Consiglio di Stato, sez. IV, 11 dicembre 2025, n. 9787

Procedimento amministrativo – Ambiente – Accesso – Finalità – Informazioni commerciali – Riservatezza – Bilanciamento – Interesse ambientale – Valutazione

Se è vero che ai sensi dell’art. 3 del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, attuativo della direttiva 2003/4/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 , l’autorità pubblica deve rendere disponibile l’informazione ambientale detenuta a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse,  qualora si opponga, in sede di contraddittorio procedimentale o in sede giudiziale, una legittima causa di esclusione, è necessario che l’istante dimostri la consistenza e la specifica rilevanza dell’interesse alla ostensione per consentire a chi detiene le informazioni di ponderare gli interessi in conflitto e, successivamente, al giudice di sindacare la congruità di tale giudizio rispetto al parametro generale di ragionevolezza.

In tema di accesso in materia ambientale è legittimo il diniego opposto a una istanza di accesso ad informazioni ambientali, ove dall’istanza stessa emerga che l’interesse che si intende far valere non è un interesse ambientale e che lo scopo del richiedente è quello di acquisire dati di natura diversa, ovvero emulativi, concorrenziali, di controllo generalizzato, anticompetitivi; pertanto, il giudice chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell’eventuale diniego espresso o tacito (e prima ancora la stessa amministrazione) ben può pronunciarsi sull’effettiva sussistenza in capo al richiedente di un suo interesse propriamente “ambientale” agli effetti dell’accoglibilità della sua richiesta di accedere alla documentazione asseritamente contenente le “informazioni ambientali” da lui ricercate.

Tar Campania, Salerno, sez. II, 3 febbraio 2026, n. 202

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Potere di revoca – Presupposti – Potere di annullamento in autotutela – Interesse pubblico – Onere motivazionale – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Natura giuridica

Il potere di revoca è assoggettato alla ricorrenza alternativa di sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, declinati dall’art. 21-quinquies, l. n. 241/1990.

Secondo l’interpretazione seguita in proposito dalla costante giurisprudenza si tratta di un potere connotato da notevole discrezionalità e ancorato a condizioni individuate con ampia estensione. Difatti la revoca del provvedimento amministrativo rientra nella disciplina prevista dall’art. 21 -quinquies l. n. 241/1990, che può essere disposta dalla pubblica amministrazione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento.

Anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto. Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti. In particolare, il potere di autotutela deve essere esercitato dalla pubblica amministrazione entro un termine ragionevole, specialmente quando il privato, dopo un certo periodo, ha lecito affidamento sulla regolarità del permesso edilizio avendo già realizzato il progetto.

Il potere di autotutela costituisce la riedizione del potere originariamente esercitato in modo da essere attratto alla relativa disciplina. Non va trascurata infatti la circostanza che, attraverso l’atto impugnato, l’amministrazione, nel ritirare il precedente provvedimento di autotutela, ha di fatto riesercitato il potere sanzionatorio edilizio, per il quale, secondo orientamento pretorio tanto consolidato da assurgere a jus receptum, non si richiede la previa instaurazione del contraddittorio procedimentale innescato dall’avviso di avvio del procedimento per la natura vincolata della irroganda sanzione.

L’ordine di demolizione è un atto vincolato ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla rimozione dell’abuso. In sostanza, verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l’Amministrazione ha il dovere di adottarlo, essendo la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore. In ragione della natura vincolata dell’ordine di demolizione, non è pertanto necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento.

L’atto di acquisizione del manufatto abusivo al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione.

Se il privato ottempera anche tardivamente ma comunque prima che il Comune abbia adottato il provvedimento di acquisizione che deve essere trascritto nei registri immobiliari, non si procede all’acquisizione poiché lo scopo principale cui l’acquisizione è finalizzata, cioè la demolizione delle opere abusive, è stato comunque raggiunto.

L’interesse pubblico all’annullamento in autotutela nella materia edilizia e di tutela paesaggistica, pur non potendo affermarsi sussistere in re ipsa, è identificabile, senza bisogno di particolare motivazione nella evidente esigenza di un deciso contrasto al grave e diffuso fenomeno dell’abusivismo edilizio, che deve essere fronteggiato con strumenti efficaci e tempestivi.

Non di meno, anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto.

Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari.

L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti.

Di conseguenza, l’amministrazione ha il potere di annullare in autotutela le autorizzazioni edilizie solo in presenza di un’illeceità del provvedimento e di un interesse pubblico attuale alla sua revoca, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. Tale potere deve essere esercitato entro un termine ragionevole e l’amministrazione deve giustificare la decisione, anche in modo sommario, evidenziando la presenza dei suddetti requisiti.

Consiglio di Stato, sez. V, 29 gennaio 2026, n. 780

Procedura di gara pubblica – Offerta economica – Offerta dimensionalmente eccedentaria – Discrezionalità – Esclusione dalla gara – Principio di par condicio

Deve escludersi che il superamento dei limiti dimensionali dell’offerta possa comportare l’esclusione dalla gara, in ossequio al principio di tassatività delle cause di esclusione; dall’altro lato, si deve ammettere che la commissione possa procedere alla valutazione utile della “offerta dimensionalmente eccedentaria”, espungendo dunque le parti di minore rilevanza, senza che sia necessitata (sul piano giuridico) l’esclusione dei contenuti della parte conclusiva dell’offerta.

Difatti, la regola del limite dimensionale è posta a tutela delle esigenze di speditezza della procedura valutativa e della stazione appaltante, con la conseguenza che ogni valutazione al riguardo è rimessa alla stessa amministrazione, senza che con ciò possa determinarsi alcun vulnus al principio di par condicio.

Consiglio di Stato, sez. V, 28 gennaio 2026, n. 732

Procedura ad evidenza pubblica – Requisiti di esecuzione – Natura giuridica – Regolazione – Disponibilità

Non essendo in discussione che il possesso dei requisiti di partecipazione sia richiesto al concorrente sin dal momento della presentazione dell’offerta, merita evidenziare che i requisiti di esecuzione sono, di regola, condizioni per la stipulazione del contratto di appalto, pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali, più spesso idonei all’attribuzione del punteggio premiale.

L’orientamento giurisprudenziale prevalente ha precisato che la regolazione dei requisiti di esecuzione va rinvenuta nella lex specialis, con la conseguenza che se richiesti, come nella specie, come condizione per la stipulazione del contratto, la loro mancanza rileva al momento dell’aggiudicazione o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica e comporta la decadenza dall’aggiudicazione, per l’impossibilità di stipulare il contratto addebitabile all’aggiudicatario.

Va osservato che la giurisprudenza, consapevole che la questione in esame si possa prestare a interpretazioni oscillanti, in quanto non ancorate a parametri oggettivi, si è dimostrata propensa a valorizzare la disponibilità in executivis dei requisiti, rilevando troppo onerosa (e come tale, sproporzionata ed eccessiva) l’acquisizione preventiva.

Tar Sicilia, Catania, sez. III, 19 gennaio 2026, n. 141

Contratti pubblici – Procedura negoziata senza bando – Affidamento di lavori – Subappalto “necessario” o “qualificatorio” – Nozione – Requisiti – Ambito applicativo – Differenze dal subappalto c.d. ordinario – Offerta – Errore materiale – Nozione – Correzione

L’istituto del subappalto “necessario” o “qualificatorio” consente, in ottica concorrenziale, all’operatore economico in possesso della qualificazione per la sola categoria prevalente di partecipare alle gare per l’affidamento di lavori pubblici, anche se privo delle qualificazioni previste dal bando per le categorie scorporabili, alla condizione, però, che affidi le lavorazioni riconducibili alle predette categorie, se a qualificazione obbligatoria, ad imprese in possesso delle necessarie qualificazioni.

Tale istituto presenta delle peculiarità rispetto al subappalto c.d. ordinario.

Difatti, mentre nell’ipotesi di subappalto “classico” o “facoltativo” l’affidamento a terzi di una parte delle prestazioni oggetto dell’appalto è frutto di una libera scelta imprenditoriale (essendo il concorrente già in possesso di tutti i requisiti di partecipazione), il subappalto necessario si caratterizza, al contrario, per la circostanza che il concorrente non possiede tutte le qualifiche relative alle lavorazioni previste dal bando; il subappalto si configura allora come “necessario” perché l’affidamento in subappalto (ad un soggetto in possesso delle pertinenti qualificazioni) dell’esecuzione delle lavorazioni riconducibili alle categorie scorporabili a qualificazione obbligatoria è imposto dal difetto di qualifica del concorrente ad eseguire tali tipo di prestazioni.

La possibilità di partecipazione alla gara insita nell’istituto del subappalto necessario si fonda sull’utilizzo di due fattispecie, quella dei requisiti di partecipazione e quella del subappalto, afferenti rispettivamente a fasi diverse della disciplina delle commesse pubbliche, rispettivamente alla gara e all’esecuzione del contratto, e ha reso necessario mettere in relazione i due aspetti, consentendo l’utilizzo anticipato dell’istituto esecutivo del subappalto a fini qualificatori. Il subappalto necessario presenta, dunque, la particolarità relativa alla necessaria contaminazione delle regole di gara con le regole esecutive.

Il subappalto necessario essendo previsto e disciplinato dalla legge, si applica nelle procedure di gara a prescindere da qualsiasi espresso richiamo da parte dei bandi.

Tale impostazione è peraltro conforme all’impianto normativo del D.Lgs. n. 36/2023 ed in particolare alla disciplina della qualificazione degli operatori economici ricavabile dall’articolo 30, comma 1, dell’Allegato II.12 al Codice (richiamato dall’articolo 100, comma 4, del medesimo decreto) secondo cui “Il concorrente singolo può partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori ovvero sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi” e che “I requisiti relativi alle categorie scorporabili non posseduti dall’impresa devono da questa essere posseduti con riferimento alla categoria prevalente”.

La ratio della normativa è garantire che le lavorazioni, specie quelle specialistiche, siano eseguite da imprese dotate della necessaria competenza tecnica, attestata dalla qualificazione SOA. Tale finalità deve ritenersi pienamente soddisfatta sia quando l’affidatario possiede direttamente la qualificazione, sia quando, essendone privo, affida – come nella fattispecie – l’esecuzione di tali opere a un’impresa terza qualificata, dichiarandolo sin dalla fase di offerta, ai sensi dell’art. 119, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023.

L’errore materiale, anche quando afferente agli elementi costitutivi dell’offerta, consiste in una fortuita divergenza tra la volontà e la sua espressione letterale, riconoscibile ictu oculi dal contesto stesso dell’atto e senza bisogno di complesse indagini ricostruttive di una volontà chiaramente riconoscibile.

La sua correzione è ammessa a condizione che si possa pervenire alla rettifica con ragionevole certezza, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta e senza margini di opacità o ambiguità, così che si possa giungere ad esiti univoci circa la portata dell’impegno assunto; deve pertanto trattarsi di un mero refuso (un lapsus calami), univocamente percepibile come tale ovvero come il portato di un errore ostativo nella manifestazione formale della volontà, dovendo escludersi che rilevi come espediente volto a un’indebita manipolazione postuma dei contenuti dell’offerta.

Tar Sicilia, Palermo, sez. I, 17 gennaio 2026, n. 115

Contarti pubblici – Appalti di lavori – Obbligo del c.d. stand still – Violazione – Sanzioni alternative – Ambito applicativo – Elemento soggettivo

L’ambito applicativo delle sanzioni alternative di cui all’art. 123 c.p.a. coincide con quello dell’inefficacia del contratto di cui all’art. 121, co. 1, lett. d), c.p.a., sicché la mera violazione dell’obbligo del c.d. stand still processuale non è sufficiente a fondare l’irrogazione delle sanzioni de quibus allorquando la procedura di gara risulti immune da vizi e non sia, comunque, predicabile alcuna concreta lesione della posizione processuale della ricorrente.

L’applicazione di una sanzione alternativa per violazione del c.d. stand still in assenza dell’annullamento dell’aggiudicazione non può prescindere da una valutazione in ordine alla rimproverabilità della condotta della stazione appaltante, non potendosi ammettere l’esistenza di una misura marcatamente afflittivo-sanzionatoria del tutto sganciata dall’esistenza dell’elemento soggettivo normalmente richiesto per l’applicazione delle sanzioni amministrative.

Consiglio di Stato, sez. V. 13 gennaio 2026, n. 279

Contratti pubblici – Servizi e forniture ad esecuzione continuata o periodica – Lex specialis – Criteri interpretativi – Clausola revisionale dei prezzi – Nozione – Ratio – Squilibrio sopravvenuto – Revisione automatica del prezzo

La lex specialis di gara, di cui fa parte anche il Capitolato speciale, deve essere interpretata in termini strettamente letterali, non potendosi ammettere, a tutela dell’affidamento e della parità di trattamento dei concorrenti, modifiche di essa in corso di esecuzione del rapporto negoziale.

L’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, applicabile ratione temporis si è limitato, diversamente dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, a facoltizzare l’inserimento della previsione della clausola revisionale nei documenti di gara, ma solo a condizione che la modifica del contratto durante il suo periodo di efficacia non fosse tale da alterare le condizioni della procedura, dovendo altrimenti essere esperita una nuova procedura di affidamento. La logica del d.lgs. 50 del 2016, vigente al tempo dell’adozione dell’atto impugnato, era quella di evitare che la clausola revisionale potesse alterare in modo sostanziale il contratto, riflettendosi negativamente sulla effettività delle condizioni concorrenziali della gara esperita, sicché la regola generale era il divieto di clausola revisionale salvi i casi derogatori tassativamente previsti, nei quali fosse possibile una revisione ‘senza una nuova procedura di affidamento’, a condizione che tale revisione non apportasse ‘modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale del contratto o dell’accordo quadro’.

La ratio della disposizione in esame, in sostanza, è stata quella di garantire il rispetto del mantenimento dell’equilibrio del rapporto prestazione – controprestazione nei contratti di durata, secondo le valutazioni operate dalle parti in sede di conclusione dell’accordo, nell’ambito di quanto da loro stabilito nell’esercizio della propria autonomia negoziale.

La misura ha avuto la finalità di consentire, nel tempo, il mantenimento costante della relazione sinallagmatica rispetto “ai contratti di durata, ad esecuzione continuato o periodica, trascorso un determinato periodo di tempo dal momento in cui è iniziato il rapporto e fino a quanto lo stesso, fondato su uno specifico contratto, non sia cessato ed eventualmente sostituito da un altro; con la previsione dell’obbligo di revisione del prezzo i contratti di forniture e servizi sono stati muniti di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporta la definizione di un <nuovo> corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti”.

Rileva il Collegio che l’istituto della revisione prezzi non incide sulla autoregolamentazione degli interessi che deve presiedere (e precedere) alla stipula del contratto tra privato e Amministrazione pubblica. L’imprenditore che partecipi ad una gara presenta la propria offerta (economica) sulla base di tutti gli elementi in suo possesso al momento, assumendosi la conseguente alea, pertanto la funzione della clausola revisionale non è quella di tenere automaticamente indenne l’operatore economico delle fluttuazioni, come nella fattispecie, dei prezzi solo in relazione ad una componente (l’energia) del servizio che si è impegnato ad erogare, quanto quella di garantire che sia mantenuto un equilibrio tra prestazione e controprestazione.

Per questo motivo, la revisione dei prezzi si giustifica solo a fronte di uno squilibrio sopravvenuto al rapporto contrattuale, eccedente l’alea propria dei contratti di durata.

Se è ammissibile una revisione automatica del prezzo della convenzione ai sensi della disposizione invocata, in disparte il chiaro tenore letterale della lex specialis, appare evidente che la Stazione appaltante non possa limitarsi a scorporare l’IVA dall’indice revisionale, in quanto costo non sostenuto dal fornitore, ma deve considerare la durata della commessa, comprensiva di tutti gli ulteriori servizi rispetto a quelli remunerati dalla componente energetica nell’ambito dell’intera durata contrattuale, verificando se sia effettivamente riscontrabile uno squilibrio delle prestazioni.

Non basta affermare il dato dell’innalzamento (sia pure rilevante) dei prezzi per poter assumere che ne sia risultato stravolto l’equilibrio contrattuale – senza procedere preliminarmente ad una analitica indagine dei termini integranti l’originaria impostazione causale del contratto e l’alea concordata, i fattori economici e di vantaggio economico per l’appaltatore avuti di mira nel definirla, lo specifico settore commerciale nel quale questi si ascrivono e le modalità di approvvigionamento dei fattori produttivi in relazione ai quali si è registrato l’innalzamento dei prezzi”, dovendosi considerare che la clausola revisionale comporta “un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma funzionale, capace di assolvere all’esigenza di assicurare continuità al rapporto contrattuale in corso di svolgimento, soprattutto nell’ottima del perseguimento del pubblico interesse, senza che, però, per il suo tramite possa giungersi ad una rideterminazione del prezzo originario del servizio o della fornitura e senza che dalla disposizione di legge possa neppure desumersi l’obbligo della stazione appaltante di adottare sempre e comunque una clausola di revisione ancorata ai costi effettivamente e realmente sostenuti dall’appaltatore, posto che ciò confliggerebbe con l’elemento del rischio d’impresa che connota il paradigma negoziale del contratto di appalto, esentandosi del tutto e in via eccezionale l’appaltatore dall’alea contrattuale (Cons. Stato, Sez. III, n. 1980 del 2019 e Sez. V, n. 935 del 2010)” e che, come nella vicenda per cui è causa, “di questa alterazione sostanziale dell’equilibrio contrattuale non sia stata fornita adeguata dimostrazione e dunque anche l’invocazione dei principi di buona fede e correttezza non sia in grado di colmare questa lacuna, trattandosi di criteri funzionali alla salvaguardia dell’interesse reciproco delle parti contraenti in una misura tuttavia compatibile con le finalità legittimamente perseguite e trasfuse nello strumento negoziale” (Cons. Stato, n. 1013 del 2025 cit.).

L’art. 1, comma 511, della L. n. 208/2015 prevede che: “ (…) nei contratti pubblici relativi a servizi e forniture ad esecuzione continuata o periodica stipulati da un soggetto aggregatore di cui all’articolo 9 del decreto – legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, per l’adesione dei singoli soggetti contraenti, in cui la clausola di revisione e adeguamento dei prezzi sia collegata o indicizzata al valore dei beni indifferenziati, qualora si sia verificata una variazione nel valore dei predetti beni, che abbia determinato un aumento o una diminuzione del prezzo complessivo in misura non inferiore al 10 per cento e tale da alterare significativamente l’originario equilibrio contrattuale, come accertato dall’autorità indipendente preposta alla regolazione del settore relativo alla specifico contratto ovvero, in mancanza, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, l’appaltatore o il soggetto aggregatore hanno la facoltà di richiedere, con decorrenza dalla data dell’istanza presentata ai sensi del presente comma, una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo medesimo. In caso di raggiungimento dell’accordo, i soggetti contraenti possono, nei trenta giorni successivi a tale accordo, esercitare il diritto di recesso ai sensi dell’articolo 1373 del codice civile. Nel caso di mancato raggiungimento dell’accordo le parti possono consensualmente risolvere il contratto senza che sia dovuto alcun indennizzo come conseguenza della risoluzione del contratto, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1467 del codice civile. Le parti possono chiedere all’autorità che provvede all’accertamento di cui al presente comma di fornire, entro trenta giorni dalla richiesta, le indicazioni utili per il ripristino dell’equilibrio contrattuale ovvero, in caso di mancato accordo, per la definizione di modalità attuative della risoluzione contrattuale finalizzate a evitare disservizi”.

La disciplina dell’art. 1, comma 511, della l. n. 208 del 2015 è stata introdotta dal Legislatore per i contratti di durata dei soggetti aggregatori, caratterizzati dal parametro indefinito dei potenziali enti contraenti e relativi patrimoni da gestire, dall’incidenza rilevante dell’economica di scala legata alla funzione di aggregazione, e dal fatto che le ricadute economiche esplicano gli effetti su una molteplicità di enti contraenti di varie dimensioni e molto diversi tra loro per natura, ed operano solo al superamento della soglia del 10% di incremento del prezzo complessivo del servizio (non del bene), tale da alterare significativamente l’equilibrio originario del contratto. Orbene, tale disciplina considera fisiologica una variazione del prezzo complessivo del servizio contenuta entro il 10%.

Tar Lazio, Roma, sez. I bis, 12 gennaio 2026, n. 495

Servizio pubblico – Concessioni autostradali – Affidamento diretto – Controllo analogo – Configurazioni organizzative differenti – Controlli di gestione – Accordo tra amministrazioni pubbliche ex art. 15 Legge n. 241 del 1990 – Discrezionalità – “Valore di subentro” – Indennizzo a favore del concessionario uscente – Ratio – Ammortamento dei costi – Rapporto di subentro – Parti – Periodo di gestione – Proroga

Ove, legittimamente, si dia spazio a configurazioni organizzative non del tutto coincidenti con quella delineata dall’art. 178 d.lgs. n. 50/2016 (che riguarda l’affidamento diretto dello Stato a società “in house” da esso direttamente partecipata e quindi connotata dal c.d. “controllo analogo”), resta l’esigenza prioritaria di non abbassare il livello dei controlli di gestione che il Ministero concedente deve/può compiere nei confronti di chi effettivamente gestisce l’infrastruttura.

La scelta del modello dell’accordo tra amministrazioni pubbliche ex art. 15 Legge n. 241 del 1990 cade, non a caso, su un modulo aperto ed elastico che, come tale, lascia aperti ampi margini discrezionali di manovra all’Amministrazione che, ai sensi dell’art. 13-bis del D.L. n. 148/2017, deve in concreto delineare il contenuto dello schema di accordo, anche sotto i profili della organizzazione e della “governance”.

Per la nozione di “valore di subentro” ci si deve riferire, in primo luogo, sebbene assai risalente nel tempo, alla direttiva ministeriale 20 ottobre 1998, n. 283 (la c.d. Direttiva Costa-Ciampi), in quanto è a tale atto generale che fa espresso rinvio il sopracitato art. 25, comma 2, della Convenzione nel disciplinare i rapporti tra il concessionario uscente e quello subentrante.

L’art. 5, comma 2, di detta direttiva, stabiliva che: “Per le nuove opere eseguite in base alla convenzione, stipulata tra l’Anas (oggi MIT) ed il concessionario uscente, e non ancora ammortizzate, il concessionario subentrante è tenuto al pagamento di un indennizzo. Tale indennizzo risulta determinato come differenza tra il costo complessivo sostenuto per la realizzazione delle opere stesse, valutato ai sensi dell’art. 2426, co. 1, n. 1 e n. 3, codice civile, e la somma delle quote di ammortamento dedotte dal concessionario uscente, accresciute della somma degli accantonamenti risultanti dai maggiori introiti derivanti dall’incremento di tariffa riconosciuto e ricompreso nella variabile X di cui alla formula di revisione tariffaria approvata con la delibera Cipe 20.12.1996 e successive modifiche, al fine della realizzazione delle opere suddette. Tali valori risultano dai bilanci di esercizio regolarmente approvati e sottoposti a revisione contabile”.

Tale impostazione trova corrispondenza nella nozione legislativa contenuta nel previgente codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016) che all’art. 178, comma 7, così definiva tale “valore”: “7.    Per le opere assentite che il concessionario ha già eseguito e non ancora ammortizzate alla scadenza della concessione, il concessionario uscente ha diritto ad un indennizzo di tali poste dell’investimento, da parte del subentrante, pari al costo effettivamente sostenuto, al netto degli ammortamenti, dei beni reversibili non ancora ammortizzati come risultante dal bilancio di esercizio alla data dell’anno in cui termina la concessione, e delle variazioni eseguite ai fini regolatori. L’importo del valore di subentro è a carico del concessionario subentrante.”.

La “ratio” sottostante alle disposizioni richiamate è che il concessionario subentrante non debba trarre ingiustificati benefici per investimenti (e quindi costi) che non ha sostenuto, in quanto sostenuti dal concessionario uscente, ragione per la quale questi matura un diritto all’indennizzo verso il subentrante.

La stessa direttiva “Costa-Ciampi”, all’art. 5, chiarisce che allo scadere della concessione “possono prefigurarsi le seguenti ipotesi:

– il concessionario potrebbe ritenere sufficiente, ai fini dell’ammortamento dei costi da sostenere, il residuo periodo di vigenza del proprio rapporto convenzionale: in tal caso, non si porrebbe alcun problema, dal momento che la concessione proseguirebbe fino alla scadenza naturale;

– l’importo dell’intervento potrebbe, al contrario, essere di entità tale da non consentire il conseguente rientro economico nei limiti temporali dati: la soluzione che si propone è quella di prevedere che il subentrante corrisponda al vecchio gestore la quota-parte dei costi non ammortizzati”.

Ne discende che, a tutto concedere, nel caso in cui il residuo periodo di vigenza del rapporto convenzionale si riveli sufficiente ai fini dell’ammortamento completo dei costi di investimento, il valore di subentro potrà essere pari a zero ma non potrà mai, viceversa, convertirsi in un importo “negativo” o “a debito” del concessionario uscente che, come detto, è titolare di un diritto di indennizzo e cioè di un credito che può essere estinto (grazie all’ammortamento) ma non potrà mai trasformarsi in un debito nei confronti del soggetto subentrante.

Il “rapporto di subentro” che, come ben chiarisce (oltre alla vecchia direttiva del 1998), il citato art. 178, comma 7, d.lgs. n. 50 del 2016 e più recentemente l’art. 13-bis D.L. n. 148 del 2017, ha come parti i soli concessionari, uscente e subentrante, non l’Amministrazione concedente che è terza rispetto ad esso.

Prevede, infatti, l’art. 13-bis, comma 1: “c)  le convenzioni di cui alla lettera b) devono prevedere che eventuali debiti delle società concessionarie uscenti e il valore di subentro delle concessioni scadute restino a carico dei concessionari subentranti.”.

Il concedente è cioè soggetto di per sé estraneo allo schema del subentro, a meno che il subentrante manchi e la concessione ritorni al concedente.

L’estensione del periodo di gestione in proroga va considerato nella determinazione del valore di subentro perché rappresenta un’estensione temporale del rapporto concessorio che amplia il periodo di ammortamento che, se completato, potrà condurre (al massimo) all’azzeramento del credito del concessionario uscente.

Tar Liguria, Genova, sez. I, 10 gennaio 2026, n. 17

Concessioni pubbliche – Concessione demaniale marittima – Titolarità e contitolarità – Normativa Regione Liguria – Organo gestorio – Nomina – Efficacia – Pubblicità – Grave illecito professionale

L’art. 9, comma 3, della L.R. n. 26/2017 stabilisce che lo stesso soggetto non può essere titolare o contitolare di più di una concessione demaniale marittima nell’ambito dello stesso comune. Con circolare interpretativa del 10 luglio 2024 la Regione Liguria ha precisato che la suddetta limitazione va intesa “nel senso che uno stesso operatore economico non può essere titolare o contitolare a qualsiasi titolo di più di una concessione per stabilimento balneare e/o per attività economica turistico ricreativa connessa alla balneazione nello stesso comune. Lo stesso soggetto potrebbe essere però contemporaneamente titolare anche della concessione per l’esercizio di più attività di cui all’art. 01 del D.L. 400/1993. Inoltre, a parere di questi uffici, sono escluse dalla predetta prescrizione preclusiva regionale le concessioni demaniali marittime conferite per altre finalità”.

La nomina dell’organo gestorio diviene immediatamente efficace al momento della deliberazione assembleare, con la conseguenza che gli amministratori entrano in carica subito dopo la designazione, indipendentemente dalla data di iscrizione nel registro delle imprese: ciò in quanto l’adempimento pubblicitario assolve ad una funzione dichiarativa e non costitutiva, rilevando ai soli fini dell’opponibilità ai terzi per i quali non sia dimostrabile l’effettiva conoscenza della reale situazione fattuale.

Ai sensi dell’art. 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 36/2023, costituisce grave illecito professionale esclusivamente la comunicazione di informazioni false o fuorvianti che influiscano concretamente sulle determinazioni della stazione appaltante.

Tar Campania, Napoli, sez. V, 14 gennaio 2026, n. 249

Siti inquinati – Procedura di bonifica – Disciplina – Natura giuridica – Responsabilità – Imputazione – Criteri di individuazione – Competenza – Nesso eziologico – Prova liberatoria – Livelli di contaminazione – Rapporti fra giudizio penale e procedimento amministrativo – Danno ambientale – Presunzioni semplici – Solidarietà e parziarietà – Principio del “chi inquina paga” – Caratterizzazione delle contaminazioni – Ripristino ambientale – Nozione

La disciplina nazionale in materia di bonifica dei siti contaminati, contenuta nel Titolo V, Parte Quarta, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell’Ambiente). Tale normativa costituisce l’attuazione del principio eurounitario “chi inquina paga”, sancito dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e recepito a livello nazionale dall’art. 3-ter del medesimo Codice. La disciplina della bonifica dei siti contaminati è ricondotta alla materia della “tutela dell’ambiente”, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., come costantemente affermato dalla Corte Costituzionale.

Il fulcro del sistema è l’obbligo, posto in capo al soggetto “responsabile” di un evento di potenziale contaminazione, di porre in essere, a proprie spese, gli interventi necessari alla caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica del sito. L’individuazione di tale soggetto è demandata alla Provincia (oggi Città Metropolitana), la quale vi provvede d’ufficio ai sensi dell’art. 244 del D.Lgs. 152/2006, all’esito di un’apposita istruttoria.

La giurisprudenza, sia nazionale che comunitaria, ha delineato con chiarezza i criteri per l’imputazione di tale responsabilità.

In primo luogo, è stato affermato che l’identificazione del responsabile presuppone unicamente l’accertamento del nesso causale tra la condotta del soggetto (anche omissiva) e la contaminazione, senza che sia richiesta la prova dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012; Consiglio di Stato num. 172 del 2021). La finalità della norma non è sanzionatoria, ma ripristinatoria, mirando a porre rimedio a una perdurante condizione di alterazione ambientale (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012).

In secondo luogo, e di cruciale importanza, ai fini dell’accertamento del nesso eziologico, non si applica il rigoroso canone probatorio penalistico (“al di là di ogni ragionevole dubbio”), bensì il più flessibile criterio civilistico del “più probabile che non”. Come costantemente affermato dal Consiglio di Stato, è sufficiente che “il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 10 del 2019; Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2021 n. 172). L’Amministrazione può, pertanto, fondare la propria determinazione su indizi gravi, precisi e concordanti, quali “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (Corte Giust. UE, n. 534 del 2015; TAR Campania – Napoli num. 5963 del 2022; Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012). Grava quindi sul soggetto individuato l’onere di fornire una prova liberatoria rigorosa, dimostrando la reale dinamica degli eventi e il fattore specifico cui addebitare la contaminazione.

Infine, per quanto attiene alla determinazione dei livelli di contaminazione, la normativa distingue tra Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) e Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR) (Consiglio di Stato num. 2892 del 2024). Le CSC rappresentano il livello il cui superamento fa scattare l’obbligo di avviare l’iter di caratterizzazione e analisi di rischio (Consiglio di Stato num. 10410 del 2025; Consiglio di Stato num. 4784 del 2013). La scelta tra i valori di CSC per siti a uso residenziale/verde (Colonna A) e quelli per siti a uso commerciale/industriale (Colonna B) deve essere operata con riferimento alla destinazione urbanistica vigente e futura del sito, al fine di consentirne il recupero alla fruibilità prevista dagli strumenti di pianificazione, come si evince dall’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006.

Occorre ribadire il principio consolidato dell’autonomia e separazione tra il giudizio penale e il procedimento amministrativo.

Le finalità dei due percorsi sono distinte: il primo mira all’accertamento della responsabilità penale dell’imputato, secondo il canone probatorio del “al di là di ogni ragionevole dubbio”; il secondo, nel caso di specie quello ex art. 244 del D.lgs. 152/2006, è volto all’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione in applicazione del principio “chi inquina paga”, sulla base di un diverso criterio probatorio, quello del “più probabile che non”.

La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che, nei rapporti tra i due giudizi, la regola è quella della separazione, fatta salva l’ipotesi di cui all’art. 654 c.p.p., che attribuisce efficacia di giudicato alla sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione nel giudizio amministrativo.

La giurisprudenza è pacifica nell’affermare che “non assume efficacia di giudicato, nel giudizio civile o amministrativo, la sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, trattandosi di sentenza di proscioglimento e non di condanna o assoluzione”. L’Amministrazione, pertanto, non solo può, ma deve procedere ad autonomi accertamenti e a specifiche valutazioni dei fatti ai fini dell’esercizio dei propri poteri.

Anche a voler prescindere da tale assorbente rilievo, l’efficacia vincolante della sentenza penale nel giudizio amministrativo, ai sensi dell’art. 654 c.p.p., è subordinata a precise e rigorose condizioni, qui palesemente assenti. Tale norma richiede che si tratti di una sentenza irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento, e che il giudicato si sia formato sull’accertamento degli stessi fatti materiali oggetto del giudizio penale.

In materia di responsabilità per danno ambientale, la giurisprudenza amministrativa, in piena sintonia con quella della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha da tempo consolidato un indirizzo ermeneutico univoco. L’accertamento del nesso causale tra una condotta e un evento di inquinamento, ai fini dell’applicazione del principio “chi inquina paga”, come già sopra detto, non soggiace al rigoroso criterio penalistico dell'”al di là di ogni ragionevole dubbio”, bensì al più flessibile canone civilistico del “più probabile che non” (TAR Veneto – Sentenza num. 191 del 2025). Tale criterio, come costantemente ribadito dal Consiglio di Stato, “richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 10409 del 2025).

Per raggiungere tale grado di probabilità, l’Amministrazione può legittimamente avvalersi di presunzioni semplici ai sensi dell’art. 2727 c.c. (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025). La Corte di Giustizia UE ha fornito indicazioni precise sugli “indizi plausibili” che possono fondare tale presunzione, tra cui spiccano: “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (C.G.U.E., 4 marzo 2015, in causa C-534/13; Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025).

Una volta che l’Amministrazione abbia costruito un quadro indiziario dotato dei caratteri di gravità, precisione e concordanza, si verifica un’inversione dell’onere della prova. Spetta a quel punto al soggetto individuato come responsabile fornire una prova liberatoria rigorosa. A tal fine, come affermato dal Consiglio di Stato, non è sufficiente “ventilare genericamente il dubbio circa una possibile responsabilità di terzi”, ma è necessario “provare e documentare con pari analiticità la reale dinamica degli avvenimenti e indicare a quale altra impresa, in virtù di una specifica e determinata causalità, debba addebitarsi la condotta causativa dell’inquinamento” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 7420 del 2024).

La procedura di bonifica non ha natura risarcitoria, ma ripristinatoria, essendo finalizzata al recupero materiale del bene-ambiente a cura e spese del responsabile. In assenza di una norma derogatoria espressa all’interno della Parte IV, trova piena applicazione il principio generale della responsabilità solidale, secondo cui, quando un fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento (o, nel caso di specie, al ripristino).

La giurisprudenza amministrativa, con orientamento ormai granitico, ha elaborato un criterio preciso per distinguere le ipotesi di responsabilità solidale da quelle di responsabilità parziaria. La parziarietà degli obblighi di bonifica è ammissibile solo “nel caso in cui si riscontrasse che le varie condotte causative di danno hanno in concreto determinato danni-conseguenza ontologicamente distinti e distinguibili e tali da poter essere rimossi con distinte azioni di bonifica” (TAR Lombardia – Milano, sentenza num. 273 del 2022; Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021). Solo in tale ipotesi si potrebbe affermare il principio secondo cui ciascun responsabile “paga per quanto ha inquinato”, essendo tenuto a porre in essere unicamente le azioni necessarie a rimuovere i singoli danni da lui cagionati.

Quando, viceversa, per qualsiasi ragione non sia possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora risulta di fatto impossibile identificare singole azioni di bonifica da porre a carico di distinti responsabili. L’azione di bonifica in tal caso non potrà che tradursi in una unica azione di bonifica, che dal punto di vista esecutivo non potrà che gravare in modo solidale tra tutti i responsabili (Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021).

L’imposizione di un vincolo di solidarietà tra tutti i corresponsabili individuati (la proprietà, il precedente gestore e l’attuale gestore) è l’unico strumento idoneo a garantire l’effettività e l’integralità dell’azione di ripristino, che deve essere necessariamente unitaria. La ratio di tale scelta, ammessa anche dal diritto europeo (art. 9 della direttiva 2004/35/CE), risiede nella prevalenza dell’interesse pubblico alla tutela della salute e dell’ambiente, che esige interventi solleciti e non può essere procrastinata in attesa di complesse e lunghe indagini volte a definire l’esatto contributo di ciascun corresponsabile (TAR Veneto – sentenza num. 1297 del 2024; Consiglio di Stato, sentenza num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, sentenza num. 7420 del 2024).

La legittimità dell’obbligo solidale non viola il principio “chi inquina paga”, ma ne assicura la concreta attuazione, ponendo l’onere del ripristino a carico della pluralità di soggetti che, con le loro condotte, hanno contribuito a generare il rischio ambientale. La “giustizia” distributiva tra i corresponsabili non è negata, ma semplicemente spostata in un’altra sede. Il sistema, infatti, prevede espressamente lo strumento dell’azione di rivalsa: il soggetto che ha sostenuto gli oneri della bonifica può agire, ai sensi dell’art. 253, comma 4, del D.Lgs. 152/2006, nei confronti degli altri corresponsabili per ottenere la restituzione delle quote a loro imputabili. È in quella sede civilistica, e non davanti all’Amministrazione che ordina la bonifica, che si potrà procedere all’accertamento della gravità delle rispettive colpe e dell’entità delle conseguenze da esse derivanti.

L’Allegato 2 alla Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 definisce la caratterizzazione come “l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito”. La giurisprudenza ha costantemente ribadito che tale attività è propedeutica non solo alla bonifica, ma anche alla stessa “individuazione dell’esatto perimetro dell’area oggetto del procedimento” (TAR -Piemonte, sentenza num. 734 del 2017).

Pretendere di limitare a priori il perimetro dell’indagine alla sola area di diretto abbancamento dei rifiuti equivarrebbe a negare la natura stessa dei fenomeni di inquinamento e a svuotare di significato la procedura di caratterizzazione, che verrebbe ridotta a una mera constatazione di fatti già noti, anziché essere lo strumento investigativo previsto dalla legge per comprendere la reale portata del problema.

Dal punto di vista scientifico, è noto che gli inquinanti non sono inerti e non restano confinati nel punto esatto in cui vengono depositati. Essi migrano attraverso le diverse matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque sotterranee) per effetto di fenomeni quali la percolazione, la lisciviazione e il trasporto idrogeologico. Limitare l’indagine alla sola “macchia” visibile dell’inquinamento sarebbe scientificamente errato e pericolosamente riduttivo, in quanto ignorerebbe le possibili “plume” di contaminazione che possono estendersi a grande distanza dalla sorgente primaria.

Dal punto di vista giuridico, il legislatore ha recepito questa realtà. L’art. 240, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 152/2006 definisce il “sito” come “l’area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee)”. La nozione di “sito” non coincide, quindi, con il singolo cumulo di rifiuti, ma con l’unità geografica e idrogeologica potenzialmente interessata dai fenomeni di contaminazione. Inoltre, la procedura di caratterizzazione prevede espressamente l’elaborazione di un “Modello Concettuale” che deve descrivere le caratteristiche del sito, le sorgenti di contaminazione e, soprattutto, i potenziali percorsi di migrazione degli inquinanti.

Il procedimento di bonifica non è un istituto volto a certificare la compatibilità di una contaminazione con l’uso passato di un’area, ma è un’attività proiettata al futuro, il cui scopo è “recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici” (TAR Lombardia – Milano, Sentenza num. 1507 del 2024; TAR Campania – Napoli, sentenza num. 5857 del 2025). Tale principio teleologico è codificato in diverse norme del D.Lgs. 152/2006. L’art. 240, comma 1, lett. q), definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che consentono di recuperare il sito per la “destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. Analogamente, l’Allegato 3 al Titolo V del medesimo decreto prescrive di “adeguare gli interventi di ripristino ambientale alla destinazione d’uso” prevista.

L’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006 definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che “consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. La norma, quindi, proietta la valutazione sulla destinazione finale del sito, non su quella passata, cosicché la destinazione d’uso cui si riferisce la norma non può che essere quella vigente al momento in cui si pone la questione del recupero del sito. Ciò implica che, nel progettare il recupero ambientale, si debba tenere conto del contesto territoriale nella sua forma attuale e non nella sua forma passata.