Tar Sicilia, Catania, sez. III, 13 luglio 2026, n. 2060

Procedimento amministrativo – Termine finale – Natura giuridica – Violazione – Effetti giuridici – Risarcimento del danno da ritardo – Presupposti – Onere probatorio – Spettanza del bene sostanziale della vita – Conferenza di servizi – Normativa nazionale e della Regione Sicilia

Come è noto, la giurisprudenza è costante nel ritenere che, in mancanza di una espressa previsione contraria, alla violazione del termine finale di un procedimento amministrativo non consegua l’illegittimità dell’atto tardivo, trattandosi di una regola di comportamento e non di validità dell’atto.

L’art. 19 della L.R. 7/2019, che disciplina la conferenza dei servizi in forma simultanea e in modalità sincrona nella Regione Sicilia, prevede, al secondo comma, che “I lavori della conferenza si concludono non oltre quarantacinque giorni decorrenti dalla data della riunione di cui al comma 1, fermo restando l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento”.

L’art. 14-ter della L. 241/1990, che detta le regole per tale tipologia di conferenza in ambito nazionale, prevede, al secondo comma, nella sua attuale formulazione, che “I lavori della conferenza si concludono non oltre trenta giorni decorrenti dalla data della riunione di cui al comma 1. Nei casi di cui all’articolo 14-bis, comma 7, qualora siano coinvolte amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, il termine è fissato in sessanta giorni. Resta fermo l’obbligo di rispettare il termine finale di conclusione del procedimento”.

In assenza di una indicazione espressa di perentorietà dei termini sopra riportati, il cui superamento non viene accompagnato da una sanzione invalidante l’atto finale adottato in “ritardo”, vi è quindi da ritenere che il termine di conclusione del relativo procedimento abbia natura ordinatoria e acceleratoria.

Il decorso del termine per l’adozione della conclusione finale della conferenza, pertanto, non determina la perdita del potere di provvedere in capo all’amministrazione procedente o l’inefficacia della determinazione conclusiva.

Esso, tuttavia, non è privo di effetti in quanto la parte interessata, una volta decorso il termine, può ben attivare la tutela relativa all’obbligo di provvedere sul silenzio inadempimento, potendo altresì dimostrare l’insorgenza di un danno da ritardo.

L’ordinamento valorizza ai fini risarcitori la violazione del termine di conclusione del procedimento solo ed esclusivamente nell’ipotesi in cui si dimostri che il ritardo accumulato dall’amministrazione abbia inciso sul bene della vita che il privato avrebbe potuto conseguire.

Più specificatamente, “il risarcimento del danno per il silenzio serbato dall’Amministrazione su un’istanza del privato, anche ammesso che i presupposti per configurare il silenzio inadempimento sussistano, equivale al risarcimento di un danno per ritardo nel provvedere e come tale non può essere accordato se non viene dimostrata la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero se non si dimostra che, con ragionevole probabilità, l’Amministrazione avrebbe dovuto accogliere l’istanza del privato, sulla quale non ha provveduto, e accordargli così il bene della vita con essa richiesto

In tema di danno da ritardo, quanto al giudizio sulla spettanza del bene della vita, si richiede, per valutarne la sussistenza, il concreto esercizio della funzione amministrativa in senso favorevole all’interessato, ovvero il suo esercizio virtuale, in sede di giudizio prognostico da parte del giudice investito della richiesta risarcitoria; invero, l’ingiustizia del danno e, quindi, la sua risarcibilità per il ritardo dell’azione amministrativa, è configurabile solo ove il provvedimento favorevole sia stato adottato, sia pure in ritardo, dall’autorità competente, ovvero avrebbe dovuto essere adottato, sulla base di un giudizio prognostico effettuabile sia in caso di adozione di un provvedimento negativo sia in caso di inerzia reiterata, in esito al procedimento.

La giurisprudenza ha ulteriormente precisato, al riguardo, che il riconoscimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l’aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l’ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell’adozione del provvedimento.

Tar Lazio, Roma, sez. II bis, 7 luglio 2026, n. 12400

Concessioni amministrative – Concessioni e uso di aree pubbliche – Incremento del canone concessorio ricognitorio – Comunicazione avvio procedimento – Necessarietà

Le determinazioni comunali relative all’incremento del canone concessorio ricognitorio, afferendo a decisioni che incidono su rapporti concessori in atto, esigono la previa comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione comunale, a tutela delle garanzie partecipative del concessionario, al quale deve consentirsi di interloquire con l’amministrazione e valutare la sostenibilità dell’aggravio delle condizioni economiche della prestazione del servizio derivanti da tale decisione d’incremento unilaterale del canone dovuto.

Tar Piemonte, Torino, sez. II, 7 luglio 2026, n. 1575

Procedimento amministrativo – Procedimento semplificato – Riadozione dell’atto annullato – Ratio – Presupposti – Ambito di applicazione – Estensione – Ammissibilità – Passaggio in giudicato della sentenza – Non necessarietà

Il procedimento semplificato di cui all’art. 21-decies della legge 7 agosto 1990, n. 241 non è subordinato al passaggio in giudicato della sentenza di annullamento, potendo l’amministrazione procedere all’immediata riadozione del provvedimento anche a seguito di sentenza non definitiva, ferma la necessità di motivare in ordine alla necessità ed indifferibilità sulla base degli interessi pubblici e privati coinvolti ed avendo riguardo al residuo grado di incertezza in merito all’adeguamento alla pronuncia del giudice, con salvezza degli atti già emanati e non colpiti dalla sentenza di annullamento.

L’istituto della riadozione dell’atto annullato di cui all’art. 21-decies della legge 7 agosto 1990, n. 241 è applicabile non solo ai procedimenti autorizzatori e alle valutazioni di impatto ambientale espressamente richiamati dalla norma in via esemplificativa, ma a tutte le fattispecie nelle quali l’amministrazione sia chiamata a riesercitare un potere discrezionale a seguito di annullamento, purché i vizi siano emendabili e non siano intervenute sopravvenienze ostative.

L’art. 21-decies della legge 7 agosto 1990, n. 241 esprime un principio generale di semplificazione e conservazione dell’azione amministrativa, consentendo la riadozione del provvedimento a seguito di annullamento giurisdizionale mediante la salvezza degli atti endoprocedimentali non viziati e la rinnovazione del solo segmento procedimentale affetto da illegittimità.

Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2026, n. 6348

Procedimento amministrativo – Revoca – Nozione – Ratio – Presupposti – Regime giuridico – Decadenza – Nozione – Caratteri – Fondamento – Natura giuridica – Partecipazione – Titolo edilizio – Inerzia – Effetti decadenziali

La revoca, disciplinata dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, è il provvedimento con cui l’amministrazione elimina un proprio precedente atto legittimo, per ragioni sopravvenute di interesse pubblico o per una nuova valutazione dell’interesse originario.

La revoca può intervenire per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per mutamento della situazione di fatto o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (nei casi consentiti dalla legge).

La revoca richiede l’avvio del procedimento (art. 7 l. 241/1990). la partecipazione dell’interessato, lo svolgimento di una istruttoria, una motivazione adeguata e la ponderazione di tutti gli interessi coinvolti; inoltre la revoca produce effetti ex nunc e non elimina retroattivamente gli effetti già prodotti.

La decadenza, che non trova una disciplina espressa nella legge generale sul procedimento amministrativo, trova di regola la sua fonte in una espressa previsione di legge, nel titolo concessorio o nel regolamento che disciplina il rapporto tra privato e pubblica amministrazione.

La decadenza deriva normalmente dall’inadempimento di un obbligo, dalla perdita di un requisito, dal mancato esercizio del diritto entro un termine o dalla violazione di condizioni essenziali del rapporto.

La decadenza è considerata generalmente un provvedimento vincolato e ha di regola effetti ex tunc; se si verifica il presupposto previsto dalla legge o dalla concessione, l’amministrazione deve dichiarare la decadenza.

Anche quando la decadenza ha natura vincolata, la giurisprudenza prevalente ritiene che occorra comunque accertare i fatti e verificare la sussistenza dei presupposti, consentire la partecipazione dell’interessato e adottare un provvedimento espresso.

Il provvedimento di decadenza deve essere qualificato come provvedimento dichiarativo di un effetto previsto dalla legge o dal titolo concessorio, di cui è necessario accertare i presupposti in contraddittorio con il privato.

In particolare questa Sezione ha avuto modo di precisare che, sebbene la decadenza del permesso di costruire abbia carattere tassativamente ricognitivo degli effetti prodotti dalla legge, l’effetto decadenziale conseguente alla inerzia protrattasi oltre il termine massimo per l’inizio dei lavori indicato nel titolo, per quanto discendente direttamente dalla legge, necessita comunque di un provvedimento comunale che, con effetti dichiarativi, accerti l’intervenuta decadenza e ciò sia per verificare che il termine sia effettivamente spirato sia e soprattutto per accertare che non ricorrano cause di forza maggiore che possano giustificare una sospensione del termine o una sua proroga (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2025 n. 4933; 30 ottobre 2024 n. 8672); la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori deve essere accertata e dichiarata con un provvedimento formale del competente organo comunale, previa istruttoria e contraddittorio con il privato interessato; la decadenza del permesso di costruire è un atto dichiarativo e vincolato che richiede un accertamento degli effetti legali e dei presupposti normativi, senza il quale il titolo edilizio deve considerarsi vigente (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2024 n. 2963).

In particolare, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 18/2020 ha avuto modo di precisare che: “… la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente: a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 – nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti;…”.

Inoltre, anche per i provvedimenti di decadenza, la giurisprudenza afferma la necessità del rispetto delle garanzie partecipative, salvo casi eccezionali nei quali l’effetto derivi direttamente dalla legge in termini assolutamente automatici e non residui alcun margine di accertamento.

Consiglio di Stato, sez. III, 3 agosto 2026, n. 6248

Servizi pubblici – Servizio farmaceutico – Distribuzione delle sedi farmaceutiche – Revisione periodica – Competenza – Ratio  – Cadenza temporale – Silenzio-inadempimento

L’art. 2, comma 2, della legge 2 aprile 1968, n. 475, impone – invero – ai Comuni di procedere periodicamente alla revisione della pianta organica delle farmacie (specificamente, alla fine di ogni anno “pari”), al fine di verificare la permanenza dell’assetto distributivo del servizio farmaceutico alla luce dei dati demografici e territoriali aggiornati. Si tratta, indubbiamente, di un’attività doverosa, destinata a concludersi mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Ciò nondimeno, l’esistenza dell’obbligo di procedere alla revisione non comporta, di per sé, che l’Amministrazione sia tenuta a provvedere immediatamente a seguito di qualsiasi sollecitazione proveniente dagli interessati. L’esercizio del potere deve, infatti, collocarsi entro la scansione temporale prevista dal legislatore; ed è proprio alla luce di tale disciplina che va verificata la sussistenza del dedotto silenzio-inadempimento.

L’obbligo normativo gravante sul Comune consiste nell’assicurare il periodico aggiornamento della distribuzione delle sedi farmaceutiche e nel concludere il relativo procedimento entro i termini stabiliti dall’ordinamento. Dalla disciplina di settore non è, per contro, desumibile un obbligo di anticipata definizione del procedimento rispetto alla cadenza temporale prevista dalla legge, quali che siano le ragioni in tal senso addotte dagli interessati.

Tar Sicilia, Catania, sez. III, 13 luglio 2026, n. 2058

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Concessioni demaniali marittime – Proroga tecnica – Condizioni di legittimità – Porti – Autorità di sistema portuale – Documento di Programmazione Strategica – Piano regolatore portuale – Differenze

La proroga automatica di una concessione demaniale marittima per ragioni “tecniche” risulta compatibile con il diritto unionale soltanto qualora emerga che essa sia funzionale ad assicurare l’ordinata programmazione delle procedure di gara, dovendosi dare contezza, nell’atto di proroga, che l’estensione del termine di efficacia della concessione sia stata resa necessaria al fine di disporre di un congruo arco temporale funzionale alla conclusione della procedura competitiva, alla presenza di ragioni oggettive che ne impediscano la conclusione prima di tale data (connesse, ad esempio, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all’espletamento della procedura stessa). Di contro, un provvedimento amministrativo che disponga tale proroga, senza dar conto di aver “ordinatamente” programmato l’avvio di una procedura di affidamento o di dover disporre di un tempo congruo per concluderne lo svolgimento già in atto, si imbatte nel divieto di proroghe automatiche sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e ribadito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

Il documento di programmazione strategica di sistema e il piano regolatore portuale hanno finalità e cogenza tra di esse differenti. Il documento, che in base all’art. 5 della legge 23 gennaio 1994, n. 84 è redatto dall’Autorità di sistema portuale ed è approvato dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, sentita la conferenza nazionale di coordinamento delle Autorità di sistema portuale, ha valenza di atto di indirizzo; il piano, invece, è l’atto mediante cui l’Autorità di sistema portuale informa le proprie scelte pianificatorie relative all’area portuale e costituisce un atto amministrativo pianificatorio autonomo e scisso, per natura, caratteristiche e funzionalità, dal documento, il quale non si pone quale atto endoprocedimentale e segue una procedura a sé stante.

Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 29 maggio 2026, n. 289

Istituzione di nuovi Comuni – Competenza – Referendum consultivo – Natura giuridica – Caratteri – Ratio – Normativa statale e della Regione Abruzzo – Art. 8 TUEL

L’art. 133, comma II, Cost. attribuisce in via esclusiva alle Regioni la competenza relativa all’istituzione nel proprio territorio di nuovi Comuni, alla modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni; la Regione interviene con legge, “sentite le popolazioni interessate”.

Secondo il costante orientamento della Corte Costituzionale l’obbligo di sentire le popolazioni interessate, direttamente mediante “referendum”, costituisce un principio inderogabile a tutela della partecipazione delle comunità locali rispetto all’adozione di decisioni fondamentali che le riguardino e, pertanto, a garanzia della loro autonomia nei confronti delle Regioni (Corte Costituzionale, sentenze n. 204/1981, n. 279/1994 e n. 237/2004).

A livello statale la materia è disciplinata, in via generale, dall’art. 15 TUEL il cui comma 1 prevede che “A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale”.

Nell’ambito dell’ordinamento della Regione Abruzzo la fusione di due o più Comuni nel territorio regionale trova la sua primaria regolamentazione nell’art. 78 dello Statuto regionale che introduce una riserva di legge regionale in ordine alla disciplina delle forme di referendum consultivo (art. 78, comma 3 Statuto della Regione Abruzzo).

Ai sensi dell’art. 10, comma 1 della L.R. n. 143/1997 la fusione dei Comuni è disposta con legge regionale. La legge regionale istitutiva di nuovi Comuni ha la natura di legge – provvedimento (Corte Costituzionale sentenza n. 204/1981).

Il referendum consultivo è attualmente disciplinato in maniera organica dalla L.R. 19.12.2007, n. 44 che, al Capo IV del Titolo III (artt. 25-30), detta le norme relative alle forme e alle modalità di partecipazione delle “popolazioni interessate” ai sensi dell’art. 133, comma II, Cost. e dell’art. 78, comma 1 dello Statuto regionale.

Il referendum consultivo ex artt. 133 Cost., 78 Statuto della Regione Abruzzo e L.R. n.44/2007 costituisce una peculiare tipologia di consultazione elettorale che si inserisce nell’ambito di un procedimento complesso articolato in due distinti procedimenti: uno di carattere amministrativo, che culmina con il decreto del Presidente della Regione di proclamazione dei risultati del referendum, e uno di livello legislativo, che si conclude con l’approvazione della legge istitutiva del nuovo comune.

Il referendum in argomento, per come delineato nella legislazione regionale abruzzese, pur configurandosi, al pari del referendum disciplinato dall’art. 8 TUEL, quale fondamentale strumento di partecipazione delle comunità locali, se ne differenzia per tutti i seguenti aspetti:

1) è costituzionalmente necessario e legislativamente funzionale all’esercizio dell’iniziativa legislativa sull’oggetto del quesito spettante al Presidente della Regione ai sensi dell’art. 30, commi 1 e 2 L.R. n.44/2007: la presentazione del disegno di legge costituisce l’avvio del procedimento legislativo in seno al Consiglio regionale;

2) attiene ad una materia – istituzione di un nuovo Comune mediante fusione di Comuni contermini – riservata alla competenza legislativa esclusiva della Regione;

3) può essere proposto solo dalla Giunta o da ciascun consigliere regionale (art. 25, comma 2 L.R. 44/2007); la relativa proposta è sottoposta al vaglio di ammissibilità del Collegio per le garanzie statutarie (art. 25, comma 2 e art. 27, L.R. n.44/2007); è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 25, comma 2, L.R.44/2007); è indetto con decreto del Presidente della Regione (art. 28, L.R. 44/2007);

4) la proposta soggetta a referendum consultivo è approvata indipendentemente dal numero degli elettori che ha partecipato e se la risposta affermativa raggiunge la maggioranza dei voti validamente espressi (art. 30, comma 1 L.R. n. 44/2007); il quorum relativo all’esito del referendum è calcolato sull’intera popolazione coinvolta nella consultazione.

Diversamente, il referendum consultivo ex art. 8 TUEL, come declinato a livello di fonti normative locali e, per quanto di interesse, dall’art. 12, comma 2 dello Statuto del Comune di Montesilvano e dal “Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum”:

1) è uno strumento di partecipazione popolare la cui disciplina è rimessa alla autonomia dello Statuto comunale che “può” prevedere “referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini”;

2) deve riguardare “materie di evidente interesse generale e di esclusiva competenza locale”;

3) è indetto dal Sindaco, a seguito di deliberazione adottata dal consiglio comunale: a) per iniziativa dello stesso Consiglio; b) per iniziativa di cittadini, in numero non inferiore a quello stabilito dallo Statuto comunale, rappresentati dal Comitato dei promotori; c) per iniziativa dei Consigli circoscrizionali (art. 12 Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum)

4) l’esito positivo del referendum indetto per iniziativa del Consiglio comunale comporta, in capo al Consiglio stesso, l’obbligo di adottare le deliberazioni conseguenti (art. 12 Regolamento per la consultazione dei cittadini e di Referendum).

Ebbene, alla luce della disciplina sopra richiamata, il referendum consultivo ex art. 8 TUEL, in quanto strumento di consultazione dell’elettorato su questioni che devono essere connotate da una dimensione esclusivamente locale, non può essere piegato per un uso diverso ovvero per interpellare la popolazione interessata alla elevazione di nuovo comune mediante fusione di comuni contermini, essendo questa una materia che esorbita dall’ambito strettamente locale e assume una portata di livello regionale.

In tal caso la partecipazione popolare deve essere assicurata soltanto mediante la forma del referendum consultivo ex art. 133 cost. e 15 TUEL, per come regolato dalla legge regionale che demanda, in via esclusiva, agli organi della Regione il relativo potere deliberativo e di indizione.

Ne consegue, pertanto, che il singolo Comune interessato alla fusione non può unilateralmente decidere di svolgere un referendum ex art. 8 TUEL chiamando a consultazione a posteriori solo una parte della “popolazione interessata”, allorquando le “popolazioni interessate”, interpellate nella loro interezza secondo il quorum prescritto dalla legge regionale, si sono già definitivamente espresse.

Una volta svoltosi il referendum consultivo delle “popolazioni interessate” alla istituzione del nuovo comune mediante fusione e proclamato il relativo risultato, si chiude il procedimento amministrativo teso a dare autonoma evidenza alla volontà espressa dal corpo elettorale. Lo svolgimento del referendum soddisfa quindi l’esigenza partecipativa ed esaurisce il potere di indire il referendum.

In definitiva, deve ritenersi quindi preclusa l’indizione di un nuovo referendum consultivo, ad opera del singolo ente locale con lo strumento ex art. 8 TUEL, avente ad oggetto un quesito che si sovrappone e contrasta con il quesito oggetto del referendum ex art. 133 cost. e 15 TUEL il cui esito è stato trasfuso nella legge regionale di istituzione del nuovo Comune.

L’esigenza di salvaguardare la volontà popolare già espressa con il referendum e di evitare di mettere in discussione gli esiti della consultazione elettorale è particolarmente avvertita dal legislatore regionale che si è premurato infatti di far salvi gli effetti del referendum svolto anche in caso di scadenza naturale o anticipata della legislatura (art. 30, comma 3 bis della L.R. n. 44/2007).

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 4 giugno 2026, n. 1065

Servizi pubblici – Servizio farmaceutico – Dislocazione territoriale – Discrezionalità – Interessi rilevanti

Nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo.

Tar Veneto, Venezia, sez. I, 16 giugno 2026, n. 1326

Sicurezza urbana – Divieti di stazionamento o di occupazione – Sanzioni – Ordine di allontanamento – Natura giuridica – Durata – Proporzionalità – Ipotesi applicative – Onere motivazionale attenuato – Libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di riunione pacifica

L’art. 9 del decreto legge n. 14 del 2017, nel disciplinare le misure poste a tutela del decoro e della fruizione di particolari luoghi, prevede, al comma 1, l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria e del contestuale ordine di allontanamento nei confronti di chi ponga in essere condotte che impediscano l’accessibilità e la fruizione delle infrastrutture e dei luoghi tutelati, in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione degli spazi ivi contemplati. Il comma 3 consente, poi, ai regolamenti di polizia urbana di individuare ulteriori aree cittadine, tra le quali quelle su cui insistono complessi monumentali, luoghi della cultura o aree comunque interessate da consistenti flussi turistici, alle quali si applicano le disposizioni dei commi 1 e 2.

Il Consiglio di Stato ha di recente chiarito che la disposizione non postula la dimostrazione di una preclusione totale o materiale al passaggio, essendo invece sufficiente che la condotta ponga in pericolo o comunque limiti la regolare accessibilità e fruizione del luogo tutelato; l’accertamento dell’intralcio esige, in tale prospettiva, un apprezzamento complessivo della natura del bene e del contesto nel quale la condotta si inserisce, giacché, nei contesti monumentali, la fruizione del bene non si esaurisce nel profilo strettamente viabilistico, ma abbraccia l’insieme delle modalità attraverso cui esso è goduto dalla collettività, anche nella sua dimensione percettiva e visiva.

L’ordine di allontanamento è, per sua natura, un provvedimento sintetico, anche perché redatto in un contesto operativo che impone l’immediatezza dell’intervento.

In materia di ordine di allontanamento, la giurisprudenza amministrativa reputa sufficiente la motivazione che consenta di individuare il fondamento normativo e i presupposti fattuali della misura, senza esigere una più diffusa analiticità allorché la condotta e il luogo risultino chiaramente identificati.

La libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di riunione pacifica integrano posizioni giuridiche fondamentali di primario rilievo; esse, tuttavia, non comprendono il diritto di svolgere qualsiasi iniziativa, in qualunque luogo e con qualsivoglia modalità, senza riguardo agli altri interessi pubblici, collettivi e individuali che, ancorché solo incidentalmente, vengano in rilievo. Gli artt. 10 e 11 CEDU consentono, del resto, restrizioni previste dalla legge e necessarie, in una società democratica, alla tutela della sicurezza, dell’ordine pubblico, dei diritti altrui e, più in generale, delle esigenze di ordinata convivenza negli spazi comuni.

Una manifestazione, ancorché pacifica, resta pur sempre assoggettata alle regole che disciplinano l’uso degli spazi pubblici, tanto più quando si svolga in un luogo di particolare pregio, caratterizzato da un flusso pedonale intenso e da una funzione essenziale di collegamento urbano. La proporzionalità della misura deve, inoltre, essere apprezzata in concreto. L’ordine di allontanamento di cui all’art. 9 ha durata legale di quarantotto ore, è adottato contestualmente all’accertamento della condotta e assolve a una funzione preventiva, diretta a ripristinare la regolare fruizione del luogo. Il Consiglio di Stato ha chiarito, al riguardo, che tale misura amministrativa tipizzata non presuppone l’accertamento di un pericolo grave o imminente per la sicurezza pubblica, né la reiterazione della condotta, e non è sproporzionata quando sia applicata nei limiti temporali previsti dalla legge, in relazione a una condotta vietata e posta in essere in un’area di rilevante pregio storico e turistico. Si tratta, in altri termini, di una misura temporalmente circoscritta e funzionalmente correlata alla cessazione dell’illecito assetto di fatto, la cui incidenza sulle libertà invocate non eccede quanto strettamente necessario alla salvaguardia del bene giuridico protetto.

L’ordine di allontanamento previsto dall’art. 9, comma 1, e disciplinato dall’art. 10, comma 1, del decreto legge n. 14 del 2017 costituisce una misura amministrativa tipizzata, accessoria all’accertamento di specifiche condotte incidenti sulla fruizione di luoghi sensibili. Essa è rigorosamente circoscritta nel tempo, è adottata dall’organo accertatore, deve essere motivata, perde efficacia decorso il termine di quarantotto ore ed è soggetta al sindacato giurisdizionale. Ne discende che la misura non postula, né potrebbe postulare, un giudizio generale sulla pericolosità sociale del destinatario, poiché non è finalizzata alla prevenzione di reati sulla base di un profilo soggettivo, ma al ripristino immediato della regolare fruizione di determinati luoghi pubblici. L’art. 16 Cost. non esclude che la libertà di circolazione possa subire limitazioni previste in via generale dalla legge, per finalità riconducibili alla sicurezza urbana e alla tutela dell’ordinata fruizione degli spazi pubblici. Nel caso dell’ordine di allontanamento, la limitazione trova base nella legge statale, è ancorata a condotte tipizzate, opera in luoghi determinati o determinabili secondo criteri normativi, ha durata contenuta e deve essere sorretta da motivazione. Non ricorre, dunque, una restrizione arbitraria o discriminatoria nei confronti di singoli o gruppi, ma una misura generale applicata in ragione di una condotta concretamente accertata.

Le garanzie elaborate con riferimento a misure fondate su giudizi soggettivi di pericolosità non possono essere trasposte meccanicamente a un ordine amministrativo di durata quarantotto ore, collegato alla violazione di regole che presidiano la fruizione di luoghi sensibili.

Tar Campania, Napoli, sez. II, 15 maggio 2026 n. 3085

Atto amministrativo – Conferenza di servizi – Natura giuridica – Ratio – Interessi valutabili – Prevalenza – Autotutela

La conferenza di servizi non è un organo amministrativo collegiale di carattere straordinario, distinto dalle singole p.a. che lo compongono, ma un mero modulo organizzativo-procedimentale, privo di una propria individualità, che consente la valutazione complessiva e sincronica degli interessi pubblici primari e secondari e degli interessi privati coinvolti e costituisce un momento di migliore esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione.

La prevalenza non va intesa come la volontà della maggioranza delle amministrazioni, ma come attento bilanciamento degli interessi in gioco; è una misura “qualitativo sostanziale o di peso in rapporto all’interesse specifico tutelato”, che l’amministrazione procedente dovrà determinare con discrezionalità e motivazione, bilanciando e contemperando gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento.

Le amministrazioni dissenzienti, che non siano portatrici dei c.d. interessi sensibili, possono solo sollecitare con congrua motivazione l’amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela, che è parzialmente doverosa nell’an, in ragione dello stesso meccanismo procedimentale della conferenza disegnato dal legislatore. Riconoscere, a fianco di tale potere sollecitatorio, anche il potere di impugnare la determinazione finale significherebbe frustrare la ratio della conferenza di servizi e lo stesso meccanismo organizzativo ad essa sotteso.