Tar Toscana, Firenze, sez. I, 5 marzo 2026, n. 477

Intervento di nuova costruzione – Valutazione di compatibilità paesaggistica – Opinabilità – Dissenso costruttivo – Fondamento normativo – Ambito di applicazione – Conferenza di servizi – Eccesso di potere

Le valutazioni di compatibilità paesaggistica di un intervento si caratterizzano per un ampio margine di opinabilità, costituendo il frutto dell’applicazione di cognizioni tecniche che fanno riferimento a differenti cognizioni specialistiche, tutte ascrivibili al novero delle scienze umane (antropologia, urbanistica, architettura, urbanistica, storia, storia dell’arte, agronomia, a titolo puramente esemplificativo) e non delle scienze esatte. Ed è altrettanto noto che il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni va condotto sul piano dell’attendibilità del giudizio tecnico opinabile dell’amministrazione, e, ancorché pieno, non può mai spingersi fino alla sostituzione di quest’ultimo, ove espresso nel rispetto delle regole tecnico-scientifiche applicabili nel caso concreto, con un diverso giudizio altrettanto opinabile: laddove, cioè, nessun profilo di inattendibilità emerga a carico dell’operato dell’amministrazione, e semplicemente restino sul campo a fronteggiarsi opinioni tecnico-scientifiche divergenti, ma tutte allo stesso modo plausibili, il giudice non può che dare prevalenza alla posizione espressa dall’organo istituzionalmente competente ad adottare decisioni collettive, rispetto alla posizione individuale dell’interessato.

Il “dissenso costruttivo” nelle valutazioni di compatibilità paesaggistica dei progetti trova la sua base normativa nelle disposizioni di cui all’art. 11, co. 7, del d.P.R. n. 31/2017 e, con previsione più generale, nell’art. 14-bis, co. 3, della legge n. 241/1990.

La prima delle citate disposizioni stabilisce che «[i]n caso di valutazione negativa della proposta di accoglimento formulata dall’amministrazione procedente, il Soprintendente comunica per via telematica al richiedente, entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della proposta, i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e della proposta dell’amministrazione procedente, specificandoli in modo dettagliato, ed indica contestualmente le modifiche indispensabili per la valutazione positiva del progetto, a meno che quest’ultimo risulti incompatibile con i valori paesaggistici che qualificano il contesto di riferimento ovvero contrastanti con le prescrizioni d’uso eventualmente presenti e di ciò venga data idonea ed adeguata motivazione».

L’art. 14-bis, co. 3, della legge n. 241/1990 dispone che le amministrazioni coinvolte nella conferenza decisoria semplificata rendono le proprie determinazioni relative alla decisione oggetto della conferenza entro il termine perentorio assegnato dall’amministrazione procedente e che «[t]ali determinazioni, congruamente motivate, sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso. Le prescrizioni o condizioni eventualmente indicate ai fini dell’assenso o del superamento del dissenso sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell’interesse pubblico».

L’ambito di applicazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017 è però limitato agli interventi e alle opere di lieve entità soggetti a procedimento autorizzatorio semplificato compresi nell’elenco di cui all’allegato B del medesimo decreto. Infatti, le previsioni del d.P.R. n. 31/2017, che individuano taluni interventi in aree sottoposte a vincolo i quali, per il limitato impatto sul bene tutelato, non richiedono il rilascio di autorizzazione paesaggistica o consentono un’autorizzazione semplificata, hanno natura regolamentare e, pertanto, devono essere interpretate conformemente alle disposizioni del d.lgs. n. 42/2004 e con esclusione di qualsiasi possibilità di estensione analogica che possa ampliarne il campo di operatività.

La previsione generale dell’art. 14-bis della legge n. 241/1990 – alla quale l’art. 44, co. 9, del d.lgs. n. 259/2003 fa espresso rinvio – prevede che le amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi debbano rendere le proprie determinazioni in relazione all’oggetto della conferenza in termini di assenso o di dissenso e che, in tale ultimo caso, debbano indicare le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso solo «ove possibile».

È stato osservato che l’amministrazione non è tenuta ad indicare prescrizioni o condizioni ai fini dell’assenso nel caso in cui non vi siano margini di modifica al progetto, in quanto in tal caso l’avviso dell’amministrazione dissenziente si traduce in una “piana bocciatura” della proposta, non essendovi alcuna prescrizione o condizione che possa determinare l’amministrazione a cambiare il proprio parere e rendere l’assenso negato. Orbene, qualora, in ragione dell’insistenza di vincoli paesaggistici e archeologici, a dover esprimere il proprio assenso o dissenso sia l’organo preposto alla tutela di detti vincoli, la concreta possibilità della indicazione delle modifiche necessarie per superare il dissenso eventualmente espresso non può che essere misurata tenuto conto delle caratteristiche dell’intervento e delle prescrizioni poste a tutela del vincolo.

Per costante giurisprudenza, il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento postula, per il suo apprezzamento, la perfetta identità delle situazioni poste a raffronto, la cui prova deve essere fornita dalla parte interessata.