Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sezioni Unite, 17 agosto 2025, n. 23428
Enti locali – Giurisdizione – COSAP – Occupazione di suolo pubblico da parte di concessionaria autostradale – Impugnazione dell’avviso di pagamento e del regolamento comunale – Giurisdizione – Spettanza al giudice amministrativo – Condanna per abuso del processo
In materia di controversie relative al canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste quando la domanda non si limita all’impugnazione dell’atto impositivo per profili meramente patrimoniali, ma coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione ovvero l’esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione del canone, non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali. Il criterio determinante per l’individuazione della giurisdizione è costituito dal petitum sostanziale e dalla causa petendi, identificabili in relazione al contenuto della posizione soggettiva dedotta in giudizio e alla sostanziale protezione accordata dall’ordinamento alla posizione medesima, senza che assuma rilievo la prospettazione della parte.
Quando l’impugnazione ha ad oggetto congiuntamente l’avviso di pagamento del COSAP e il regolamento comunale che disciplina l’occupazione di suolo pubblico, e la controversia muove dalla contestazione della natura abusiva dell’occupazione per opere autorizzate per legge e gestite in regime di concessione, con conseguente negazione dell’obbligo di corrispondere il canone in virtù dell’affermazione che l’attrazione delle aree all’interesse istituzionale pubblico comporta la perdita di ogni potere da parte dell’ente locale, la domanda coinvolge necessariamente l’esercizio del potere discrezionale attribuito al comune di istituire con proprio regolamento il COSAP e di disciplinarne l’applicazione.
La giurisdizione amministrativa si radica altresì quando il ricorrente deduce l’illegittimità del regolamento comunale in via principale, chiedendone l’annullamento nella parte in cui subordina l’occupazione al rilascio di un ulteriore titolo amministrativo, poiché tale questione non può essere risolta mediante disapplicazione incidentale da parte del giudice ordinario, richiedendo invece la valutazione della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionali-valutativi dell’amministrazione nell’individuazione dei soggetti tenuti a richiedere la concessione di occupazione.
Il COSAP, pur non avendo natura tributaria ma configurandosi come corrispettivo di una concessione reale o presunta per l’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, rimane soggetto alla giurisdizione amministrativa quando la controversia investe profili di legittimità dell’azione amministrativa e non si limita all’accertamento di rapporti patrimoniali. La circostanza che le affermazioni relative all’insussistenza dell’obbligo di corrispondere il canone costituiscano mere conseguenze argomentative della ritenuta inesistenza dell’obbligo di munirsi di ulteriore titolo autorizzatorio conferma la devoluzione della controversia al giudice amministrativo, trattandosi di questioni che attengono all’esercizio di poteri pubblici discrezionali idonei a incidere sull’intera economia del rapporto concessorio.
