Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2026, n. 6348

Procedimento amministrativo – Revoca – Nozione – Ratio – Presupposti – Regime giuridico – Decadenza – Nozione – Caratteri – Fondamento – Natura giuridica – Partecipazione – Titolo edilizio – Inerzia – Effetti decadenziali

La revoca, disciplinata dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, è il provvedimento con cui l’amministrazione elimina un proprio precedente atto legittimo, per ragioni sopravvenute di interesse pubblico o per una nuova valutazione dell’interesse originario.

La revoca può intervenire per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per mutamento della situazione di fatto o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (nei casi consentiti dalla legge).

La revoca richiede l’avvio del procedimento (art. 7 l. 241/1990). la partecipazione dell’interessato, lo svolgimento di una istruttoria, una motivazione adeguata e la ponderazione di tutti gli interessi coinvolti; inoltre la revoca produce effetti ex nunc e non elimina retroattivamente gli effetti già prodotti.

La decadenza, che non trova una disciplina espressa nella legge generale sul procedimento amministrativo, trova di regola la sua fonte in una espressa previsione di legge, nel titolo concessorio o nel regolamento che disciplina il rapporto tra privato e pubblica amministrazione.

La decadenza deriva normalmente dall’inadempimento di un obbligo, dalla perdita di un requisito, dal mancato esercizio del diritto entro un termine o dalla violazione di condizioni essenziali del rapporto.

La decadenza è considerata generalmente un provvedimento vincolato e ha di regola effetti ex tunc; se si verifica il presupposto previsto dalla legge o dalla concessione, l’amministrazione deve dichiarare la decadenza.

Anche quando la decadenza ha natura vincolata, la giurisprudenza prevalente ritiene che occorra comunque accertare i fatti e verificare la sussistenza dei presupposti, consentire la partecipazione dell’interessato e adottare un provvedimento espresso.

Il provvedimento di decadenza deve essere qualificato come provvedimento dichiarativo di un effetto previsto dalla legge o dal titolo concessorio, di cui è necessario accertare i presupposti in contraddittorio con il privato.

In particolare questa Sezione ha avuto modo di precisare che, sebbene la decadenza del permesso di costruire abbia carattere tassativamente ricognitivo degli effetti prodotti dalla legge, l’effetto decadenziale conseguente alla inerzia protrattasi oltre il termine massimo per l’inizio dei lavori indicato nel titolo, per quanto discendente direttamente dalla legge, necessita comunque di un provvedimento comunale che, con effetti dichiarativi, accerti l’intervenuta decadenza e ciò sia per verificare che il termine sia effettivamente spirato sia e soprattutto per accertare che non ricorrano cause di forza maggiore che possano giustificare una sospensione del termine o una sua proroga (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2025 n. 4933; 30 ottobre 2024 n. 8672); la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori deve essere accertata e dichiarata con un provvedimento formale del competente organo comunale, previa istruttoria e contraddittorio con il privato interessato; la decadenza del permesso di costruire è un atto dichiarativo e vincolato che richiede un accertamento degli effetti legali e dei presupposti normativi, senza il quale il titolo edilizio deve considerarsi vigente (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2024 n. 2963).

In particolare, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 18/2020 ha avuto modo di precisare che: “… la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente: a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 – nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti;…”.

Inoltre, anche per i provvedimenti di decadenza, la giurisprudenza afferma la necessità del rispetto delle garanzie partecipative, salvo casi eccezionali nei quali l’effetto derivi direttamente dalla legge in termini assolutamente automatici e non residui alcun margine di accertamento.

Tar Campania, Napoli, sez. VIII, 30 luglio 2026, n. 4795

Servizi pubblici – Servizi funerari – Trasporto funebre – Principi di libertà di iniziativa economica e di concorrenza – Rilascio autorizzazione – Diritti fissi

È opportuno dare atto del venir meno del potere di imporre il diritto fisso per il mero trasporto funebre di cui all’art. 19 co. 2 e 3 del D.P.R. n. 285/1990. Come affermato dalla Corte di cassazione, sez. I, con sentenza 6 giugno 2005, n. 11726, l’art. 1, n. 8, del r.d. 15 ottobre 1925, n. 2578, recante il testo unico delle disposizioni sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni e delle Province, deve ritenersi abrogato nella parte in cui consentiva all’autorità amministrativa di disporre l’assunzione in privativa del servizio di trasporto funebre. La pronuncia ha, infatti, ravvisato l’incompatibilità della disciplina previgente con l’art. 22 della legge 8 giugno 1990, n. 142, secondo cui i servizi riservati in via esclusiva ai Comuni e alle Province devono essere individuati dalla legge e non possono dipendere da una determinazione discrezionale dell’Amministrazione. Il servizio di trasporto funebre ricade, pertanto, in un settore assoggettato ai principi di libertà di iniziativa economica e di concorrenza.

La giurisprudenza, e in particolare C.d.S., sez. II, Sent. n. 2946/2021 ha, conseguentemente, chiarito che, venuto meno il potere comunale di istituire una privativa sul servizio di trasporto funebre per effetto della legge n. 142/1990, poi confluita nel d.lgs. n. 267/2000, il Comune non può più esigere il diritto fisso previsto dall’art. 19, commi 2 e 3, del regolamento nazionale di polizia mortuaria approvato con d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, ove tale diritto sia collegato al trasporto funebre in quanto tale. Il servizio di trasporto funebre a pagamento può, dunque, essere svolto da tutti gli operatori economici in possesso dei requisiti prescritti dalla legge, non essendo più configurabile un regime di esclusiva in favore dell’ente comunale. Resta, tuttavia, salva la possibilità per il Comune di istituire, ai sensi dell’art. 149, comma 4, lettera c), del d.lgs. n. 267/2000, un diritto fisso riferito non già all’esecuzione del trasporto funebre, bensì all’attività amministrativa necessaria per il rilascio della relativa autorizzazione. In tal modo, il diritto in questione si configura, pertanto, come una tassa destinata al finanziamento di servizi indivisibili posti a carico della finanza locale e ormai estranei al soppresso regime di privativa.

Tar Toscana, Firenze, sez. I, 29 giugno 2026, n. 1373

Pianificazione urbanistica – Mutamenti di destinazione d’uso – Discrezionalità – Competenza comunale – Normativa Regione Toscana – Funzione sociale della proprietà – Libertà di iniziativa economica – Standard urbanistici – Valutazione Ambientale Strategica (VAS) – Verifica di assoggettabilità

Ai Comuni era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.

Si può dunque affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, co. 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza n. 64 del 1963).

La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della legge regionale n. 61/2024, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile. Essa ha chiarito, infatti, che la disciplina dettata dalla citata legge regionale incide anche sul governo del territorio – perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio – e, in una prospettiva teleologica, è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. Dunque, «mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

Al riguardo, non può dimenticarsi che, secondo la migliore elaborazione, i piani urbanistici possono imporre limitazioni anche molto severe all’esercizio di attività economiche in alcune zone, senza vedersi opporre il principio di libera iniziativa economica, perché questo principio opera nell’ambito della regolazione delle attività economiche in quanto tali e non pregiudica la possibilità che la libertà di intrapresa sia limitata o esclusa per effetto di disposizioni che prendono in considerazione l’attività non per conformare il relativo mercato, ma per salvaguardare altri interessi.

Le decisioni che riguardano l’uso degli immobili, dunque, possono incidere di fatto sull’esercizio dell’iniziativa economica, ma l’interesse pubblico che le guida è quello dell’ordinato assetto del territorio, ed è alla luce di questo interesse che deve essere valutata la legittimità della scelta di pianificazione urbanistica, senza che gli effetti indirettamente prodotti sull’esercizio di attività economiche possano costituire ragione di illegittimità del provvedimento.

Deve, a questo punto, ricordarsi che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).

L’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 individua gli standard urbanistici che, per gli insediamenti residenziali, devono essere assicurati «per ogni abitante».

Orbene, se per alcuni di essi, come le dotazioni per attrezzature di interesse comune religiose e sanitarie, il fabbisogno può porsi negli stessi termini per i residenti stanziali e per quelli di breve periodo, non altrettanto può dirsi per altri, come quelli relativi alle dotazioni per l’istruzione (asili nido, scuole materne, scuole dell’obbligo) o a quelle sociali e assistenziali.

Queste ultime dotazioni, che devono essere assicurate nella formazione degli strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, sono evidentemente finalizzate ad assicurare che lo sviluppo urbano non pregiudichi la fruizione di servizi che, come quelli relativi all’istruzione (attraverso la realizzazione di asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo), non possono che essere rivolti alla popolazione stanziale.

Deve rilevarsi che la verifica di assoggettabilità a VAS è un procedimento connotato da un’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa che ha la finalità di valutare se un piano o un programma ha effetti significativi sull’ambiente e quindi debba essere successivamente sottoposto a VAS (Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023, n. 11347), con la conseguenza che i relativi atti sfuggono al sindacato di legittimità, laddove non vengano in rilievo indici sintomatici di un non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, illogicità manifesta, dell’erroneità dei presupposti di fatto e dell’incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti (TRGA Bolzano, 24 febbraio 2022, n. 57; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 18 luglio 2019, n. 1661).

Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2026, n. 6350

Pianificazione urbanistica – Piani comunali per gli insediamenti produttivi – Natura unitaria – Effetti – Concessione in superficie – Canone

Per effetto di quanto disposto dall’art. 27 della l. n. 865/1971 ai piani per gli insediamenti produttivi si applicano le disposizioni della l. 18 aprile 1962 n. 167 (“Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare”).

Le disposizioni dell’art. 10 della l. n. 167/1962 sono state sostituite da quelle di cui all’art. 35 l. n. 865/1971, che, al comma 12, dispone quanto segue:

“I corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a), ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167;…” (comma sostituito dall’art. 3, comma 63, l. 23 dicembre 1996, n. 662 e, successivamente, così modificato dall’art. 7, comma 5, l. 30 aprile 1999, n. 136).

In materia di edilizia residenziale pubblica la giurisprudenza ha avuto modo di enunciare i seguenti principi (applicabili anche ai piani comunali per gli insediamenti produttivi): – in applicazione dell’art. 35, comma 12, della l. 865 del 1971, il prezzo della cessione delle aree destinate alla costruzione di case economiche e popolari deve assicurare al Comune – in applicazione del principio di perfetto pareggio economico, operante anche prima dell’entrata in vigore della l. n. 662 del 1996 – la copertura di tutte le spese sostenute per l’acquisizione delle aree, ivi comprese quelle riguardanti i giudizi relativi alla determinazione delle indennità di esproprio. Il Comune può, pertanto, agire nei confronti degli assegnatari degli alloggi realizzati dalla cooperativa edilizia concessionaria, per ottenere il pagamento “pro quota” dei maggiori oneri derivanti da tale contenzioso, potendo a loro volta gli assegnatari opporre la negligenza dell’ente nella gestione della lite, quale causa dell’insorgenza delle ulteriori spese (Cassazione civile Sez. I, ordinanza 7 luglio 2022 n. 21572); – in tema di edilizia popolare ed economica, il corrispettivo della concessione del diritto di superficie, che dev’essere previsto nella convenzione di cui all’art. 35, comma 8, della l. n. 865 del 1971, deve assicurare al Comune – in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, disposizione inderogabile idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione – la copertura dei costi di acquisizione delle aree destinate alla realizzazione dei piani e delle sole opere di urbanizzazione funzionali alla loro edificabilità, sicché l’ente è legittimato a pretendere l’eventuale differenza ove nella suddetta convenzione quel corrispettivo sia stato erroneamente determinato in misura inferiore ai costi effettivi (Cassazione civile, Sez. I, 2 luglio 2020 n. 134595).

In altri termini, l’art. 35, comma 12, l. n. 865/1971 stabilisce che i corrispettivi della concessione in superficie ed i prezzi delle aree cedute in proprietà “devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune…”; si tratta di un elemento letterale che giustifica l’applicazione del criterio di riparto dei maggiori oneri sostenuti dal Comune, indipendentemente dalle vicende soggettive della singola area.

La natura unitaria del piano per gli insediamenti produttivi non consente di scindere la posizione degli assegnatari delle aree ricomprese nel piano in base alla modalità di acquisto da parte del Comune delle aree ricomprese nel predetto piano (decreto di esproprio; provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; transazione).

Consiglio di Stato, sez. III, 3 agosto 2026, n. 6248

Servizi pubblici – Servizio farmaceutico – Distribuzione delle sedi farmaceutiche – Revisione periodica – Competenza – Ratio  – Cadenza temporale – Silenzio-inadempimento

L’art. 2, comma 2, della legge 2 aprile 1968, n. 475, impone – invero – ai Comuni di procedere periodicamente alla revisione della pianta organica delle farmacie (specificamente, alla fine di ogni anno “pari”), al fine di verificare la permanenza dell’assetto distributivo del servizio farmaceutico alla luce dei dati demografici e territoriali aggiornati. Si tratta, indubbiamente, di un’attività doverosa, destinata a concludersi mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Ciò nondimeno, l’esistenza dell’obbligo di procedere alla revisione non comporta, di per sé, che l’Amministrazione sia tenuta a provvedere immediatamente a seguito di qualsiasi sollecitazione proveniente dagli interessati. L’esercizio del potere deve, infatti, collocarsi entro la scansione temporale prevista dal legislatore; ed è proprio alla luce di tale disciplina che va verificata la sussistenza del dedotto silenzio-inadempimento.

L’obbligo normativo gravante sul Comune consiste nell’assicurare il periodico aggiornamento della distribuzione delle sedi farmaceutiche e nel concludere il relativo procedimento entro i termini stabiliti dall’ordinamento. Dalla disciplina di settore non è, per contro, desumibile un obbligo di anticipata definizione del procedimento rispetto alla cadenza temporale prevista dalla legge, quali che siano le ragioni in tal senso addotte dagli interessati.

Tar Sardegna, Cagliari, sez. II, 16 luglio 2026, n. 1034

Espropriazioni – Disciplina normativa – Ratio

La disciplina espropriativa, di cui al t.u. n. 327/2001, è concepita per tutelare il proprietario, pubblico o privato, che subisca il sacrificio della propria proprietà in vista della realizzazione di un’opera altrui o comunque non coincidente con il proprio interesse.

Tar Veneto, Venezia, sez. I, 11 giugno 2026, n. 1266

Procedure ad evidenza pubblica – Lex specialis – Offerta difforme – Espulsione – Soccorso procedimentale – Nozione

La difformità tra offerta e prescrizioni del capitolato impone alla stazione appaltante di escludere l’offerente dalla procedura di gara, senza che rilevi la circostanza che la lex specialis non commini espressamente la sanzione espulsiva per l’offerta che presenti caratteristiche difformi da quelle richieste.

La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di soffermarsi sull’istituto del soccorso procedimentale (da tenere distinto rispetto al soccorso istruttorio che vieta, in sé, qualsiasi tipo di intervento sulle offerte tecniche ed economiche), chiarendo che: – “in linea generale è ammessa la «rettifica di eventuali errori di scritturazione o di calcolo, a condizione, però, che alla rettifica si possa pervenire con ragionevole certezza e, comunque, senza attingere a fonti di conoscenza estranee all’offerta» (Cons. Stato, Sez. III, 13 dicembre 2018, n. 7039); – in questa direzione: «il soccorso procedimentale […] consiste nella possibilità di richiedere al concorrente di fornire […] chiarimenti volti a consentire l’interpretazione della sua offerta e a ricercare l’effettiva volontà dell’offerente superando le eventuali ambiguità dell’offerta, ciò fermo il divieto di integrazione dell’offerta, senza attingere a fonti di conoscenza estranee alla stessa e a condizione di giungere a esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale con essa assunta» (Cons. Stato, Sez. V, 4 ottobre 2022, n. 8481); – più in particolare: il «soccorso c.d. procedimentale […] abilita la stazione appaltante (o l’ente concedente) a sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell’offerta tecnica e/o dell’offerta economica, finalizzati a consentirne l’esatta acquisizione e a ricercare l’effettiva volontà dell’impresa partecipante, superandone le eventuali ambiguità, a condizione di pervenire ad esiti certi circa la portata dell’impegno negoziale assunto, e fermo in ogni caso il divieto (strettamente correlato allo stringente vincolo della par condicio) di apportarvi qualunque modifica» (Cons. Stato, Sez. V, 21 agosto 2023, n. 7870); – pertanto: simili chiarimenti o «puntualizzazioni di elementi dell’offerta» non possono tradursi in una operazione di «integrazione o modificazione postuma dell’offerta». Non debbono in altre parole essere apportate «correzioni» nell’offerta medesima (Cons. Stato, Sez. V, 27 gennaio 2020, n. 680); ciò non solo per ragioni di par condicio competitorum ma anche in forza di un «principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti, secondo cui ciascuno di essi sopporta le conseguenze degli eventuali errori commessi nella formulazione dell’offerta e nella presentazione della documentazione» (Cons. Stato, sez. III, 10 febbraio 2023, n. 1482)” (così Cons. Stato, Sez. V, 10 gennaio 2024, n. 358; cfr., altresì, id., 3 febbraio 2025, n. 804; id., 9 gennaio 2025, n. 140).

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 31 luglio 2026, n. 7

Abuso edilizio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Termine – Acquisizione al patrimonio del Comune – Tutela cautelare – Sospensione degli effetti – Ripresa del decorso

Il termine di novanta giorni, fissato dall’articolo 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, è sospeso dalla pronuncia cautelare o dalla sentenza di primo grado del giudice amministrativo favorevole al ricorrente e riprende a decorrere a seguito della comunicazione di un provvedimento giurisdizionale di segno contrario, fatta salva la verifica in concreto della esigibilità dell’esecuzione da parte dell’interessato nel tempo residuo e la sua possibilità di chiedere all’amministrazione l’accertamento di conformità o la fissazione di un ulteriore congruo termine per ottemperare all’ordine.

Tar Sicilia, Catania, sez. III, 13 luglio 2026, n. 2058

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Concessioni demaniali marittime – Proroga tecnica – Condizioni di legittimità – Porti – Autorità di sistema portuale – Documento di Programmazione Strategica – Piano regolatore portuale – Differenze

La proroga automatica di una concessione demaniale marittima per ragioni “tecniche” risulta compatibile con il diritto unionale soltanto qualora emerga che essa sia funzionale ad assicurare l’ordinata programmazione delle procedure di gara, dovendosi dare contezza, nell’atto di proroga, che l’estensione del termine di efficacia della concessione sia stata resa necessaria al fine di disporre di un congruo arco temporale funzionale alla conclusione della procedura competitiva, alla presenza di ragioni oggettive che ne impediscano la conclusione prima di tale data (connesse, ad esempio, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa). Di contro, un provvedimento amministrativo che disponga tale proroga, senza dar conto di aver “ordinatamente” programmato l’avvio di una procedura di affidamento o di dover disporre di un tempo congruo per concluderne lo svolgimento già in atto, si imbatte nel divieto di proroghe automatiche sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e ribadito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

Il documento di programmazione strategica di sistema e il piano regolatore portuale hanno finalità e cogenza tra di esse differenti. Il documento, che in base all’art. 5 della legge 23 gennaio 1994, n. 84 è redatto dall’Autorità di sistema portuale ed è approvato dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, sentita la conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di sistema portuale, ha valenza di atto di indirizzo; il piano, invece, è l’atto mediante cui l’Autorità di sistema portuale informa le proprie scelte pianificatorie relative all’area portuale e costituisce un atto amministrativo pianificatorio autonomo e scisso, per natura, caratteristiche e funzionalità, dal documento, il quale non si pone quale atto endoprocedimentale e segue una procedura a sé stante.

Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 29 maggio 2026, n. 289

Istituzione di nuovi Comuni – Competenza – Referendum consultivo – Natura giuridica – Caratteri – Ratio – Normativa statale e della Regione Abruzzo – Art. 8 TUEL

L’art. 133, comma II, Cost. attribuisce in via esclusiva alle Regioni la competenza relativa all’istituzione nel proprio territorio di nuovi Comuni, alla modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni; la Regione interviene con legge, “sentite le popolazioni interessate”.

Secondo il costante orientamento della Corte Costituzionale l’obbligo di sentire le popolazioni interessate, direttamente mediante “referendum”, costituisce un principio inderogabile a tutela della partecipazione delle comunità locali rispetto all’adozione di decisioni fondamentali che le riguardino e, pertanto, a garanzia della loro autonomia nei confronti delle Regioni (Corte Costituzionale, sentenze n. 204/1981, n. 279/1994 e n. 237/2004).

A livello statale la materia è disciplinata, in via generale, dall’art. 15 TUEL il cui comma 1 prevede che “A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale”.

Nell’ambito dell’ordinamento della Regione Abruzzo la fusione di due o più Comuni nel territorio regionale trova la sua primaria regolamentazione nell’art. 78 dello Statuto regionale che introduce una riserva di legge regionale in ordine alla disciplina delle forme di referendum consultivo (art. 78, comma 3 Statuto della Regione Abruzzo).

Ai sensi dell’art. 10, comma 1 della L.R. n. 143/1997 la fusione dei Comuni è disposta con legge regionale. La legge regionale istitutiva di nuovi Comuni ha la natura di legge – provvedimento (Corte Costituzionale sentenza n. 204/1981).

Il referendum consultivo è attualmente disciplinato in maniera organica dalla L.R. 19.12.2007, n. 44 che, al Capo IV del Titolo III (artt. 25-30), detta le norme relative alle forme e alle modalità di partecipazione delle “popolazioni interessate” ai sensi dell’art. 133, comma II, Cost. e dell’art. 78, comma 1 dello Statuto regionale.

Il referendum consultivo ex artt. 133 Cost., 78 Statuto della Regione Abruzzo e L.R. n.44/2007 costituisce una peculiare tipologia di consultazione elettorale che si inserisce nell’ambito di un procedimento complesso articolato in due distinti procedimenti: uno di carattere amministrativo, che culmina con il decreto del Presidente della Regione di proclamazione dei risultati del referendum, e uno di livello legislativo, che si conclude con l’approvazione della legge istitutiva del nuovo comune.

Il referendum in argomento, per come delineato nella legislazione regionale abruzzese, pur configurandosi, al pari del referendum disciplinato dall’art. 8 TUEL, quale fondamentale strumento di partecipazione delle comunità locali, se ne differenzia per tutti i seguenti aspetti:

1) è costituzionalmente necessario e legislativamente funzionale all’esercizio dell’iniziativa legislativa sull’oggetto del quesito spettante al Presidente della Regione ai sensi dell’art. 30, commi 1 e 2 L.R. n.44/2007: la presentazione del disegno di legge costituisce l’avvio del procedimento legislativo in seno al Consiglio regionale;

2) attiene ad una materia – istituzione di un nuovo Comune mediante fusione di Comuni contermini – riservata alla competenza legislativa esclusiva della Regione;

3) può essere proposto solo dalla Giunta o da ciascun consigliere regionale (art. 25, comma 2 L.R. 44/2007); la relativa proposta è sottoposta al vaglio di ammissibilità del Collegio per le garanzie statutarie (art. 25, comma 2 e art. 27, L.R. n.44/2007); è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 25, comma 2, L.R.44/2007); è indetto con decreto del Presidente della Regione (art. 28, L.R. 44/2007);

4) la proposta soggetta a referendum consultivo è approvata indipendentemente dal numero degli elettori che ha partecipato e se la risposta affermativa raggiunge la maggioranza dei voti validamente espressi (art. 30, comma 1 L.R. n. 44/2007); il quorum relativo all’esito del referendum è calcolato sull’intera popolazione coinvolta nella consultazione.

Diversamente, il referendum consultivo ex art. 8 TUEL, come declinato a livello di fonti normative locali e, per quanto di interesse, dall’art. 12, comma 2 dello Statuto del Comune di Montesilvano e dal “Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum”:

1) è uno strumento di partecipazione popolare la cui disciplina è rimessa alla autonomia dello Statuto comunale che “può” prevedere “referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini”;

2) deve riguardare “materie di evidente interesse generale e di esclusiva competenza locale”;

3) è indetto dal Sindaco, a seguito di deliberazione adottata dal consiglio comunale: a) per iniziativa dello stesso Consiglio; b) per iniziativa di cittadini, in numero non inferiore a quello stabilito dallo Statuto comunale, rappresentati dal Comitato dei promotori; c) per iniziativa dei Consigli circoscrizionali (art. 12 Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum)

4) l’esito positivo del referendum indetto per iniziativa del Consiglio comunale comporta, in capo al Consiglio stesso, l’obbligo di adottare le deliberazioni conseguenti (art. 12 Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum).

Ebbene, alla luce della disciplina sopra richiamata, il referendum consultivo ex art. 8 TUEL, in quanto strumento di consultazione dell’elettorato su questioni che devono essere connotate da una dimensione esclusivamente locale, non può essere piegato per un uso diverso ovvero per interpellare la popolazione interessata alla elevazione di nuovo comune mediante fusione di comuni contermini, essendo questa una materia che esorbita dall’ambito strettamente locale e assume una portata di livello regionale.

In tal caso la partecipazione popolare deve essere assicurata soltanto mediante la forma del referendum consultivo ex art. 133 cost. e 15 TUEL, per come regolato dalla legge regionale che demanda, in via esclusiva, agli organi della Regione il relativo potere deliberativo e di indizione.

Ne consegue, pertanto, che il singolo Comune interessato alla fusione non può unilateralmente decidere di svolgere un referendum ex art. 8 TUEL chiamando a consultazione a posteriori solo una parte della “popolazione interessata”, allorquando le “popolazioni interessate”, interpellate nella loro interezza secondo il quorum prescritto dalla legge regionale, si sono già definitivamente espresse.

Una volta svoltosi il referendum consultivo delle “popolazioni interessate” alla istituzione del nuovo comune mediante fusione e proclamato il relativo risultato, si chiude il procedimento amministrativo teso a dare autonoma evidenza alla volontà espressa dal corpo elettorale. Lo svolgimento del referendum soddisfa quindi l’esigenza partecipativa ed esaurisce il potere di indire il referendum.

In definitiva, deve ritenersi quindi preclusa l’indizione di un nuovo referendum consultivo, ad opera del singolo ente locale con lo strumento ex art. 8 TUEL, avente ad oggetto un quesito che si sovrappone e contrasta con il quesito oggetto del referendum ex art. 133 cost. e 15 TUEL il cui esito è stato trasfuso nella legge regionale di istituzione del nuovo Comune.

L’esigenza di salvaguardare la volontà popolare già espressa con il referendum e di evitare di mettere in discussione gli esiti della consultazione elettorale è particolarmente avvertita dal legislatore regionale che si è premurato infatti di far salvi gli effetti del referendum svolto anche in caso di scadenza naturale o anticipata della legislatura (art. 30, comma 3 bis della L.R. n. 44/2007).