Consiglio di Stato, sez. VI, 20 gennaio 2026, n. 436

Società a partecipazione pubblica e società a controllo pubblico – Nozione – Controllo pubblico congiunto – Presupposti – Potere di controllo – Nozioni – Potere di influenza dominante – Concreta ed effettiva sussistenza ed esercizio del controllo

Occorre ribadire quanto già espresso da questo Consiglio in ordine alla non sovrapponibilità tra (la nozione di) società a partecipazione pubblica e (quella di) società a controllo pubblico, essendo differenti i presupposti normativi delle due figure. Questo Consiglio ha, infatti, evidenziato come, sebbene sia controversa e non univoca la nozione di “controllo pubblico congiunto” di cui alla lett. m) dell’art. 2, comma 1, d.lgs. n. 175 del 2016, il dato testuale – che richiama un “potere”, in correlazione alla lett. b) del medesimo articolo – e “l’interpretazione da più parte datane […] è tale per cui non è sufficiente a tali fini una semplice sommatoria delle partecipazioni di soggetti pubblici tale da esprimere la maggioranza del capitale sociale – potendosi diversamente conformare e modulare gli assetti di potere nell’ambito degli organi societari – ma occorrono piuttosto, in assenza di un controllo monocratico ex art. 2359 Cod. civ., atti o accordi che vincolino i soggetti pubblici all’esercizio congiunto delle loro prerogative, così da rendere concreto ed effettivo un “potere” di controllo pubblico […] o quanto meno un comportamento concludente dei soci pubblici orientato in tal senso […]” (Consiglio di Stato, Sez. V, 10.3.2023, n. 2543, n. 2543; sulla differenza tra partecipazione societaria e controllo si veda, inoltre, Consiglio di Stato, Sez. V, 23 gennaio 2019, n. 578; v., anche, Corte dei Conti, Sezioni riunite, 22 maggio 2019, n. 16).

Il dato rilevante che emerge dalla pronuncia è, quindi, l’impossibilità di predicare la sussistenza di un controllo in ragione della semplice o mera partecipazione societaria, risultando necessari – in caso di controllo congiunto – atti o assetti che rendano concreto ed effettivo quel potere di controllo che è alla base della definizione di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del D.Lgs. n. 175/2016.

La regola appena indicata rileva, in particolare, nella parte in cui valorizza l’esercizio del potere quale elemento indispensabile per affermare la sussistenza di un controllo congiunto, rinviando, per la definizione della nozione di potere di controllo (a cui, quindi, si riferisce l’esercizio) a quanto indicato dall’art. 2, comma 1, lett. b), del medesimo articolato normativo. Questa disposizione individua la situazione di controllo evocando, in primo luogo, la fattispecie di cui all’art. 2359 c.c. (che considera controllate le società in cui un’altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria, le società in cui un’altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’assemblea ordinaria e, in ultimo, le società che sono sotto influenza dominante di un’altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa) e precisando, altresì, che il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo.

Come noto esistono nel nostro ordinamento una pluralità di nozioni di controllo: oltre a quella di cui all’art. 2359 c.c. (cui si richiama l’art. 2497) si ricordano quelle di cui all’art. 93 del T.U.F., all’art. 23 del T.U.B., quella in materia antitrust di cui all’art. 7 della L. 287 del 1990, quella relativa alla disciplina contabile delle società posta dall’art. 25 del D.Lgs. 127 del 1991, quella in ambito di servizi di media audiovisivi di cui all’art. 51, comma 10, del Tusmar e quella, più risalente, di cui all’art. 1 della legge sull’editoria. Sono nozioni non sempre coincidenti, a riprova di un panorama variegato, dettate in funzione dei diversi ambiti nei quali si collocano e delle finalità di volta in volta perseguite dal legislatore. La stessa nozione di cui all’art. 2359 c.c. nasce in funzione della disciplina delle operazioni della società sulle proprie azioni.

Il controllo congiunto di cui all’art. 2, comma 2, lett. m), del D.Lgs. n. 175/2016 risulta comprensivo sia delle ipotesi di cui all’art. 2359 c.c. [a cui rinvia l’art. 2, comma 1, lett. b), primo periodo, del D.Lgs. n. 175/2016], sia delle ipotesi di cui al secondo periodo di cui all’art. 2, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 175/2016.

Operato questo chiarimento, occorre, quindi, osservare come il meccanismo di rinvio predisposto dal legislatore imponga all’interprete di ritenere possibile – anche in caso di pluralità di amministrazioni – l’ipotesi di controllo che si estrinseca nell’influenza dominante sulla società. In sostanza, deve affermarsi la possibilità che sussista un potere di influenza dominante imputato ad un determinato numero di enti che dispongano di voti sufficienti per esercitare tale influenza dominante.

La conclusione alla quale si addiviene per il tramite del combinato disposto delle regole indicate esige, tuttavia, un ulteriore approfondimento. Deve, infatti, considerarsi come il mero computo numerico delle partecipazioni detenute dagli Enti che si assumono – per questo – controllanti non è, ex se, indice del controllo. Una diversa affermazione rischia di affidare la verifica del controllo al solo riscontro dell’ammontare delle partecipazioni, giungendo ad affermare la sussistenza di un controllo congiunto in ogni caso in cui tale sommatoria consenta, solo astrattamente, di poter conferire al gruppo un’influenza dominante. In sostanza, se il dato numerico è ex se significativo nel caso di dominanza solitario, lo stesso non è, necessariamente, tale in caso di pluralità di partecipazioni. Diversamente opinando, si rischierebbe, infatti, di affermare la sussistenza di un controllo anche in caso di sommatorie delle partecipazioni di poco superiori alla soglia e, quindi, meramente maggioritarie e, comunque, scarsamente significative dell’effettiva sussistenza di un controllo, ampliando indebitamente il perimetro della nozione e ricomprendendo mere ipotesi di partecipazione pubblica maggioritaria.

Simile conclusione si evita soffermando l’attenzione sul carattere congiunto del controllo, verificando, in particolare, se i soggetti le cui partecipazioni complessive consentano, in astratto, di esercitare un’influenza dominante sulla Società risultino, in concreto e al di là del mero dato numerico, allineati nella gestione della Società e, quindi, esercitino realmente un’influenza dominante. Questo ulteriore passaggio si impone sia al fine di dare concretezza e portata applicativa alla nozione di controllo “congiunto”, sia in ragione dello specifico disposto di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del D.Lgs. n. 175/2016, che impone di prestare attenzione all’esercizio del potere e, quindi, alla concreta ed effettiva sussistenza ed esercizio del controllo.

Tar Sicilia, Palermo, sez. III, 23 gennaio 2026, n. 267

Procedimento amministrativo – Conclusione – Mero ritardo – Indennizzo – Potere sostitutivo – Istanza di attivazione – Termini – Perentorietà – Danno esistenziale – Criteri di accertamento – Disabilità – Ubi consistam – Quantum debeatur

Per ottenere l’indennizzo da mero ritardo nella conclusione del procedimento, che è previsto dal comma 2 dell’art. 2-bis della l. n. 241/1990, l’istante è tenuto ad azionare il potere sostitutivo previsto dall’art. 2, comma 9-bis, della stessa legge, nel termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento, ovvero, nel caso di procedimenti in cui intervengono più Amministrazioni, a presentare istanza all’Amministrazione procedente perché questa la trasmetta tempestivamente al titolare del potere sostitutivo dell’Amministrazione responsabile del ritardo.

Non è corretto procedere all’accertamento del danno esistenziale secondo parametri “di ordine tecnico-scientifico”, focalizzati sul nesso di causalità tra la mancanza degli interventi sanitari/riabilitativi ex art. 14 cit. ed il mancato o ritardato recupero del disabile.

Piuttosto l’ubi consistam di tale danno è il “depauperamento della vita” della persona con disabilità, che l’inerzia della P.A. ha provocato, con particolare riguardo alle sue espressioni sociali e relazionali, non potendo ritenersi idoneo a sopperire a tale mancanza, in quanto comunque frammentario e slegato da una programmazione unitaria e coordinata degli interventi assistenziali a favore del disabile, il supporto fornito autonomamente dai suoi familiari.

Quanto alla stima del quantum debeatur, deve ritenersi che possa procedersi in via equitativa.

Tar Puglia, Bari, sez. I, 20 gennaio 2026, n. 57

Pianificazione urbanistica – Rigenerazione urbana – Art. 23-quater d.P.R. n. 380/2001 – Utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi – Natura giuridica – Autorizzazione comunale – Ambito di operatività – Obiettivi urbanistici, socio-economici ed ambientali – Durata massima

L’art. 10, comma 1, lett. m-bis), del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 – che ha introdotto l’art. 23-quater del d.P.R. n. 380/2001 – contiene diverse disposizioni, finalizzate a semplificare e accelerare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese e, per quello che qui rileva, assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana, decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo.

Per quanto qui di maggiore interesse, la disciplina degli usi temporanei di cui all’art. 23-quater del d.P.R. n. 380/2001 permette di adibire edifici ed aree a usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico (comma 1, ultimo periodo), testualmente disponendo, in particolare, che:

1. Allo scopo di attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale, il comune può consentire l’utilizzazione temporanea di edifici ed aree per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico.

2. L’uso temporaneo può riguardare immobili legittimamente esistenti ed aree sia di proprietà privata che di proprietà pubblica, purché si tratti di iniziative di rilevante interesse pubblico o generale correlate agli obiettivi urbanistici, socio-economici ed ambientali indicati al comma 1.

L’art. 23 quater cit. prevede, pertanto, che il Comune possa autorizzare l’utilizzazione temporanea di edifici per usi differenti da quelli previsti dallo strumento urbanistico vigente, purché tale uso consenta di realizzare un’iniziativa (i) di rilevante interesse pubblico o generale e (ii) che sia finalizzata a perseguire i seguenti obiettivi urbanistici, socio-economici ed ambientali:

a) rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione,

b) e, al contempo, sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale.

Dal carattere eccezionale e derogatorio del nuovo istituto discende la necessità che le disposizioni che lo disciplinano siano oggetto di stretta interpretazione.

La giurisprudenza amministrativa ha condivisibilmente osservato che la possibilità per l’Amministrazione di consentire usi temporanei in deroga alle destinazioni d’uso delle aree interessate è rigorosamente limitata al ricorrere di tutte le condizioni e le finalità previste dalle norme che ne dettano la disciplina e che i presupposti e le condizioni che devono indefettibilmente sussistere affinché possa essere consentita in via temporanea l’utilizzazione di un edificio o di un’area per usi diversi da quelli previsti dal vigente strumento urbanistico hanno essenzialmente riguardo alle finalità di tale uso e alla tipologia delle aree, all’interesse delle iniziative che con esso si intende realizzare e alla durata dell’uso temporaneo.

In particolare, sotto il primo aspetto, l’uso temporaneo deve tendere ad un doppio fine: «attivare processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e favorire, nel contempo, lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale». L’uso della locuzione modale “nel contempo” lascia intendere che, nell’intenzione del legislatore, il legittimo ricorso all’istituto dell’uso temporaneo esige che siano perseguite entrambe le finalità indicate dalla disposizione: non è dunque sufficiente lo scopo di favorire lo sviluppo di iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale, dovendo tale finalità essere perseguita insieme a quella della attivazione di processi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione.

La necessità del perseguimento delle finalità da ultimo indicate – insieme a quelle dello sviluppo di attività economiche – concorre dunque a delimitare l’ambito di operatività dell’uso temporaneo in deroga alle destinazioni d’uso ammesse dagli strumenti urbanistici.

Se è pur vero che la norma statale di cui all’art. 23-quater del d.P.R. n. 380/2001 non prevede specificamente la durata massima dell’uso temporaneo, va, per converso, evidenziato che la ridetta norma, eccezionale e derogatoria, deve essere strettamente interpretata – anche in via costituzionalmente orientata – secondo il principio di ragionevolezza, viceversa consentendosi – in concreto – un inammissibile vulnus all’ordinato governo del territorio: governo che presuppone la funzionale pianificazione urbanistica generale (ontologicamente richiamata e implicita nel concetto stesso di governo), finalizzata al razionale e armonico assetto esplicabile in un determinato contesto territoriale di insieme.

Invero, il rispetto delle presupposte prescrizioni della pianificazione urbanistica generale costituisce principio fondamentale della materia del governo del territorio, oggetto di potestà legislativa concorrente Stato – Regioni, ex art. 117, comma 3 della Costituzione: principio che informa – e necessariamente conforma – l’ordinamento giuridico, sicchè le deroghe, qualora previste da disposizioni eccezionali (come l’art. 23-quater cit.), sono ammissibili – con decisioni assunte caso per caso dall’ente territoriale comunale – solo, però, quando presentino i caratteri della straordinarietà e dell’effettiva temporaneità, dovendo escludersi che a esse conseguano effetti di fatto stabili – o, comunque, oltremodo prolungati -, comportanti la sostanziale destrutturazione dell’ordinato e corretto assetto territoriale, predefinito dallo strumento urbanistico generale.

Tar Piemonte, Torino, sez. II, 10 gennaio 2026, n. 8

Contratti pubblici – Project financing – Fasi – Modifiche ed integrazioni istruttorie – Affidamento – Preavviso di rigetto – Non applicabilità – Discrezionalità – Motivazione per relationem – Ambito applicativo

La disposizione ex art. 10 bis della L. 241/1990 non si applica alla procedura del project financing in ragione della specialità della disciplina dettata dall’art. 183, comma 15, D. Lgs. 50/2016 (e dall’attualmente vigente art. 193 del D. Lgs. 36/2023), che è caratterizzata da un’amplissima discrezionalità amministrativa anche in ordine all’attivazione e conduzione dell’eventuale contraddittorio con il proponente.

La motivazione per relationem è espressamente ammessa dall’art. 3, comma 3, della L. 241/1990 e non risulta viziata laddove, dalla lettura degli atti istruttori richiamati, siano evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione. Per giurisprudenza consolidata, la predetta norma di legge non impone che l’amministrazione alleghi e notifichi, assieme al provvedimento finale, anche gli atti o pareri in esso richiamati, essendo sufficiente che ne siano indicati gli estremi e che siano messi a disposizione dell’interessato dietro sua richiesta, attraverso l’accesso documentale o in sede processuale.

Nella procedura di project financing (tanto nella configurazione delineata dall’art. 185, comma 10, del D. Lgs. 50/2016, quanto in quella risultante dall’attuale art. 193 del D. Lgs. 36/2023), occorre distinguere la fase preliminare dell’individuazione del promotore dalla successiva fase selettiva finalizzata all’affidamento della concessione. La prima fase, ancorché in qualche misura procedimentalizzata, è infatti connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici predeterminati, ma alla valutazione dell’esistenza stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore. La seconda fase costituisce, invece, una vera e propria gara soggetta ai principi comunitari e nazionali in materia di evidenza pubblica.

Tanto il previgente art. 183, comma 15, del D. Lgs. 50/2016 quanto l’attuale art. 193, comma 2, del D. Lgs. 36/2023 prevedono espressamente che l’amministrazione possa invitare il proponente “ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione”. Lo scopo di tale fase procedimentale è, appunto, proprio quello di pervenire all’elaborazione di un progetto che sia rispondente alle effettive necessità dell’amministrazione, al fine di valutare la sostenibilità e convenienza di una proposta che garantisca concretamente (e non solo astrattamente) la soddisfazione dell’interesse pubblico correlato alla realizzazione dell’opera. In caso contrario, non solo il progetto proposto dal privato non garantirebbe l’utilità pubblica dell’opera, ma non esporrebbe neanche l’effettivo costo finale della stessa, in quanto sarebbero inevitabilmente necessarie successive varianti e modifiche che finirebbero per falsare l’iniziale valutazione di sostenibilità e convenienza della proposta privata. Ovviamente, il progetto presentato dal privato deve avere un contenuto già sufficientemente definito, non potendo, il potere dell’amministrazione di chiedere modifiche ed integrazioni istruttorie, risolversi nel completamento di una proposta carente dei presupposti minimi, perché altrimenti si risolverebbe non nel perfezionamento documentale di un progetto già completo nei suoi elementi essenziali ma nella presentazione di una proposta ex novo, con illegittima sovrapposizione tra i ruoli spettanti all’amministrazione ed al proponente il project financing.

Nella prima fase procedimentale si esclude che possa maturare un ragionevole affidamento in capo al proponente sul positivo esito della procedura di project financing, richiedendosi a tal fine che si sia pervenuti quantomeno all’indizione della gara; solo in tale ipotesi, infatti, si ritiene configurabile una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, in caso di violazione dei canoni comportamentali di correttezza e buona fede. Ne discende che la presentazione di un progetto di project financing comporta l’assunzione del rischio che esso possa non essere giudicato conforme all’interesse pubblico, rimanendo pertanto a carico del promotore (o dell’aspirante tale) il rischio dei costi della sua redazione, in considerazione del consapevole assoggettamento del progetto al potere ampiamente discrezionale dell’amministrazione di valutarne la fattibilità tecnica ed economica, con conseguente, concreta, possibilità di abbandono di qualsiasi ipotesi di esecuzione dell’intervento proposto.

Non può ritenersi illegittimo né tantomeno scorretto che le amministrazioni chiedano al proponente modifiche al progetto inizialmente presentato per renderlo maggiormente confacente alle proprie effettive esigenze ed idoneo a soddisfare l’interesse pubblico perseguito.

Consiglio di Stato, sez. II, 11 dicembre 2025, n. 9773

Pianificazione urbanistica – Centro abitato – Nozione ai fini viabilistici – Delibera di giunta comunale – Distanze minime stradali

Ai fini dell’osservanza delle distanze delle costruzioni dal ciglio stradale rileva esclusivamente la nozione di centro abitato di natura viabilistica, come tipizzata dal codice della strada e delimitata con delibera di giunta comunale, insuscettibile di integrazione mediante criteri empirici o urbanistici, quali il «centro abitato di fatto» inteso come presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione.

La presenza di un aggregato edilizio continuo non vale ad estendere la perimetrazione del centro abitato ai fini viabilistici effettuata dalla giunta comunale, né a derogare alle distanze minime stradali, e la destinazione urbanistica rileva solo nei casi espressamente previsti dall’art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 che stabilisce una minore distanza ove si versi al di fuori dei centri abitati ma «all’interno delle zone previste come edificabili o trasformabili dallo strumento urbanistico generale».