Consiglio di Stato, sez. V. 13 gennaio 2026, n. 279

Contratti pubblici – Servizi e forniture ad esecuzione continuata o periodica – Lex specialis – Criteri interpretativi – Clausola revisionale dei prezzi – Nozione – Ratio – Squilibrio sopravvenuto – Revisione automatica del prezzo

La lex specialis di gara, di cui fa parte anche il Capitolato speciale, deve essere interpretata in termini strettamente letterali, non potendosi ammettere, a tutela dell’affidamento e della parità di trattamento dei concorrenti, modifiche di essa in corso di esecuzione del rapporto negoziale.

L’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016, applicabile ratione temporis si è limitato, diversamente dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, a facoltizzare l’inserimento della previsione della clausola revisionale nei documenti di gara, ma solo a condizione che la modifica del contratto durante il suo periodo di efficacia non fosse tale da alterare le condizioni della procedura, dovendo altrimenti essere esperita una nuova procedura di affidamento. La logica del d.lgs. 50 del 2016, vigente al tempo dell’adozione dell’atto impugnato, era quella di evitare che la clausola revisionale potesse alterare in modo sostanziale il contratto, riflettendosi negativamente sulla effettività delle condizioni concorrenziali della gara esperita, sicché la regola generale era il divieto di clausola revisionale salvi i casi derogatori tassativamente previsti, nei quali fosse possibile una revisione ‘senza una nuova procedura di affidamento’, a condizione che tale revisione non apportasse ‘modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale del contratto o dell’accordo quadro’.

La ratio della disposizione in esame, in sostanza, è stata quella di garantire il rispetto del mantenimento dell’equilibrio del rapporto prestazione – controprestazione nei contratti di durata, secondo le valutazioni operate dalle parti in sede di conclusione dell’accordo, nell’ambito di quanto da loro stabilito nell’esercizio della propria autonomia negoziale.

La misura ha avuto la finalità di consentire, nel tempo, il mantenimento costante della relazione sinallagmatica rispetto “ai contratti di durata, ad esecuzione continuato o periodica, trascorso un determinato periodo di tempo dal momento in cui è iniziato il rapporto e fino a quanto lo stesso, fondato su uno specifico contratto, non sia cessato ed eventualmente sostituito da un altro; con la previsione dell’obbligo di revisione del prezzo i contratti di forniture e servizi sono stati muniti di un meccanismo che, a cadenze determinate, comporta la definizione di un <nuovo> corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto, conseguente alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale, con beneficio per entrambi i contraenti”.

Rileva il Collegio che l’istituto della revisione prezzi non incide sulla autoregolamentazione degli interessi che deve presiedere (e precedere) alla stipula del contratto tra privato e Amministrazione pubblica. L’imprenditore che partecipi ad una gara presenta la propria offerta (economica) sulla base di tutti gli elementi in suo possesso al momento, assumendosi la conseguente alea, pertanto la funzione della clausola revisionale non è quella di tenere automaticamente indenne l’operatore economico delle fluttuazioni, come nella fattispecie, dei prezzi solo in relazione ad una componente (l’energia) del servizio che si è impegnato ad erogare, quanto quella di garantire che sia mantenuto un equilibrio tra prestazione e controprestazione.

Per questo motivo, la revisione dei prezzi si giustifica solo a fronte di uno squilibrio sopravvenuto al rapporto contrattuale, eccedente l’alea propria dei contratti di durata.

Se è ammissibile una revisione automatica del prezzo della convenzione ai sensi della disposizione invocata, in disparte il chiaro tenore letterale della lex specialis, appare evidente che la Stazione appaltante non possa limitarsi a scorporare l’IVA dall’indice revisionale, in quanto costo non sostenuto dal fornitore, ma deve considerare la durata della commessa, comprensiva di tutti gli ulteriori servizi rispetto a quelli remunerati dalla componente energetica nell’ambito dell’intera durata contrattuale, verificando se sia effettivamente riscontrabile uno squilibrio delle prestazioni.

Non basta affermare il dato dell’innalzamento (sia pure rilevante) dei prezzi per poter assumere che ne sia risultato stravolto l’equilibrio contrattuale – senza procedere preliminarmente ad una analitica indagine dei termini integranti l’originaria impostazione causale del contratto e l’alea concordata, i fattori economici e di vantaggio economico per l’appaltatore avuti di mira nel definirla, lo specifico settore commerciale nel quale questi si ascrivono e le modalità di approvvigionamento dei fattori produttivi in relazione ai quali si è registrato l’innalzamento dei prezzi”, dovendosi considerare che la clausola revisionale comporta “un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma funzionale, capace di assolvere all’esigenza di assicurare continuità al rapporto contrattuale in corso di svolgimento, soprattutto nell’ottima del perseguimento del pubblico interesse, senza che, però, per il suo tramite possa giungersi ad una rideterminazione del prezzo originario del servizio o della fornitura e senza che dalla disposizione di legge possa neppure desumersi l’obbligo della stazione appaltante di adottare sempre e comunque una clausola di revisione ancorata ai costi effettivamente e realmente sostenuti dall’appaltatore, posto che ciò confliggerebbe con l’elemento del rischio d’impresa che connota il paradigma negoziale del contratto di appalto, esentandosi del tutto e in via eccezionale l’appaltatore dall’alea contrattuale (Cons. Stato, Sez. III, n. 1980 del 2019 e Sez. V, n. 935 del 2010)” e che, come nella vicenda per cui è causa, “di questa alterazione sostanziale dell’equilibrio contrattuale non sia stata fornita adeguata dimostrazione e dunque anche l’invocazione dei principi di buona fede e correttezza non sia in grado di colmare questa lacuna, trattandosi di criteri funzionali alla salvaguardia dell’interesse reciproco delle parti contraenti in una misura tuttavia compatibile con le finalità legittimamente perseguite e trasfuse nello strumento negoziale” (Cons. Stato, n. 1013 del 2025 cit.).

L’art. 1, comma 511, della L. n. 208/2015 prevede che: “ (…) nei contratti pubblici relativi a servizi e forniture ad esecuzione continuata o periodica stipulati da un soggetto aggregatore di cui all’articolo 9 del decreto – legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, per l’adesione dei singoli soggetti contraenti, in cui la clausola di revisione e adeguamento dei prezzi sia collegata o indicizzata al valore dei beni indifferenziati, qualora si sia verificata una variazione nel valore dei predetti beni, che abbia determinato un aumento o una diminuzione del prezzo complessivo in misura non inferiore al 10 per cento e tale da alterare significativamente l’originario equilibrio contrattuale, come accertato dall’autorità indipendente preposta alla regolazione del settore relativo alla specifico contratto ovvero, in mancanza, dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, l’appaltatore o il soggetto aggregatore hanno la facoltà di richiedere, con decorrenza dalla data dell’istanza presentata ai sensi del presente comma, una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo medesimo. In caso di raggiungimento dell’accordo, i soggetti contraenti possono, nei trenta giorni successivi a tale accordo, esercitare il diritto di recesso ai sensi dell’articolo 1373 del codice civile. Nel caso di mancato raggiungimento dell’accordo le parti possono consensualmente risolvere il contratto senza che sia dovuto alcun indennizzo come conseguenza della risoluzione del contratto, fermo restando quanto previsto dall’articolo 1467 del codice civile. Le parti possono chiedere all’autorità che provvede all’accertamento di cui al presente comma di fornire, entro trenta giorni dalla richiesta, le indicazioni utili per il ripristino dell’equilibrio contrattuale ovvero, in caso di mancato accordo, per la definizione di modalità attuative della risoluzione contrattuale finalizzate a evitare disservizi”.

La disciplina dell’art. 1, comma 511, della l. n. 208 del 2015 è stata introdotta dal Legislatore per i contratti di durata dei soggetti aggregatori, caratterizzati dal parametro indefinito dei potenziali enti contraenti e relativi patrimoni da gestire, dall’incidenza rilevante dell’economica di scala legata alla funzione di aggregazione, e dal fatto che le ricadute economiche esplicano gli effetti su una molteplicità di enti contraenti di varie dimensioni e molto diversi tra loro per natura, ed operano solo al superamento della soglia del 10% di incremento del prezzo complessivo del servizio (non del bene), tale da alterare significativamente l’equilibrio originario del contratto. Orbene, tale disciplina considera fisiologica una variazione del prezzo complessivo del servizio contenuta entro il 10%.