Consiglio di Stato, sez. V, 22 ottobre 2025, n. 8190

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Occupazione del suolo pubblico – Rilascio del titolo – Silenzio assenso – Non configurabilità

A fronte della presentazione dell’istanza per il rilascio del titolo concessorio per occupazione di suolo pubblico non rileva la ricorrenza dei presupposti normativi per il relativo rilascio, né l’eventuale illegittimità dell’inerzia serbata dell’amministrazione, che non possono far insorgere il titolo stesso, non assentibile per silentium.

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 25 agosto 2025, n. 947

Concessioni di beni pubblici – Oggetto – Termini – Affidamento del concedente – Insussistenza – Sdemanializzazione – Effetti – Opere non amovibili – Destinazione

La concessione di beni pubblici può avere a oggetto esclusivamente beni del demanio ovvero beni del patrimonio indisponibile del concedente, e non anche beni del patrimonio disponibile. Per effetto della sdemanializzazione e del passaggio dell’intero ambito al patrimonio disponibile dello Stato viene meno l’oggetto della concessione e dunque anche la concessione medesima.

La proprietà superficiaria di beni realizzati sul demanio, infatti, da un lato, è strettamente funzionale al godimento del bene pubblico, e dunque segue necessariamente la sorte della concessione, e dall’altro lato, non può essere per sua natura perpetua, perché diversamente si tradurrebbe in una forma larvata di usucapione parziale di bene (quello demaniale che sopporta la proprietà superficiaria) per definizione inusucapibile.

La concessione, in quanto comporta la sottrazione del bene pubblico all’uso e al godimento da parte della collettività non può che avere durata limitata nel tempo. Nessun diritto, personale o reale, di godimento, anche parziale, può essere costituito in perpetuo a favore privati su beni (quelli del demanio o del patrimonio indisponibile), che, per loro natura, sono inalienabili, inusucapibili e indisponibili. È da tempo pacifico in giurisprudenza che il concessionario non può vantare alcun diritto di insistenza sul bene ottenuto in concessione.

Questo comporta che nessuna aspettativa tutelata può far valere il concessionario e nessuna recriminazione può avanzare per il solo fatto che la concessione ha naturalmente terminato di produrre effetti.

La determinazione della durata della concessione è rimessa all’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione concedente.

L’articolo 49, I comma, Cod. nav., prevede che: «Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato».

E sulla compatibilità comunitaria dell’articolo 49 Cod. nav. si è recentemente espressa la CGUE con la sentenza 11 luglio 2024 Causa C-598/22, affermando che «l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione».

Consiglio di Stato, sez. VI, 10 luglio 2025, n. 6013

Demanio e patrimonio dello Stato – Concessioni amministrative – Aree pubbliche – Commercio ambulante – Scarsità della risorsa – Principio di libera concorrenza – Gara pubblica – Divieto di rinnovo automatico – Normativa eurounitaria – Illegittimità della normativa interna

A tutela della concorrenza e della libertà di stabilimento, anche ai fini della concessione di aree pubbliche per il commercio ambulante, deve farsi applicazione del  diritto dell’Unione europea secondo cui per le attività economiche che utilizzano la disponibilità esclusiva di un bene pubblico caratterizzato dalla “scarsità” della relativa risorsa, il rilascio del titolo autorizzativo deve avvenire nel rispetto di rigose condizioni, ovvero previo espletamento di una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza (art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006), “per una durata limitata adeguata”, e senza  previsione di procedure  di rinnovo automatico, né di altri vantaggi per il  prestatore uscente.

L’art. 181, comma 4-bis, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con legge 17 luglio 2020, n. 77, deve essere disapplicato poiché, nel prevedere un rinnovo automatico di dodici anni delle concessioni in essere, si pone in contrasto con il diritto dell’Unione europea e, in particolare, con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 (c.d. “direttiva servizi”), in quanto, in violazione  del principio della concorrenza, preclude l’accesso al mercato, tramite procedure imparziali di selezione, a nuovi potenziali operatori, garantendo invece una posizione di “privilegio” agli operatori già beneficiari di un rapporto concessorio.

Tar Puglia, Bari, sez. III, 1° luglio 2025, n. 906

Demanio marittimo, lacuale e fluviale – Concessioni amministrative – Gara pubblica – Non necessarietà – Valutazione discrezionale dei Comuni – Principio di libera concorrenza e della massima valorizzazione

La gara, sulla base di quanto previsto dal nuovo art. 4, comma 1-bis, legge 5 agosto 2022, n. 118 (introdotto dal decreto legge n. 131 del 16 settembre 2024 convertito con legge  14 novembre 2024 n. 166) non può ritenersi obbligatoria, per gli usi del demanio marittimo, lacuale e fluviale ivi previsti, ma non per questo va considerata vietata, trattandosi di uno strumento in grado – nel complessivo disegno del legislatore europeo e nazionale – di garantire più di qualsiasi altro la concorrenza “per il mercato”, ove non sia possibile in natura (per scarsità della risorsa ad esempio), oppure perché ritenuta sconveniente/controproducente per gli obiettivi perseguiti dallo Stato una situazione di concorrenza effettiva, a sua volta indispensabile per raggiungere i fini generalissimi di stabilità dei prezzi, piena occupazione e progresso sociale ex art. 3 TUE.

L’opzione del ricorso o meno alla gara anche per le concessioni rientranti nell’ambito di applicabilità dell’art 4, comma 1-bis, legge n. 118 del 2022 va riservata alla valutazione discrezionale dei comuni, cui spetta la scelta delle più appropriate forme di gestione e valorizzazione delle aree demaniali, in aderenza alle peculiari esigenze e alle concrete possibilità offerte dal territorio di riferimento, ai fini di massimizzazione dell’interesse pubblico sotteso.

Deve ritenersi un principio fondante del sistema nazionale ed europeo quello secondo cui la gestione della risorsa pubblica, quale è il bene demaniale, deve ispirarsi al principio della massima valorizzazione possibile, con la conseguenza che, al momento dell’affidamento del bene, l’attribuzione di una concessione deve avvenire soltanto all’esito di una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piede di parità.

Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 17 giugno 2025, n. 2324

Concessioni cimiteriali – Perpetuità e temporaneità – Trasformazione – Discrezionalità – Onere motivazionale

La pubblica amministrazione può sempre modificare il contenuto dei titoli concessori e/o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati, così come revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali. Dunque, a maggior ragione va riconosciuta la possibilità di modificare queste ultime da perpetue in temporanee. Suddette conclusioni non risultino scalfite dall’analisi dell’attuale assetto normativo della materia, costituito dal D.P.R. n. 285 del 1990, contenente il “Regolamento di Polizia Mortuaria”. Al riguardo è stato, infatti, precisato come l’art. 92 del citato D.P.R. – il quale, disciplinando la revoca delle concessioni cimiteriali, non contempla, tra quelle revocabili, le concessioni perpetue – non possa essere inteso nel senso che il legislatore abbia voluto attribuire a queste ultime una sorta di intangibilità ex lege. In senso contrario, è stato evidenziato che, vigendo per le concessioni in generale, e per quelle demaniali in particolare, la regola della normale revocabilità, siffatta previsione eccezionale avrebbe dovuto essere espressamente contemplata dal legislatore, al cui silenzio sul punto giammai si potrebbe attribuire il preteso inequivoco valore esonerativo, con l’ulteriore precisazione che, oltre ad essere distonico con la generale revocabilità della concessione, il sostenere che l’irrevocabilità delle concessioni perpetue trovi conferma nell’art. 92 del D.P.R. 285 del 1990 (rectius: nel suo silenzio) risulta anche improprio alla luce dell’oggetto di questa disposizione, che limitandosi a disciplinare la sola revoca delle concessioni a tempo determinato, non sembra possa avere la prospettata portata generalista. Del resto, che le concessioni cimiteriali perpetue siano, in linea di principio, trasformabili in concessioni a tempo determinato emerge chiaramente dal tenore dell’art. 98 del D.P.R. da ultimo citato, a mente del quale in caso di soppressione del cimitero, i titolari di “concessioni perpetue” hanno sì diritto di ottenerne un’altra nel nuovo cimitero, ma – si badi – della durata di novantanove anni (il che ne determina la trasformazione in concessioni temporanee).

È legittimo un intervento comunale che, o con singolo atto con conseguente applicazione di tutti i principi dell’istituto della revoca, o, preferibilmente attraverso una regolamentazione generale astratta, trasformi le concessioni originariamente perpetue in concessioni temporanee.

Consiglio di Stato, sez. VII, 12 agosto 2025, n. 7035

Concessioni demaniali marittime – Discrezionalità – Diniego – Onere istruttorio e motivazionale

In materia di rilascio di concessioni demaniali marittime, la scelta dell’Amministrazione di quale fra i vari usi di un bene demaniale si presenti più proficuo e conforme all’interesse pubblico costituisce espressione di un’ampia discrezionalità amministrativa, che può essere sindacata in sede giurisdizionale solo nei limiti del difetto di motivazione e della manifesta illogicità o irragionevolezza.

Per giurisprudenza costante, il diniego di concessione dell’uso di un bene demaniale, ai sensi dell’art. 36 del codice della navigazione costituisce legittima espressione del potere ampiamente discrezionale spettante all’amministrazione in tutte le ipotesi in cui quest’ultima ravvisi la sussistenza di un interesse pubblico contrario al rilascio, purché la decisione negativa venga motivata adducendo elementi concreti ritenuti, all’esito di apposito accertamento istruttorio, ostativi all’invocato uso particolare del bene pubblico e l’esercizio di tale potere è sindacabile da parte del giudice amministrativo sotto il profilo della logicità e congruenza.

In sostanza, in sede di valutazione dell’interesse demaniale, cioè dell’interesse pubblico che il bene non sia sottratto al suo normale uso generale (pubblico ex art. 36 cod. nav.), l’amministrazione può considerare e valutare tutti gli interessi pubblici specifici che, insorgenti dalla dimensione territoriale del bene, interferiscono sull’uso individuale a base della richiesta di concessione; questa, proprio in quanto viene considerata eccezionale, deve essere del tutto compatibile con l’intero spettro delle esigenze pubblicistiche gravanti sul territorio in cui ricade l’area oggetto della richiesta concessione.

D’altronde, la concessione di un bene demaniale ad un soggetto privato è giustificata soltanto quando, in sede di comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, l’accoglimento dell’istanza consenta, oltre che di soddisfare il particolare interesse del richiedente, di non compromettere altri interessi pubblici.

Consiglio di Stato, sezione VII, 25 marzo 2025, n. 2495

Demanio marittimo – Attività di maricoltura – Concessione – Scadenza – Riassegnazione – Ordine di sgombero – Giudicato sostanziale

Formatosi il giudicato sull’ordine di sgombero di un’area demaniale marittima adibita a maricoltura, volto all’indizione di una procedura di evidenza pubblica finalizzata alla riassegnazione, all’esito della scadenza del rapporto concessorio, il successivo ordine di rimozione delle strutture adibite a detta attività è atto meramente esecutivo del giudicato sostanziale, formatosi, ai sensi dell’art. 2909 c.c., sull’accertamento relativo alla legittimità dell’esercizio del potere di autotutela demaniale, una volta divenuta abusiva l’occupazione per scadenza della concessione.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezioni riunite, parere 8 aprile 2025, n. 62

Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Titolo edilizio – Illegittimità – Annullamento in autotutela – Interessi pubblici e privati

Ai fini dell’eventuale annullamento in autotutela di un titolo edilizio illegittimo occorre ponderare i contrapposti interessi pubblici e privati, nonché tenere conto del valore di bene culturale dell’immobile, come riconosciuto dall’amministrazione comunale nel corso del tempo. Tale valore può legittimamente fondarsi su un oggettivo e significativo interesse culturale a causa dell’intrinseco legame con la storia della moderna cultura cinematografica e, in via mediata, con la storia della poesia e dell’arte.

Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, sez. giurisdizionale, 11 luglio 2025, n. 545
Beni pubblici – Patrimonio indisponibile dello Stato – Vincolo di destinazione scolastica – Mancata utilizzazione – Cessazione della destinazione
Il vincolo di destinazione scolastica di un immobile può venire meno, oltre che per effetto dell’intervenuta intesa in tal senso tra i soggetti competenti a esprimerla (comune, provincia, provveditorato agli studi), anche allorquando per lungo termine il cespite, già destinato a edificio scolastico, sia rimasto privo di fatto di ogni pertinente utilizzazione senza una ragionevole giustificazione oggettiva e, al contempo, versi in condizioni di obiettivo degrado: in tale contesto, l’ente proprietario del bene può dichiarare l’intervenuta cessazione della destinazione a scuola del proprio immobile.

Consiglio di Stato, sez. VII, 13 giugno 2025, n. 5183

Beni pubblici – Patrimonio indisponibile dello Stato – Autotutela esecutiva – Condizioni di operatività – Competenza – Potere di sgombero di proprietà comunali

L’autotutela esecutiva di cui all’articolo 823, comma 2, del codice civile presuppone, per il suo legittimo esercizio, la dimostrazione che il bene in questione appartenga al demanio o al patrimonio indisponibile, presumendosi da siffatta qualità, iuris et de iure, la sua preordinazione al soddisfacimento di determinati interessi pubblici. Viceversa, non richiede la prova del possesso anteriore o di un diritto di proprietà ininterrotto per oltre venti anni, non essendo i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile suscettibili di usucapione.

Il potere di autotutela esecutiva possessoria sui beni di proprietà pubblica compete ai dirigenti, atteso che la riforma degli enti locali ha comportato l’affermazione di un principio generale in ordine alla distinzione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione dell’amministrazione pubblica, riservando queste ultime alle figure amministrativo-dirigenziali. Tra queste ultime va annoverato il potere di sgombero di proprietà comunali che non ha contenuto politico, trattandosi di attività di mera gestione.