Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sezioni Unite, 28 aprile 2026, n. 11513

Pubblica amministrazione – Contratti – Azione di ingiustificato arricchimento – Nullità del contratto concluso dalla P.A. per inosservanza della forma scritta ad substantiam – Carattere ostativo – Esclusione – Fondamento – Esercizio dell’azione da parte della P.A. – Ammissibilità – Ripetizione di indebito – Sussidiarietà ex art. 2042 c.c. – Condizioni

La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di arricchimento ingiustificato, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale di cui all’art. 1418, comma 2, c.c., per contrasto con l’ordine pubblico o in caso di frode alla legge. L’azione può essere esercitata – alle medesime condizioni – anche dalla P.A. che abbia subito un depauperamento patrimoniale dall’esecuzione del contratto nullo.

La Suprema Corte, inoltre, ha stabilito che in caso di nullità del contratto, la domanda ex art. 2041 c.c. ha carattere sussidiario rispetto all’azione di ripetizione dell’indebito disciplinata dall’art. 2033 c.c. ed è proponibile se quest’ultima è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento, ossia in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda.

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 4 giugno 2026, n. 1065

Servizi pubblici – Servizio farmaceutico – Dislocazione territoriale – Discrezionalità – Interessi rilevanti

Nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo.

Tar Molise, Campobasso, sez. I, 18 maggio 2026, n. 199

Abuso edilizio – Assenza titolo – Poteri repressivi del Comune – Art. 31 d.P.R. n.380/2001 – Fasi – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Imputabilità – Sanzione pecuniaria – Ratio – Mantenimento in essere dell’immobile abusivo – Ipotesi applicative – Obblighi del responsabile dell’illecito – Illeciti edilizi – Natura giuridica – Acquisto del diritto reale da parte dell’avente causa – Effetti

Come ha chiarito l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 16/2023, l’art. 31 del d.P.R. n.380/2001 struttura l’intervento repressivo del Comune in quattro distinte fasi.

Una prima fase è attivata dalla notizia dell’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, sfocia in un accertamento istruttorio e si conclude, in caso di verifica positiva dell’esistenza dell’illecito, con un’ordinanza che ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto in caso di inottemperanza all’ordine.

Una seconda fase si attiva decorso il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento di demolizione agli interessati (o il diverso termine prorogato dall’Amministrazione su istanza di quest’ultimi) con un sopralluogo sull’immobile, che si conclude con l’accertamento positivo o negativo dell’esecuzione dell’ordinanza di ripristino.

Nel caso di accertamento positivo, l’autore dell’abuso mantiene la titolarità del suo diritto, non potendo l’Amministrazione emanare l’atto di acquisizione.

L’ordinamento, dunque, incentiva l’autore dell’illecito a rimuovere le sue conseguenze materiali, con la prospettiva del mantenimento del suo diritto reale nel caso di tempestiva esecuzione dell’ordinanza di demolizione.

Nel caso di accertamento negativo, alla scadenza del termine di 90 giorni, l’Amministrazione è ipso iure proprietaria del bene abusivo ed il responsabile non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità.

A seguito dell’entrata in vigore del comma 4-bis dell’art. 31, l’Amministrazione deve anche irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria (anche con atto separato, qualora tale sanzione per una qualsiasi ragione non sia stata contestuale all’accertamento dell’inottemperanza).

Come ha evidenziato la Corte Costituzionale, l’ordine di demolizione e l’atto di acquisizione al patrimonio comunale costituiscono due distinte sanzioni, che rappresentano “la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla” (sentenza n. 140 del 2018, § 3.5.1.1.; sentenza n. 427 del 1995; sentenza n. 345 del 1991).

La sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene.

Invece, l’acquisizione gratuita, quale conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e della relativa omissione, ha natura afflittiva (così come la correlata sanzione pecuniaria).

In considerazione di tale natura afflittiva, ritiene l’Adunanza Plenaria che vada affermato in materia anche il principio per il quale deve esservi l’imputabilità dell’illecito omissivo della mancata ottemperanza.

Pertanto, l’atto di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale non può essere emesso quando risulti la non imputabilità – ad es. per una malattia completamente invalidante – della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell’ordine di demolizione (salvi gli obblighi del suo eventuale rappresentante legale).

Per il principio della vicinanza alla fonte della prova, è specifico onere per il destinatario dell’ordine di demolizione – o, in ipotesi, del suo rappresentante legale – dedurre e comprovare la sussistenza di tale non imputabilità: l’Amministrazione, in assenza di comprovate deduzioni, deve emanare l’atto di acquisizione.

Una terza fase – già disciplinata dal testo originario dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e poi disciplinata anche dalla legge n. 164 del 2014, che ha ivi aggiunto i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater – concerne l’immissione nel possesso del bene e la trascrizione dell’acquisto nei registri immobiliari.

Infatti, l’obbligo di demolire il proprio manufatto entro il termine fissato dall’Amministrazione dopo la scadenza di tale termine viene meno (non potendo più il responsabile demolire un bene che non è più suo) ed è sostituito ex lege dall’obbligo di rimborsare all’Amministrazione tutte le spese che essa poi sostenga per demolire il bene abusivo.

Con l’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, l’art. 31 è stato integrato con i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater.

L’art. 31, comma 4-bis, dispone che: “L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria”.

Esso ha dunque previsto una ulteriore sanzione di natura afflittiva, nel caso di inottemperanza all’ordinanza di demolizione: alla tradizionale previsione dell’acquisizione di diritto al patrimonio comunale del bene abusivo e della “area ulteriore”, la riforma del 2014 ha aggiunto la doverosa irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, che deve essere disposta senza indugio (col medesimo atto di accertamento dell’inottemperanza o con un atto integrativo autoritativo successivo).

La ratio di tale ulteriore previsione si basa anch’essa sull’esigenza di salvaguardare i valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione.

Poiché il responsabile dell’illecito ha cagionato un vulnus al paesaggio, all’ambiente ed all’ordinato assetto del territorio, in contraddizione con la funzione sociale della proprietà, il legislatore ha inteso sanzionarlo – oltre che con la perdita della proprietà – anche con una sanzione pecuniaria, qualora non abbia ottemperato all’ordinanza di demolizione.

In considerazione della scarsità delle risorse economiche di cui sono ordinariamente dotati i Comuni e della complessità delle procedure in base alle quali le Amministrazioni possono disporre la demolizione in danno e porre le spese a carico del responsabile, il legislatore ha inteso in questo modo stimolare il responsabile ad eliminare le conseguenze dell’illecito edilizio, con la previsione di una sanzione pecuniaria.

La quarta (ed eventuale) fase riguarda il ‘come’ l’Amministrazione intenda gestire il bene ormai entrato nel patrimonio comunale.

A seguito della perdita ipso iure del bene, pur se accertata successivamente, chi lo possiede ormai senza idoneo titolo giuridico non può né demolirlo, né modificarlo, ed è tenuto a corrispondere un importo all’Amministrazione proprietaria per la sua disponibilità che avviene sine titulo.

In alternativa alla demolizione del bene il Consiglio comunale può, ai sensi del secondo periodo del comma 5 dell’art. 31, deliberare il mantenimento in essere dell’immobile abusivo, che secondo l’insegnamento della Corte costituzionale (Corte cost., n. 140 del 2018) è una via del tutto eccezionale, che può essere percorsa per la presenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico.

In assenza di tale motivata determinazione del Consiglio comunale, va senz’altro disposta, ai sensi del primo periodo del comma 5, la materiale demolizione del bene abusivo a spese del responsabile dell’abuso e dei suoi eventuali aventi causa, fermo restando che la demolizione non comporta il riacquisto dell’area di sedime, ormai definitivamente acquisita al patrimonio comunale.

Anche in tal caso, l’Amministrazione può consentire che la demolizione possa essere effettuata dal responsabile (o dal suo avente causa), il quale può averne uno specifico interesse, per contenerne le spese, che altrimenti sarebbero anticipate anche in misura superiore dall’Amministrazione, con rivalsa nei suoi confronti.

Salvo il caso eccezionale in cui l’Amministrazione ritenga di evitare la demolizione dell’immobile ormai entrato nel suo patrimonio per soddisfare interessi pubblici, l’esito finale ordinario dell’abuso edilizio è dunque costituito dalla demolizione del manufatto abusivo.

Il responsabile dell’illecito, il proprietario ed i suoi aventi causa hanno sempre il dovere di rimuoverne le conseguenze, sicché vanno distinte le seguenti fasi temporali:

a) fino a quando scade il termine fissato nell’ordinanza di demolizione, questi hanno il dovere di effettuare la demolizione, che, se viene posta in essere, evita il trasferimento della proprietà al patrimonio pubblico;

b) qualora il termine per demolire scada infruttuosamente, i destinatari dell’ordinanza di demolizione commettono un secondo illecito di natura omissiva, che comporta, da un lato, la perdita ipso iure della proprietà del bene con la conseguente e connessa irrogazione della sanzione pecuniaria e, dall’altro, la novazione oggettiva dell’obbligo propter rem, perché all’obbligo di demolire il bene si sostituisce l’obbligo di rimborsare l’Amministrazione, per le spese da essa anticipate per demolire le opere abusive entrate nel suo patrimonio, risultanti contra ius (qualora essa non abbia inteso eccezionalmente utilizzare il bene ai sensi dell’art. 31, comma 5, del d.P.R.n. 380 del 2001);

c) decorso il termine per demolire, qualora l’Amministrazione non decida di conservare il bene, resta la possibilità di un’ulteriore interlocuzione con il privato per un adempimento tardivo dell’ordine di demolire, che non comporta il sorgere di un diritto di quest’ultimo alla “retrocessione” del bene, né fa venire meno la sanzione pecuniaria irrogata, ma può evitargli, da un lato, la perdita dell’ulteriore proprietà sino a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita se non è già stata individuata in sede di ordinanza di demolizione, nonché gli eventuali maggiori costi derivanti dalla demolizione in danno. Il proprietario non ha dunque alcun diritto a porre in essere la demolizione dopo la scadenza del termine dei 90 giorni, spettando alla discrezionalità dell’Amministrazione di valutare se coinvolgerlo ulteriormente nella demolizione.

Per quanto riguarda la “natura” degli illeciti edilizi previsti dalle lettere a) e b) del comma 1 dell’art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, va evidenziata la diversità delle qualificazioni rilevanti nel diritto penale e nel diritto amministrativo.

Tenendo da parte il profilo penale, rileva qui la natura “amministrativa” dell’illecito edilizio.

Infatti, l’articolo 31 del testo unico n. 380 del 2001, proprio perché la realizzazione delle opere abusive comporta un perdurante vulnus ai valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione, ha previsto, da un lato, l’obbligo dell’autore dell’illecito di demolire le opere abusive entro il termine fissato con l’ordinanza di demolizione (cui segue l’obbligo di rimborsare gli oneri sostenuti dall’Amministrazione, per la demolizione del bene nel frattempo divenuto suo) e, dall’altro, il dovere del Comune di reprimere l’illecito.

L’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta – come si è sopra rilevato – un secondo illecito di natura omissiva, che si aggiunge a quello di natura commissiva (insito nella realizzazione delle opere abusive) e comporta la perdita del diritto di proprietà.

La perdurante situazione contra ius – caratterizzata dalla novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile, che dapprima è quello di demolire l’immobile abusivo ancora suo e poi diventa quello di rimborsare all’Amministrazione le spese sostenute per la demolizione d’ufficio – viene meno o quando è emesso un provvedimento con effetti sananti (l’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del testo unico n. 380 del 2001 o il condono in passato previsto dalle leggi speciali) o quando le opere abusive sono materialmente demolite.

Sotto il profilo amministrativo, dunque, l’abuso edilizio ha una peculiare natura di illecito con effetti permanenti, in quanto la lesione dei valori tutelati dagli articoli 9, 41, 42 e 117 della Costituzione si protrae nel tempo sino al ripristino della legittimità violata (col rilascio di un titolo abilitativo o con la materiale demolizione delle opere), mutando nel tempo l’obbligo del responsabile (poiché all’obbligo di demolire il proprio bene abusivo si sostituisce ex lege l’obbligo di rimborsare le spese sostenute dall’Amministrazione per la demolizione, salva la possibilità per l’Amministrazione di emanare nuovamente l’ordinanza di demolizione e di disporre una ulteriore sanzione pecuniaria nel caso di ottemperanza, qualora la competente Regione dia attuazione all’art. 31, comma 4-quater).

Al riguardo l’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 9 del 2017 ha chiarito che l’ordine di demolizione di una costruzione abusiva deve comunque essere emanato senza alcuna rilevanza del decorso del tempo, proprio perché la presenza del manufatto abusivo comporta una lesione permanente ai valori tutelati dalla Costituzione e l’eventuale connivenza o la mancata conoscenza della loro esistenza da parte degli organi comunali non incide sul dovere di disporne la demolizione.

Inoltre, la medesima sentenza dell’Adunanza Plenaria ha rimarcato come la sanzione amministrativa consistente nell’ordine di demolizione, avendo carattere reale, prescinda dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile, dovendo esso essere emanato anche nei confronti di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento della sua emanazione in un rapporto con la res tale da consentire la restaurazione dell’ordine giuridico violato.

Con l’acquisto del diritto reale da parte dell’avente causa, si verifica una novazione soggettiva cumulativa dell’obbligo propter rem di demolire il bene.

Sulla base delle considerazioni che precedono, l’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 16/2023, ha enunciato i seguenti principi di diritto:

a) la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente ‘primo’ illecito – avente anche rilevanza penale – commesso con la realizzazione delle opere abusive;

b) la mancata ottemperanza – anche da parte del nudo proprietario – alla ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza;

c) l’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Qualora per la prima volta sia con esso identificata l’area ulteriore acquisita, in aggiunta al manufatto abusivo, l’ordinanza ha natura parzialmente costitutiva in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva);

d) l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, poiché, a seguito dell’acquisto del bene da parte dell’Amministrazione, egli non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio, salva la possibilità che essa consenta anche in seguito che la demolizione venga posta in essere dal privato.

Venendo, più nel dettaglio, alla regola di cui al comma 4 bis del citato art. 31, la stessa prevede che: “L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria”.

La formulazione della disposizione non lascia adito a dubbi quanto al fatto che la sanzione pecuniaria è irrogata in ragione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione: vero è che l’accertamento deve necessariamente precedere l’irrogazione della sanzione.

La condotta colpevolmente omissiva del destinatario dell’ordine di demolizione comporta, quindi, per il proprietario una duplice sanzione: a) la perdita della proprietà del bene; b) una sanzione pecuniaria variabile da 2.000 a 20.000 euro.

Si tratta di sanzioni che vengono irrogate a causa del mancato adempimento all’ordine di demolire, ossia in ragione di un illecito ad effetti permanenti, che si consuma con lo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine di demolizione: il loro presupposto è l’accertamento dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione.

Deve, pertanto, concludersi nel senso che si è in presenza di un illecito ad effetti permanenti, in quanto la perdita del bene abusivo e dell’area di sedime consegue all’inerzia nel demolire protrattasi oltre il termine di 90 giorni assegnato dall’autorità.

Come sopra evidenziato, l’acquisto del bene avviene ope legis, sicché l’atto di accertamento dell’inottemperanza ha natura dichiarativa.

Sulla base dei principi nazionali e tenuto anche conto dei principi espressi dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi 8 giugno 1976, la sanzione pecuniaria in questione ha la finalità di prevenzione generale e speciale, mirando a dissuadere dalla commissione degli illeciti edilizi e a salvaguardare il territorio nazionale: il comma 4-bis sanziona chi non si è adoperato per porre rimedio alle conseguenze derivanti dagli abusi realizzati direttamente o a causa della mancata vigilanza sui propri beni.

Consiglio di Stato, sez. IV, 16 giugno 2026, n. 4815

Pianificazione urbanistica – Discrezionalità – Ratio – Insindacabilità

Il disegno urbanistico manifestato da uno strumento di pianificazione generale, o sua variante, rappresenta l’espressione del potere pianificatorio caratterizzato da ampia discrezionalità che raffigura, oltre che scelte strettamente riguardanti l’organizzazione edilizia del territorio, anche scelte più ampie che si riferiscono al comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti allo sviluppo socioeconomico.

Le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito.

Tar Veneto, Venezia, sez. I, 16 giugno 2026, n. 1326

Sicurezza urbana – Divieti di stazionamento o di occupazione – Sanzioni – Ordine di allontanamento – Natura giuridica – Durata – Proporzionalità – Ipotesi applicative – Onere motivazionale attenuato – Libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di riunione pacifica

L’art. 9 del decreto legge n. 14 del 2017, nel disciplinare le misure poste a tutela del decoro e della fruizione di particolari luoghi, prevede, al comma 1, l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria e del contestuale ordine di allontanamento nei confronti di chi ponga in essere condotte che impediscano l’accessibilità e la fruizione delle infrastrutture e dei luoghi tutelati, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione degli spazi ivi contemplati. Il comma 3 consente, poi, ai regolamenti di polizia urbana di individuare ulteriori aree cittadine, tra le quali quelle su cui insistono complessi monumentali, luoghi della cultura o aree comunque interessate da consistenti flussi turistici, alle quali si applicano le disposizioni dei commi 1 e 2.

Il Consiglio di Stato ha di recente chiarito che la disposizione non postula la dimostrazione di una preclusione totale o materiale al passaggio, essendo invece sufficiente che la condotta ponga in pericolo o comunque limiti la regolare accessibilità e fruizione del luogo tutelato; l’accertamento dell’intralcio esige, in tale prospettiva, un apprezzamento complessivo della natura del bene e del contesto nel quale la condotta si inserisce, giacché, nei contesti monumentali, la fruizione del bene non si esaurisce nel profilo strettamente viabilistico, ma abbraccia l’insieme delle modalità attraverso cui esso è goduto dalla collettività, anche nella sua dimensione percettiva e visiva.

L’ordine di allontanamento è, per sua natura, un provvedimento sintetico, anche perché redatto in un contesto operativo che impone l’immediatezza dell’intervento.

In materia di ordine di allontanamento, la giurisprudenza amministrativa reputa sufficiente la motivazione che consenta di individuare il fondamento normativo e i presupposti fattuali della misura, senza esigere una più diffusa analiticità allorché la condotta e il luogo risultino chiaramente identificati.

La libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di riunione pacifica integrano posizioni giuridiche fondamentali di primario rilievo; esse, tuttavia, non comprendono il diritto di svolgere qualsiasi iniziativa, in qualunque luogo e con qualsivoglia modalità, senza riguardo agli altri interessi pubblici, collettivi e individuali che, ancorché solo incidentalmente, vengano in rilievo. Gli artt. 10 e 11 CEDU consentono, del resto, restrizioni previste dalla legge e necessarie, in una società democratica, alla tutela della sicurezza, dell’ordine pubblico, dei diritti altrui e, più in generale, delle esigenze di ordinata convivenza negli spazi comuni.

Una manifestazione, ancorché pacifica, resta pur sempre assoggettata alle regole che disciplinano l’uso degli spazi pubblici, tanto più quando si svolga in un luogo di particolare pregio, caratterizzato da un flusso pedonale intenso e da una funzione essenziale di collegamento urbano. La proporzionalità della misura deve, inoltre, essere apprezzata in concreto. L’ordine di allontanamento di cui all’art. 9 ha durata legale di quarantotto ore, è adottato contestualmente all’accertamento della condotta e assolve a una funzione preventiva, diretta a ripristinare la regolare fruizione del luogo. Il Consiglio di Stato ha chiarito, al riguardo, che tale misura amministrativa tipizzata non presuppone l’accertamento di un pericolo grave o imminente per la sicurezza pubblica, né la reiterazione della condotta, e non è sproporzionata quando sia applicata nei limiti temporali previsti dalla legge, in relazione a una condotta vietata e posta in essere in un’area di rilevante pregio storico e turistico. Si tratta, in altri termini, di una misura temporalmente circoscritta e funzionalmente correlata alla cessazione dell’illecito assetto di fatto, la cui incidenza sulle libertà invocate non eccede quanto strettamente necessario alla salvaguardia del bene giuridico protetto.

L’ordine di allontanamento previsto dall’art. 9, comma 1, e disciplinato dall’art. 10, comma 1, del decreto legge n. 14 del 2017 costituisce una misura amministrativa tipizzata, accessoria all’accertamento di specifiche condotte incidenti sulla fruizione di luoghi sensibili. Essa è rigorosamente circoscritta nel tempo, è adottata dall’organo accertatore, deve essere motivata, perde efficacia decorso il termine di quarantotto ore ed è soggetta al sindacato giurisdizionale. Ne discende che la misura non postula, né potrebbe postulare, un giudizio generale sulla pericolosità sociale del destinatario, poiché non è finalizzata alla prevenzione di reati sulla base di un profilo soggettivo, ma al ripristino immediato della regolare fruizione di determinati luoghi pubblici. L’art. 16 Cost. non esclude che la libertà di circolazione possa subire limitazioni previste in via generale dalla legge, per finalità riconducibili alla sicurezza urbana e alla tutela dell’ordinata fruizione degli spazi pubblici. Nel caso dell’ordine di allontanamento, la limitazione trova base nella legge statale, è ancorata a condotte tipizzate, opera in luoghi determinati o determinabili secondo criteri normativi, ha durata contenuta e deve essere sorretta da motivazione. Non ricorre, dunque, una restrizione arbitraria o discriminatoria nei confronti di singoli o gruppi, ma una misura generale applicata in ragione di una condotta concretamente accertata.

Le garanzie elaborate con riferimento a misure fondate su giudizi soggettivi di pericolosità non possono essere trasposte meccanicamente a un ordine amministrativo di durata quarantotto ore, collegato alla violazione di regole che presidiano la fruizione di luoghi sensibili.

Tar Toscana, Firenze, sez. III, 11 giugno 2026, n. 1195

Demanio pubblico – Beni indisponibili – Uso privato – Difetto di titolo – Illegittimità – Autotutela – Onere motivazionale attenuato

Una volta verificato che un bene demaniale o patrimoniale indisponibile è adibito ad uso privato in difetto di un titolo idoneo, la P.A. legittimamente esercita, ai sensi dell’art. 823, secondo comma, c.c., il potere di autotutela possessoria il quale ha natura doverosa e vincolata non necessitando né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, né di specifica motivazione sull’interesse perseguito.

Consiglio di Stato, sez. VII, 21 maggio 2026, n. 4121

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Concessioni balneari – Bandi – Indennizzo concessionario uscente – Limiti – Proroga ex lege fino al 30 settembre 2027 – Compatibilità con il diritto dell’Unione europea

Il diritto del concessionario uscente al riconoscimento di un indennizzo da parte del subentrante è subordinato alla prova dell’esistenza di “investimenti effettuati e non ancora ammortizzati” al termine della concessione. La mancata adozione del decreto ministeriale recante i criteri per la quantificazione degli indennizzi non giustifica il mancato avvio delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative. Analogamente la mancata previsione dell’indennizzo nel bando di gara non ne giustifica la revoca.

La proroga prevista dall’art. 3 della l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, fino alla conclusione delle procedure selettive e comunque non oltre il 30 settembre 2027, non è incompatibile con la direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE, quando opera come misura transitoria funzionale allo svolgimento delle gare e non come strumento volto a ritardarne l’espletamento. Essa assume natura di proroga tecnica, coerente con l’obbligo di procedere all’affidamento mediante procedure concorrenziali.

Consiglio di Stato, sez. VI, 22 maggio 2026, n. 4151

Titoli edilizi – Permesso di costruire – Condono – Potenzialità edificatoria – Lotto originario

Nel rilascio dei titoli autorizzatori di nuove costruzioni, il Comune deve tener conto della volumetria già impiegata sull’area interessata, anche ove questa sia stata oggetto di sanatoria o di condono edilizio in relazione a costruzioni abusivamente realizzate; la potenzialità edificatoria così consumata non si rigenera per effetto del frazionamento e della successiva vendita dei lotti.

Consiglio di Stato, sez. IV, 19 maggio 2026, n. 4000

Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti – Rinnovo – Vincolo boschivo sopravvenuto – Procedura ordinaria

Ai fini del rinnovo dell’autorizzazione unica per una discarica di rifiuti, rileva la conformità urbanistica, edilizia e paesaggistica dell’impianto al momento della presentazione dell’istanza di rinnovo, e non già al momento del rilascio dell’originaria autorizzazione, sicché, ove sia sopravvenuto un vincolo boschivo successivamente alla realizzazione delle opere, non è consentito procedere mediante la forma semplificata ex art. 209 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dovendosi invece fare applicazione della procedura ordinaria di cui all’art. 208 del medesimo decreto.

Tar Campania, Napoli, sez. II, 15 maggio 2026 n. 3085

Atto amministrativo – Conferenza di servizi – Natura giuridica – Ratio – Interessi valutabili – Prevalenza – Autotutela

La conferenza di servizi non è un organo amministrativo collegiale di carattere straordinario, distinto dalle singole p.a. che lo compongono, ma un mero modulo organizzativo-procedimentale, privo di una propria individualità, che consente la valutazione complessiva e sincronica degli interessi pubblici primari e secondari e degli interessi privati coinvolti e costituisce un momento di migliore esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione.

La prevalenza non va intesa come la volontà della maggioranza delle amministrazioni, ma come attento bilanciamento degli interessi in gioco; è una misura “qualitativo sostanziale o di peso in rapporto all’interesse specifico tutelato”, che l’amministrazione procedente dovrà determinare con discrezionalità e motivazione, bilanciando e contemperando gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento.

Le amministrazioni dissenzienti, che non siano portatrici dei c.d. interessi sensibili, possono solo sollecitare con congrua motivazione l’amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela, che è parzialmente doverosa nell’an, in ragione dello stesso meccanismo procedimentale della conferenza disegnato dal legislatore. Riconoscere, a fianco di tale potere sollecitatorio, anche il potere di impugnare la determinazione finale significherebbe frustrare la ratio della conferenza di servizi e lo stesso meccanismo organizzativo ad essa sotteso.