Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 29 maggio 2026, n. 289
Istituzione di nuovi Comuni – Competenza – Referendum consultivo – Natura giuridica – Caratteri – Ratio – Normativa statale e della Regione Abruzzo – Art. 8 TUEL
L’art. 133, comma II, Cost. attribuisce in via esclusiva alle Regioni la competenza relativa all’istituzione nel proprio territorio di nuovi Comuni, alla modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni; la Regione interviene con legge, “sentite le popolazioni interessate”.
Secondo il costante orientamento della Corte Costituzionale l’obbligo di sentire le popolazioni interessate, direttamente mediante “referendum”, costituisce un principio inderogabile a tutela della partecipazione delle comunità locali rispetto all’adozione di decisioni fondamentali che le riguardino e, pertanto, a garanzia della loro autonomia nei confronti delle Regioni (Corte Costituzionale, sentenze n. 204/1981, n. 279/1994 e n. 237/2004).
A livello statale la materia è disciplinata, in via generale, dall’art. 15 TUEL il cui comma 1 prevede che “A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale”.
Nell’ambito dell’ordinamento della Regione Abruzzo la fusione di due o più Comuni nel territorio regionale trova la sua primaria regolamentazione nell’art. 78 dello Statuto regionale che introduce una riserva di legge regionale in ordine alla disciplina delle forme di referendum consultivo (art. 78, comma 3 Statuto della Regione Abruzzo).
Ai sensi dell’art. 10, comma 1 della L.R. n. 143/1997 la fusione dei Comuni è disposta con legge regionale. La legge regionale istitutiva di nuovi Comuni ha la natura di legge – provvedimento (Corte Costituzionale sentenza n. 204/1981).
Il referendum consultivo è attualmente disciplinato in maniera organica dalla L.R. 19.12.2007, n. 44 che, al Capo IV del Titolo III (artt. 25-30), detta le norme relative alle forme e alle modalità di partecipazione delle “popolazioni interessate” ai sensi dell’art. 133, comma II, Cost. e dell’art. 78, comma 1 dello Statuto regionale.
Il referendum consultivo ex artt. 133 Cost., 78 Statuto della Regione Abruzzo e L.R. n.44/2007 costituisce una peculiare tipologia di consultazione elettorale che si inserisce nell’ambito di un procedimento complesso articolato in due distinti procedimenti: uno di carattere amministrativo, che culmina con il decreto del Presidente della Regione di proclamazione dei risultati del referendum, e uno di livello legislativo, che si conclude con l’approvazione della legge istitutiva del nuovo comune.
Il referendum in argomento, per come delineato nella legislazione regionale abruzzese, pur configurandosi, al pari del referendum disciplinato dall’art. 8 TUEL, quale fondamentale strumento di partecipazione delle comunità locali, se ne differenzia per tutti i seguenti aspetti:
1) è costituzionalmente necessario e legislativamente funzionale all’esercizio dell’iniziativa legislativa sull’oggetto del quesito spettante al Presidente della Regione ai sensi dell’art. 30, commi 1 e 2 L.R. n.44/2007: la presentazione del disegno di legge costituisce l’avvio del procedimento legislativo in seno al Consiglio regionale;
2) attiene ad una materia – istituzione di un nuovo Comune mediante fusione di Comuni contermini – riservata alla competenza legislativa esclusiva della Regione;
3) può essere proposto solo dalla Giunta o da ciascun consigliere regionale (art. 25, comma 2 L.R. 44/2007); la relativa proposta è sottoposta al vaglio di ammissibilità del Collegio per le garanzie statutarie (art. 25, comma 2 e art. 27, L.R. n.44/2007); è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 25, comma 2, L.R.44/2007); è indetto con decreto del Presidente della Regione (art. 28, L.R. 44/2007);
4) la proposta soggetta a referendum consultivo è approvata indipendentemente dal numero degli elettori che ha partecipato e se la risposta affermativa raggiunge la maggioranza dei voti validamente espressi (art. 30, comma 1 L.R. n. 44/2007); il quorum relativo all’esito del referendum è calcolato sull’intera popolazione coinvolta nella consultazione.
Diversamente, il referendum consultivo ex art. 8 TUEL, come declinato a livello di fonti normative locali e, per quanto di interesse, dall’art. 12, comma 2 dello Statuto del Comune di Montesilvano e dal “Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum”:
1) è uno strumento di partecipazione popolare la cui disciplina è rimessa alla autonomia dello Statuto comunale che “può” prevedere “referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini”;
2) deve riguardare “materie di evidente interesse generale e di esclusiva competenza locale”;
3) è indetto dal Sindaco, a seguito di deliberazione adottata dal consiglio comunale: a) per iniziativa dello stesso Consiglio; b) per iniziativa di cittadini, in numero non inferiore a quello stabilito dallo Statuto comunale, rappresentati dal Comitato dei promotori; c) per iniziativa dei Consigli circoscrizionali (art. 12 Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum)
4) l’esito positivo del referendum indetto per iniziativa del Consiglio comunale comporta, in capo al Consiglio stesso, l’obbligo di adottare le deliberazioni conseguenti (art. 12 Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum).
Ebbene, alla luce della disciplina sopra richiamata, il referendum consultivo ex art. 8 TUEL, in quanto strumento di consultazione dell’elettorato su questioni che devono essere connotate da una dimensione esclusivamente locale, non può essere piegato per un uso diverso ovvero per interpellare la popolazione interessata alla elevazione di nuovo comune mediante fusione di comuni contermini, essendo questa una materia che esorbita dall’ambito strettamente locale e assume una portata di livello regionale.
In tal caso la partecipazione popolare deve essere assicurata soltanto mediante la forma del referendum consultivo ex art. 133 cost. e 15 TUEL, per come regolato dalla legge regionale che demanda, in via esclusiva, agli organi della Regione il relativo potere deliberativo e di indizione.
Ne consegue, pertanto, che il singolo Comune interessato alla fusione non può unilateralmente decidere di svolgere un referendum ex art. 8 TUEL chiamando a consultazione a posteriori solo una parte della “popolazione interessata”, allorquando le “popolazioni interessate”, interpellate nella loro interezza secondo il quorum prescritto dalla legge regionale, si sono già definitivamente espresse.
Una volta svoltosi il referendum consultivo delle “popolazioni interessate” alla istituzione del nuovo comune mediante fusione e proclamato il relativo risultato, si chiude il procedimento amministrativo teso a dare autonoma evidenza alla volontà espressa dal corpo elettorale. Lo svolgimento del referendum soddisfa quindi l’esigenza partecipativa ed esaurisce il potere di indire il referendum.
In definitiva, deve ritenersi quindi preclusa l’indizione di un nuovo referendum consultivo, ad opera del singolo ente locale con lo strumento ex art. 8 TUEL, avente ad oggetto un quesito che si sovrappone e contrasta con il quesito oggetto del referendum ex art. 133 cost. e 15 TUEL il cui esito è stato trasfuso nella legge regionale di istituzione del nuovo Comune.
L’esigenza di salvaguardare la volontà popolare già espressa con il referendum e di evitare di mettere in discussione gli esiti della consultazione elettorale è particolarmente avvertita dal legislatore regionale che si è premurato infatti di far salvi gli effetti del referendum svolto anche in caso di scadenza naturale o anticipata della legislatura (art. 30, comma 3 bis della L.R. n. 44/2007).