Tar Campania, Napoli, sez. V, 14 gennaio 2026, n. 249
Siti inquinati – Procedura di bonifica – Disciplina – Natura giuridica – Responsabilità – Imputazione – Criteri di individuazione – Competenza – Nesso eziologico – Prova liberatoria – Livelli di contaminazione – Rapporti fra giudizio penale e procedimento amministrativo – Danno ambientale – Presunzioni semplici – Solidarietà e parziarietà – Principio del “chi inquina paga” – Caratterizzazione delle contaminazioni – Ripristino ambientale – Nozione
La disciplina nazionale in materia di bonifica dei siti contaminati, contenuta nel Titolo V, Parte Quarta, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (c.d. Codice dell’Ambiente). Tale normativa costituisce l’attuazione del principio eurounitario “chi inquina paga”, sancito dall’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e recepito a livello nazionale dall’art. 3-ter del medesimo Codice. La disciplina della bonifica dei siti contaminati è ricondotta alla materia della “tutela dell’ambiente”, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., come costantemente affermato dalla Corte Costituzionale.
Il fulcro del sistema è l’obbligo, posto in capo al soggetto “responsabile” di un evento di potenziale contaminazione, di porre in essere, a proprie spese, gli interventi necessari alla caratterizzazione, messa in sicurezza e bonifica del sito. L’individuazione di tale soggetto è demandata alla Provincia (oggi Città Metropolitana), la quale vi provvede d’ufficio ai sensi dell’art. 244 del D.Lgs. 152/2006, all’esito di un’apposita istruttoria.
La giurisprudenza, sia nazionale che comunitaria, ha delineato con chiarezza i criteri per l’imputazione di tale responsabilità.
In primo luogo, è stato affermato che l’identificazione del responsabile presuppone unicamente l’accertamento del nesso causale tra la condotta del soggetto (anche omissiva) e la contaminazione, senza che sia richiesta la prova dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012; Consiglio di Stato num. 172 del 2021). La finalità della norma non è sanzionatoria, ma ripristinatoria, mirando a porre rimedio a una perdurante condizione di alterazione ambientale (Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012).
In secondo luogo, e di cruciale importanza, ai fini dell’accertamento del nesso eziologico, non si applica il rigoroso canone probatorio penalistico (“al di là di ogni ragionevole dubbio”), bensì il più flessibile criterio civilistico del “più probabile che non”. Come costantemente affermato dal Consiglio di Stato, è sufficiente che “il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 10 del 2019; Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2021 n. 172). L’Amministrazione può, pertanto, fondare la propria determinazione su indizi gravi, precisi e concordanti, quali “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (Corte Giust. UE, n. 534 del 2015; TAR Campania – Napoli num. 5963 del 2022; Corte Cost., sentenza n. 56 del 14 marzo 2012). Grava quindi sul soggetto individuato l’onere di fornire una prova liberatoria rigorosa, dimostrando la reale dinamica degli eventi e il fattore specifico cui addebitare la contaminazione.
Infine, per quanto attiene alla determinazione dei livelli di contaminazione, la normativa distingue tra Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) e Concentrazioni Soglia di Rischio (CSR) (Consiglio di Stato num. 2892 del 2024). Le CSC rappresentano il livello il cui superamento fa scattare l’obbligo di avviare l’iter di caratterizzazione e analisi di rischio (Consiglio di Stato num. 10410 del 2025; Consiglio di Stato num. 4784 del 2013). La scelta tra i valori di CSC per siti a uso residenziale/verde (Colonna A) e quelli per siti a uso commerciale/industriale (Colonna B) deve essere operata con riferimento alla destinazione urbanistica vigente e futura del sito, al fine di consentirne il recupero alla fruibilità prevista dagli strumenti di pianificazione, come si evince dall’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006.
Occorre ribadire il principio consolidato dell’autonomia e separazione tra il giudizio penale e il procedimento amministrativo.
Le finalità dei due percorsi sono distinte: il primo mira all’accertamento della responsabilità penale dell’imputato, secondo il canone probatorio del “al di là di ogni ragionevole dubbio”; il secondo, nel caso di specie quello ex art. 244 del D.lgs. 152/2006, è volto all’individuazione del soggetto responsabile della contaminazione in applicazione del principio “chi inquina paga”, sulla base di un diverso criterio probatorio, quello del “più probabile che non”.
La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che, nei rapporti tra i due giudizi, la regola è quella della separazione, fatta salva l’ipotesi di cui all’art. 654 c.p.p., che attribuisce efficacia di giudicato alla sentenza penale irrevocabile di condanna o di assoluzione nel giudizio amministrativo.
La giurisprudenza è pacifica nell’affermare che “non assume efficacia di giudicato, nel giudizio civile o amministrativo, la sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, trattandosi di sentenza di proscioglimento e non di condanna o assoluzione”. L’Amministrazione, pertanto, non solo può, ma deve procedere ad autonomi accertamenti e a specifiche valutazioni dei fatti ai fini dell’esercizio dei propri poteri.
Anche a voler prescindere da tale assorbente rilievo, l’efficacia vincolante della sentenza penale nel giudizio amministrativo, ai sensi dell’art. 654 c.p.p., è subordinata a precise e rigorose condizioni, qui palesemente assenti. Tale norma richiede che si tratti di una sentenza irrevocabile di condanna o di assoluzione pronunciata a seguito di dibattimento, e che il giudicato si sia formato sull’accertamento degli stessi fatti materiali oggetto del giudizio penale.
In materia di responsabilità per danno ambientale, la giurisprudenza amministrativa, in piena sintonia con quella della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ha da tempo consolidato un indirizzo ermeneutico univoco. L’accertamento del nesso causale tra una condotta e un evento di inquinamento, ai fini dell’applicazione del principio “chi inquina paga”, come già sopra detto, non soggiace al rigoroso criterio penalistico dell'”al di là di ogni ragionevole dubbio”, bensì al più flessibile canone civilistico del “più probabile che non” (TAR Veneto – Sentenza num. 191 del 2025). Tale criterio, come costantemente ribadito dal Consiglio di Stato, “richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 10409 del 2025).
Per raggiungere tale grado di probabilità, l’Amministrazione può legittimamente avvalersi di presunzioni semplici ai sensi dell’art. 2727 c.c. (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025). La Corte di Giustizia UE ha fornito indicazioni precise sugli “indizi plausibili” che possono fondare tale presunzione, tra cui spiccano: “la vicinanza dell’impianto dell’operatore all’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinanti ritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività” (C.G.U.E., 4 marzo 2015, in causa C-534/13; Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025).
Una volta che l’Amministrazione abbia costruito un quadro indiziario dotato dei caratteri di gravità, precisione e concordanza, si verifica un’inversione dell’onere della prova. Spetta a quel punto al soggetto individuato come responsabile fornire una prova liberatoria rigorosa. A tal fine, come affermato dal Consiglio di Stato, non è sufficiente “ventilare genericamente il dubbio circa una possibile responsabilità di terzi”, ma è necessario “provare e documentare con pari analiticità la reale dinamica degli avvenimenti e indicare a quale altra impresa, in virtù di una specifica e determinata causalità, debba addebitarsi la condotta causativa dell’inquinamento” (Consiglio di Stato, num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, num. 7420 del 2024).
La procedura di bonifica non ha natura risarcitoria, ma ripristinatoria, essendo finalizzata al recupero materiale del bene-ambiente a cura e spese del responsabile. In assenza di una norma derogatoria espressa all’interno della Parte IV, trova piena applicazione il principio generale della responsabilità solidale, secondo cui, quando un fatto dannoso è imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al risarcimento (o, nel caso di specie, al ripristino).
La giurisprudenza amministrativa, con orientamento ormai granitico, ha elaborato un criterio preciso per distinguere le ipotesi di responsabilità solidale da quelle di responsabilità parziaria. La parziarietà degli obblighi di bonifica è ammissibile solo “nel caso in cui si riscontrasse che le varie condotte causative di danno hanno in concreto determinato danni-conseguenza ontologicamente distinti e distinguibili e tali da poter essere rimossi con distinte azioni di bonifica” (TAR Lombardia – Milano, sentenza num. 273 del 2022; Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021). Solo in tale ipotesi si potrebbe affermare il principio secondo cui ciascun responsabile “paga per quanto ha inquinato”, essendo tenuto a porre in essere unicamente le azioni necessarie a rimuovere i singoli danni da lui cagionati.
Quando, viceversa, per qualsiasi ragione non sia possibile stabilire o riconoscere gli effetti conseguenti alle singole condotte causative di danno ambientale, allora risulta di fatto impossibile identificare singole azioni di bonifica da porre a carico di distinti responsabili. L’azione di bonifica in tal caso non potrà che tradursi in una unica azione di bonifica, che dal punto di vista esecutivo non potrà che gravare in modo solidale tra tutti i responsabili (Consiglio di Stato, sentenza num. 172 del 2021).
L’imposizione di un vincolo di solidarietà tra tutti i corresponsabili individuati (la proprietà, il precedente gestore e l’attuale gestore) è l’unico strumento idoneo a garantire l’effettività e l’integralità dell’azione di ripristino, che deve essere necessariamente unitaria. La ratio di tale scelta, ammessa anche dal diritto europeo (art. 9 della direttiva 2004/35/CE), risiede nella prevalenza dell’interesse pubblico alla tutela della salute e dell’ambiente, che esige interventi solleciti e non può essere procrastinata in attesa di complesse e lunghe indagini volte a definire l’esatto contributo di ciascun corresponsabile (TAR Veneto – sentenza num. 1297 del 2024; Consiglio di Stato, sentenza num. 1969 del 2025; Consiglio di Stato, sentenza num. 7420 del 2024).
La legittimità dell’obbligo solidale non viola il principio “chi inquina paga”, ma ne assicura la concreta attuazione, ponendo l’onere del ripristino a carico della pluralità di soggetti che, con le loro condotte, hanno contribuito a generare il rischio ambientale. La “giustizia” distributiva tra i corresponsabili non è negata, ma semplicemente spostata in un’altra sede. Il sistema, infatti, prevede espressamente lo strumento dell’azione di rivalsa: il soggetto che ha sostenuto gli oneri della bonifica può agire, ai sensi dell’art. 253, comma 4, del D.Lgs. 152/2006, nei confronti degli altri corresponsabili per ottenere la restituzione delle quote a loro imputabili. È in quella sede civilistica, e non davanti all’Amministrazione che ordina la bonifica, che si potrà procedere all’accertamento della gravità delle rispettive colpe e dell’entità delle conseguenze da esse derivanti.
L’Allegato 2 alla Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 definisce la caratterizzazione come “l’insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito”. La giurisprudenza ha costantemente ribadito che tale attività è propedeutica non solo alla bonifica, ma anche alla stessa “individuazione dell’esatto perimetro dell’area oggetto del procedimento” (TAR -Piemonte, sentenza num. 734 del 2017).
Pretendere di limitare a priori il perimetro dell’indagine alla sola area di diretto abbancamento dei rifiuti equivarrebbe a negare la natura stessa dei fenomeni di inquinamento e a svuotare di significato la procedura di caratterizzazione, che verrebbe ridotta a una mera constatazione di fatti già noti, anziché essere lo strumento investigativo previsto dalla legge per comprendere la reale portata del problema.
Dal punto di vista scientifico, è noto che gli inquinanti non sono inerti e non restano confinati nel punto esatto in cui vengono depositati. Essi migrano attraverso le diverse matrici ambientali (suolo, sottosuolo, acque sotterranee) per effetto di fenomeni quali la percolazione, la lisciviazione e il trasporto idrogeologico. Limitare l’indagine alla sola “macchia” visibile dell’inquinamento sarebbe scientificamente errato e pericolosamente riduttivo, in quanto ignorerebbe le possibili “plume” di contaminazione che possono estendersi a grande distanza dalla sorgente primaria.
Dal punto di vista giuridico, il legislatore ha recepito questa realtà. L’art. 240, comma 1, lett. a) del D.Lgs. 152/2006 definisce il “sito” come “l’area o porzione di territorio, geograficamente definita e determinata, intesa nelle diverse matrici ambientali (suolo, materiali di riporto, sottosuolo ed acque sotterranee)”. La nozione di “sito” non coincide, quindi, con il singolo cumulo di rifiuti, ma con l’unità geografica e idrogeologica potenzialmente interessata dai fenomeni di contaminazione. Inoltre, la procedura di caratterizzazione prevede espressamente l’elaborazione di un “Modello Concettuale” che deve descrivere le caratteristiche del sito, le sorgenti di contaminazione e, soprattutto, i potenziali percorsi di migrazione degli inquinanti.
Il procedimento di bonifica non è un istituto volto a certificare la compatibilità di una contaminazione con l’uso passato di un’area, ma è un’attività proiettata al futuro, il cui scopo è “recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici” (TAR Lombardia – Milano, Sentenza num. 1507 del 2024; TAR Campania – Napoli, sentenza num. 5857 del 2025). Tale principio teleologico è codificato in diverse norme del D.Lgs. 152/2006. L’art. 240, comma 1, lett. q), definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che consentono di recuperare il sito per la “destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. Analogamente, l’Allegato 3 al Titolo V del medesimo decreto prescrive di “adeguare gli interventi di ripristino ambientale alla destinazione d’uso” prevista.
L’art. 240, comma 1, lett. q), del D.Lgs. 152/2006 definisce il “ripristino ambientale” come l’insieme degli interventi che “consentono di recuperare il sito alla effettiva e definitiva fruibilità per la destinazione d’uso conforme agli strumenti urbanistici”. La norma, quindi, proietta la valutazione sulla destinazione finale del sito, non su quella passata, cosicché la destinazione d’uso cui si riferisce la norma non può che essere quella vigente al momento in cui si pone la questione del recupero del sito. Ciò implica che, nel progettare il recupero ambientale, si debba tenere conto del contesto territoriale nella sua forma attuale e non nella sua forma passata.