle imprese: ciò in quanto l’adempimento pubblicitario assolve ad una funzione dichiarativa e non costitutiva, rilevando ai soli fini dell’opponibilità ai terzi per i quali non sia dimostrabile l’effettiva conoscenza della reale situazione fattuale.

Ai sensi dell’art. 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 36/2023, costituisce grave illecito professionale esclusivamente la comunicazione di informazioni false o fuorvianti che influiscano concretamente sulle determinazioni della stazione appaltante.

Tar Lazio, Roma, sez. II-ter, 30 settembre 2025, n. 16832

Procedimento amministrativo – Concessione per occupazione di suolo pubblico – Sequestro penale – Revoca – Fondamento – Illegittimità – Comunicazione di avvio del procedimento – Onere motivazionale

È illegittima la revoca in autotutela di una concessione per occupazione di suolo pubblico fondata unicamente su un sequestro penale intervenuto prima del rilascio del titolo, quando l’Amministrazione ometta di avviare un contraddittorio e non consideri che il sequestro deriva proprio dalla mancata tempestiva adozione della concessione poi rilasciata.

In assenza di comunicazione di avvio del procedimento e di un’adeguata motivazione sulla specifica fattispecie, risulta violata la disciplina dell’attività provvedimentale di secondo grado.

Consiglio di Stato, sez. VII, 24 ottobre 2025, n. 8266

Beni pubblici – Patrimonio indisponibile dello Stato – Concessioni di beni pubblici – Contratto attivo – Applicazione del codice contratti pubblici – Esclusione

La concessione di un bene demaniale, diversamente dalla concessione di lavori o di servizi, è un contratto attivo di valorizzazione o concessione di beni pubblici in senso patrimoniale; pertanto, resta regolata dal diritto nazionale e non dal codice dei contratti pubblici: sicché non possono applicarsi, ad una concessione di un bene demaniale, gli artt. 43, della direttiva 2014/23/UE e 175, d.lgs. n. 50 del 2016.

Tar Toscana, Firenze, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 1878

Concessioni di beni demaniali per finalità turistico-ricreative – Natura giuridica – Modalità di affidamento – Procedura comparativa ad evidenza pubblica – Normativa e giurisprudenza rilevanti – Procedura “informale” ex art. 37 cod. nav. – Requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento

Le concessioni di beni demaniali per finalità turistico-ricreative sono riconducibili alle autorizzazioni di servizi previste dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, per cui esse vanno affidate in conformità della stessa disposizione sovranazionale mediante procedure ad evidenza pubblica.

Il rilascio delle concessioni demaniali marittime implica l’espletamento di una procedura comparativa ad evidenza pubblica nel rispetto dei principi di parità̀ di trattamento, imparzialità̀ e trasparenza.

L’art. 4, comma 2, della L. n. 118 del 2022, nella formulazione vigente all’epoca dell’adozione del provvedimento di diniego impugnato (quando la disciplina delle concessioni demaniali marittime era rimessa all’adozione di uno o più decreti legislativi di riordino della materia) prevedeva che: “I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi, anche in deroga al codice della navigazione: (Omissis) … b) affidamento delle concessioni sulla base di procedure selettive, nel rispetto dei princìpi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità, da avviare con adeguato anticipo rispetto alla loro scadenza”.

Attualmente, dopo le modifiche apportate dalla l. n. 166 del 2024, lo stesso comma 2 prevede che: “L’ente concedente, anche su istanza di parte, avvia la procedura di affidamento di cui al comma 1 mediante la pubblicazione di un bando di gara, avente i contenuti previsti dal comma 4. Il bando è pubblicato per almeno trenta giorni nel sito internet istituzionale dell’ente concedente e nell’albo pretorio on- line del comune ove è situato il bene demaniale oggetto di affidamento in concessione, nonché, per le concessioni demaniali di interesse regionale o nazionale, nel Bollettino ufficiale regionale e nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana e, per le concessioni di durata superiore a dieci anni o di interesse transfrontaliero, nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea”.

L’art. 37, comma primo, cod. nav., prevede invece che «nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell’amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico», mentre l’art. 18 reg. es. cod. nav. prevede a sua volta, al comma primo, che: «quando si tratti di concessioni di particolare importanza per l’entità o per lo scopo, il capo del compartimento ordina la pubblicazione della domanda mediante affissione nell’albo del comune ove è situato il bene richiesto e la inserzione della domanda per estratto nel Foglio degli annunzi legali della provincia», al comma secondo, che il provvedimento «che ordina la pubblicazione della domanda deve contenere un sunto, indicare i giorni dell’inizio e della fine della pubblicazione ed invitare tutti coloro che possono avervi interesse a presentare entro il termine indicato nel provvedimento stesso le osservazioni che credano opportune e che l’autorità decidente ha l’obbligo di valutare, dandone conto nella motivazione del provvedimento finale», al comma quarto che «in ogni caso non si può procedere alla stipulazione dell’atto se non dopo la scadenza del termine indicato nel provvedimento per la presentazione delle osservazioni e se, comunque, non siano trascorsi almeno venti giorni dalla data dell’affissione e dell’inserzione della domanda» e, infine, al comma quinto, che «nei casi in cui la domanda di concessione sia pubblicata, le domande concorrenti debbono essere presentate nel termine previsto per la proposizione delle opposizioni».

Recentemente, il Consiglio di Stato, VII sez., con le sentenze del 16 dicembre 2024, nn. 10131 e 10132, seguite dalle sentenze della medesima sezione nn. 1128 e 1129 dell’11 febbraio 2025, in parte superando più risalenti orientamenti, ha condivisibilmente stabilito che alla luce di quanto statuito dall’Adunanza plenaria con le sentenze n. 17 e n. 18 del 9 novembre 2021 e dalla successiva giurisprudenza conforme, e in coerenza con l’orientamento seguito dalla Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/22), l’art. 37 cod. nav. non sia più in grado di garantire adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza della procedura selettiva.

In particolare, secondo il Consiglio di Stato, alla luce di questa recente evoluzione dell’ordinamento, la procedura “informale” dell’art. 37 cod. nav. (e dell’art. 18 reg. es. cod. nav.), che prende le mosse, come rammenta la giurisprudenza, da una domanda del privato, non assicura quelle adeguate condizioni di pubblicità che devono presiedere all’avvio, allo svolgimento e al completamento della procedura selettiva, le quali richiedono, laddove la concessione abbia una rilevanza che trascende il mero ambito locale o, addirittura, assuma interesse transfrontaliero, che essa sia, a seconda dei casi, pubblicizzata a livello regionale, nazionale ed europeo per assicurare la partecipazione alla procedura anche ad eventuali operatori di altri Stati membri interessati. Inoltre la procedura regolata dal codice della navigazione neppure possiede quegli adeguati requisiti di imparzialità o “equidistanza”, da parte dell’ente concedente, che evitino qualsivoglia atteggiamento di favoritismo, anche indiretto, nei confronti dei concessionari storici nella formulazione della legge di gara, prendendo le mosse proprio dalla domanda del concessionario stesso, ferme, ovviamente, le garanzie che la stessa legge di gara deve assicurare per gli investimenti legittimamente effettuati e non ancora ammortizzati al momento in cui subentri un nuovo concessionario.

Secondo il Consiglio di Stato, questi requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento possono essere assicurati, infatti, solo dalla previa indizione di una gara, il cui bando preveda almeno, tra l’altro e anzitutto, l’oggetto e la durata della concessione, l’entità del canone (aggiornato) da pagarsi, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione nel rispetto, appunto, dei princìpi di parità di trattamento, di massima partecipazione e di proporzionalità (v. ora il citato art. 4, commi 3 e 4 del d.l. n. 118 del 2022, nella versione vigente dopo la l. n. 166 del 2024).

L’art. 37 cod. nav. non può quindi garantire l’adeguatezza di quella procedura selettiva che, se anche non richiede lo stesso grado di complessità che contraddistingue il codice dei contratti pubblici (pur richiamato, però, dall’ora novellato art. 4, comma 4, lett. g, della legge n. 118 del 2022 ad esempio, per quanto concerne i requisiti di partecipazione, desunti da quelli di cui agli artt. 94 e 95 del d. lgs. n. 36 del 2023), nemmeno può appagarsi di un modulo procedimentale costruito sulla domanda di rinnovo del concessionario uscente, pubblicata con il c.d. “rende noto” solo a livello locale, in attesa che potenziali concorrenti formulino osservazioni o presentino proprie domande, senza previa determinazione, da parte dell’autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza citata n. 10131/2024, ha anche ricordato come l’art. 1, comma 18, del d.l. n. 194 del 2009 abbia previsto la soppressione del secondo comma dell’art. 37 cod. nav., nella parte in cui stabiliva la preferenza al concessionario uscente, proprio per evitare ogni diritto di insistenza a favore dello stesso concessionario uscente, avendo l’intervento normativo fatto seguito alla procedura d’infrazione comunitaria n. 2008/4908, aperta nei confronti dello Stato italiano per il mancato adeguamento all’art. 12, comma 2, della direttiva n. 2006/123/CE, in virtù del quale è vietata qualsiasi forma di automatismo che favorisca il precedente concessionario alla scadenza del rapporto concessorio. E ciò al fine di evidenziare, il Consiglio di Stato, in conclusione come: “ogni disposizione del diritto nazionale, che non garantisca adeguate procedure selettive precedute da idonee forme di pubblicità e, soprattutto, dalla predisposizione di criteri imparziali e trasparenti, di fatto reitera e aggrava tale diritto di insistenza perché consente al concessionario uscente di ottenere il rinnovo della concessione con un mero simulacro di gara o, addirittura, senza un reale confronto competitivo…”.

Tali principi sono stati peraltro ribaditi dalla Corte Costituzionale in più occasioni; da ultimo, con la sentenza n. 109 del 24 giugno 2024, laddove ha precisato che anche la disciplina relativa alla presentazione delle istanze di rinnovo delle concessioni «finisce con l’incidere sul regime di durata dei rapporti in corso, perpetuandone il mantenimento, e quindi rafforza, in contrasto con i principi del diritto UE sulla concorrenza, la barriera in entrata per nuovi operatori economici potenzialmente interessati alla utilizzazione, a fini imprenditoriali, delle aree del demanio marittimo».

Consiglio di Stato, sez. V, 22 ottobre 2025, n. 8190

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Occupazione del suolo pubblico – Rilascio del titolo – Silenzio assenso – Non configurabilità

A fronte della presentazione dell’istanza per il rilascio del titolo concessorio per occupazione di suolo pubblico non rileva la ricorrenza dei presupposti normativi per il relativo rilascio, né l’eventuale illegittimità dell’inerzia serbata dell’amministrazione, che non possono far insorgere il titolo stesso, non assentibile per silentium.

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 25 agosto 2025, n. 947

Concessioni di beni pubblici – Oggetto – Termini – Affidamento del concedente – Insussistenza – Sdemanializzazione – Effetti – Opere non amovibili – Destinazione

La concessione di beni pubblici può avere a oggetto esclusivamente beni del demanio ovvero beni del patrimonio indisponibile del concedente, e non anche beni del patrimonio disponibile. Per effetto della sdemanializzazione e del passaggio dell’intero ambito al patrimonio disponibile dello Stato viene meno l’oggetto della concessione e dunque anche la concessione medesima.

La proprietà superficiaria di beni realizzati sul demanio, infatti, da un lato, è strettamente funzionale al godimento del bene pubblico, e dunque segue necessariamente la sorte della concessione, e dall’altro lato, non può essere per sua natura perpetua, perché diversamente si tradurrebbe in una forma larvata di usucapione parziale di bene (quello demaniale che sopporta la proprietà superficiaria) per definizione inusucapibile.

La concessione, in quanto comporta la sottrazione del bene pubblico all’uso e al godimento da parte della collettività non può che avere durata limitata nel tempo. Nessun diritto, personale o reale, di godimento, anche parziale, può essere costituito in perpetuo a favore privati su beni (quelli del demanio o del patrimonio indisponibile), che, per loro natura, sono inalienabili, inusucapibili e indisponibili. È da tempo pacifico in giurisprudenza che il concessionario non può vantare alcun diritto di insistenza sul bene ottenuto in concessione.

Questo comporta che nessuna aspettativa tutelata può far valere il concessionario e nessuna recriminazione può avanzare per il solo fatto che la concessione ha naturalmente terminato di produrre effetti.

La determinazione della durata della concessione è rimessa all’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione concedente.

L’articolo 49, I comma, Cod. nav., prevede che: «Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato».

E sulla compatibilità comunitaria dell’articolo 49 Cod. nav. si è recentemente espressa la CGUE con la sentenza 11 luglio 2024 Causa C-598/22, affermando che «l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione».

Consiglio di Stato, sez. VI, 10 luglio 2025, n. 6013

Demanio e patrimonio dello Stato – Concessioni amministrative – Aree pubbliche – Commercio ambulante – Scarsità della risorsa – Principio di libera concorrenza – Gara pubblica – Divieto di rinnovo automatico – Normativa eurounitaria – Illegittimità della normativa interna

A tutela della concorrenza e della libertà di stabilimento, anche ai fini della concessione di aree pubbliche per il commercio ambulante, deve farsi applicazione del  diritto dell’Unione europea secondo cui per le attività economiche che utilizzano la disponibilità esclusiva di un bene pubblico caratterizzato dalla “scarsità” della relativa risorsa, il rilascio del titolo autorizzativo deve avvenire nel rispetto di rigose condizioni, ovvero previo espletamento di una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza (art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006), “per una durata limitata adeguata”, e senza  previsione di procedure  di rinnovo automatico, né di altri vantaggi per il  prestatore uscente.

L’art. 181, comma 4-bis, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con legge 17 luglio 2020, n. 77, deve essere disapplicato poiché, nel prevedere un rinnovo automatico di dodici anni delle concessioni in essere, si pone in contrasto con il diritto dell’Unione europea e, in particolare, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 (c.d. “direttiva servizi”), in quanto, in violazione  del principio della concorrenza, preclude l’accesso al mercato, tramite procedure imparziali di selezione, a nuovi potenziali operatori, garantendo invece una posizione di “privilegio” agli operatori già beneficiari di un rapporto concessorio.

Tar Puglia, Bari, sez. III, 1° luglio 2025, n. 906

Demanio marittimo, lacuale e fluviale – Concessioni amministrative – Gara pubblica – Non necessarietà – Valutazione discrezionale dei Comuni – Principio di libera concorrenza e della massima valorizzazione

La gara, sulla base di quanto previsto dal nuovo art. 4, comma 1-bis, legge 5 agosto 2022, n. 118 (introdotto dal decreto legge n. 131 del 16 settembre 2024 convertito con legge  14 novembre 2024 n. 166) non può ritenersi obbligatoria, per gli usi del demanio marittimo, lacuale e fluviale ivi previsti, ma non per questo va considerata vietata, trattandosi di uno strumento in grado – nel complessivo disegno del legislatore europeo e nazionale – di garantire più di qualsiasi altro la concorrenza “per il mercato”, ove non sia possibile in natura (per scarsità della risorsa ad esempio), oppure perché ritenuta sconveniente/controproducente per gli obiettivi perseguiti dallo Stato una situazione di concorrenza effettiva, a sua volta indispensabile per raggiungere i fini generalissimi di stabilità dei prezzi, piena occupazione e progresso sociale ex art. 3 TUE.

L’opzione del ricorso o meno alla gara anche per le concessioni rientranti nell’ambito di applicabilità dell’art 4, comma 1-bis, legge n. 118 del 2022 va riservata alla valutazione discrezionale dei comuni, cui spetta la scelta delle più appropriate forme di gestione e valorizzazione delle aree demaniali, in aderenza alle peculiari esigenze e alle concrete possibilità offerte dal territorio di riferimento, ai fini di massimizzazione dell’interesse pubblico sotteso.

Deve ritenersi un principio fondante del sistema nazionale ed europeo quello secondo cui la gestione della risorsa pubblica, quale è il bene demaniale, deve ispirarsi al principio della massima valorizzazione possibile, con la conseguenza che, al momento dell’affidamento del bene, l’attribuzione di una concessione deve avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità.

Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 17 giugno 2025, n. 2324

Concessioni cimiteriali – Perpetuità e temporaneità – Trasformazione – Discrezionalità – Onere motivazionale

La pubblica amministrazione può sempre modificare il contenuto dei titoli concessori e/o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati, così come revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali. Dunque, a maggior ragione va riconosciuta la possibilità di modificare queste ultime da perpetue in temporanee. Suddette conclusioni non risultino scalfite dall’analisi dell’attuale assetto normativo della materia, costituito dal D.P.R. n. 285 del 1990, contenente il “Regolamento di Polizia Mortuaria”. Al riguardo è stato, infatti, precisato come l’art. 92 del citato D.P.R. – il quale, disciplinando la revoca delle concessioni cimiteriali, non contempla, tra quelle revocabili, le concessioni perpetue – non possa essere inteso nel senso che il legislatore abbia voluto attribuire a queste ultime una sorta di intangibilità ex lege. In senso contrario, è stato evidenziato che, vigendo per le concessioni in generale, e per quelle demaniali in particolare, la regola della normale revocabilità, siffatta previsione eccezionale avrebbe dovuto essere espressamente contemplata dal legislatore, al cui silenzio sul punto giammai si potrebbe attribuire il preteso inequivoco valore esonerativo, con l’ulteriore precisazione che, oltre ad essere distonico con la generale revocabilità della concessione, il sostenere che l’irrevocabilità delle concessioni perpetue trovi conferma nell’art. 92 del D.P.R. 285 del 1990 (rectius: nel suo silenzio) risulta anche improprio alla luce dell’oggetto di questa disposizione, che limitandosi a disciplinare la sola revoca delle concessioni a tempo determinato, non sembra possa avere la prospettata portata generalista. Del resto, che le concessioni cimiteriali perpetue siano, in linea di principio, trasformabili in concessioni a tempo determinato emerge chiaramente dal tenore dell’art. 98 del D.P.R. da ultimo citato, a mente del quale in caso di soppressione del cimitero, i titolari di “concessioni perpetue” hanno sì diritto di ottenerne un’altra nel nuovo cimitero, ma – si badi – della durata di novantanove anni (il che ne determina la trasformazione in concessioni temporanee).

È legittimo un intervento comunale che, o con singolo atto con conseguente applicazione di tutti i principi dell’istituto della revoca, o, preferibilmente attraverso una regolamentazione generale astratta, trasformi le concessioni originariamente perpetue in concessioni temporanee.