Tar Toscana, Firenze, sez. I, 29 giugno 2026, n. 1373
Pianificazione urbanistica – Mutamenti di destinazione d’uso – Discrezionalità – Competenza comunale – Normativa Regione Toscana – Funzione sociale della proprietà – Libertà di iniziativa economica – Standard urbanistici – Valutazione Ambientale Strategica (VAS) – Verifica di assoggettabilità
Ai Comuni era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.
Si può dunque affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).
Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, co. 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza n. 64 del 1963).
La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della legge regionale n. 61/2024, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile. Essa ha chiarito, infatti, che la disciplina dettata dalla citata legge regionale incide anche sul governo del territorio – perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio – e, in una prospettiva teleologica, è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. Dunque, «mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».
Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.
Al riguardo, non può dimenticarsi che, secondo la migliore elaborazione, i piani urbanistici possono imporre limitazioni anche molto severe all’esercizio di attività economiche in alcune zone, senza vedersi opporre il principio di libera iniziativa economica, perché questo principio opera nell’ambito della regolazione delle attività economiche in quanto tali e non pregiudica la possibilità che la libertà di intrapresa sia limitata o esclusa per effetto di disposizioni che prendono in considerazione l’attività non per conformare il relativo mercato, ma per salvaguardare altri interessi.
Le decisioni che riguardano l’uso degli immobili, dunque, possono incidere di fatto sull’esercizio dell’iniziativa economica, ma l’interesse pubblico che le guida è quello dell’ordinato assetto del territorio, ed è alla luce di questo interesse che deve essere valutata la legittimità della scelta di pianificazione urbanistica, senza che gli effetti indirettamente prodotti sull’esercizio di attività economiche possano costituire ragione di illegittimità del provvedimento.
Deve, a questo punto, ricordarsi che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).
L’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 individua gli standard urbanistici che, per gli insediamenti residenziali, devono essere assicurati «per ogni abitante».
Orbene, se per alcuni di essi, come le dotazioni per attrezzature di interesse comune religiose e sanitarie, il fabbisogno può porsi negli stessi termini per i residenti stanziali e per quelli di breve periodo, non altrettanto può dirsi per altri, come quelli relativi alle dotazioni per l’istruzione (asili nido, scuole materne, scuole dell’obbligo) o a quelle sociali e assistenziali.
Queste ultime dotazioni, che devono essere assicurate nella formazione degli strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, sono evidentemente finalizzate ad assicurare che lo sviluppo urbano non pregiudichi la fruizione di servizi che, come quelli relativi all’istruzione (attraverso la realizzazione di asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo), non possono che essere rivolti alla popolazione stanziale.
Deve rilevarsi che la verifica di assoggettabilità a VAS è un procedimento connotato da un’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa che ha la finalità di valutare se un piano o un programma ha effetti significativi sull’ambiente e quindi debba essere successivamente sottoposto a VAS (Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023, n. 11347), con la conseguenza che i relativi atti sfuggono al sindacato di legittimità, laddove non vengano in rilievo indici sintomatici di un non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, illogicità manifesta, dell’erroneità dei presupposti di fatto e dell’incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti (TRGA Bolzano, 24 febbraio 2022, n. 57; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 18 luglio 2019, n. 1661).