Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezioni riunite, parere 8 aprile 2025, n. 62

Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Titolo edilizio – Illegittimità – Annullamento in autotutela – Interessi pubblici e privati

Ai fini dell’eventuale annullamento in autotutela di un titolo edilizio illegittimo occorre ponderare i contrapposti interessi pubblici e privati, nonché tenere conto del valore di bene culturale dell’immobile, come riconosciuto dall’amministrazione comunale nel corso del tempo. Tale valore può legittimamente fondarsi su un oggettivo e significativo interesse culturale a causa dell’intrinseco legame con la storia della moderna cultura cinematografica e, in via mediata, con la storia della poesia e dell’arte.

Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, sez. giurisdizionale, 11 luglio 2025, n. 545
Beni pubblici – Patrimonio indisponibile dello Stato – Vincolo di destinazione scolastica – Mancata utilizzazione – Cessazione della destinazione
Il vincolo di destinazione scolastica di un immobile può venire meno, oltre che per effetto dell’intervenuta intesa in tal senso tra i soggetti competenti a esprimerla (comune, provincia, provveditorato agli studi), anche allorquando per lungo termine il cespite, già destinato a edificio scolastico, sia rimasto privo di fatto di ogni pertinente utilizzazione senza una ragionevole giustificazione oggettiva e, al contempo, versi in condizioni di obiettivo degrado: in tale contesto, l’ente proprietario del bene può dichiarare l’intervenuta cessazione della destinazione a scuola del proprio immobile.

Consiglio di Stato, sez. VII, 13 giugno 2025, n. 5183

Beni pubblici – Patrimonio indisponibile dello Stato – Autotutela esecutiva – Condizioni di operatività – Competenza – Potere di sgombero di proprietà comunali

L’autotutela esecutiva di cui all’articolo 823, comma 2, del codice civile presuppone, per il suo legittimo esercizio, la dimostrazione che il bene in questione appartenga al demanio o al patrimonio indisponibile, presumendosi da siffatta qualità, iuris et de iure, la sua preordinazione al soddisfacimento di determinati interessi pubblici. Viceversa, non richiede la prova del possesso anteriore o di un diritto di proprietà ininterrotto per oltre venti anni, non essendo i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile suscettibili di usucapione.

Il potere di autotutela esecutiva possessoria sui beni di proprietà pubblica compete ai dirigenti, atteso che la riforma degli enti locali ha comportato l’affermazione di un principio generale in ordine alla distinzione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione dell’amministrazione pubblica, riservando queste ultime alle figure amministrativo-dirigenziali. Tra queste ultime va annoverato il potere di sgombero di proprietà comunali che non ha contenuto politico, trattandosi di attività di mera gestione.

Consiglio di Stato, sez. VI, 28 aprile 2025, n. 3575

Tutela dei beni culturali – Prescrizioni di tutela indiretta – Ratio – Discrezionalità – Proporzionalità – Onere motivazionale rafforzato

Le “prescrizioni di tutela indiretta”, previste dall’art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004, hanno la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell’immobile principale (gravato da vincolo “diretto”). I beni oggetto di tutela indiretta vengono quindi asserviti ai beni culturali al fine di garantire a questi ultimi una “fascia di rispetto”, funzionale alla massima espressione del loro valore culturale. Il legislatore, pur individuando  le finalità che il vincolo indiretto deve perseguire, ha lasciato non completamente tipizzate le varie prescrizioni  che l’amministrazione può di volta in volta apporre al fine del perseguimento di detti obiettivi.

Nell’esercizio di un potere, connotato da discrezionalità mista, di dettare prescrizioni di utilizzo dei beni sottoposti a vincolo indiretto, il Ministero deve contemperare, da un lato, le esigenze di cura e integrità e, dall’altro, la fruizione e la valorizzazione dinamica del bene culturale. Inoltre, non può escludersi che l’amministrazione tenga legittimamente in considerazione anche interessi ulteriori rispetto a quello culturale.

Lo scrutinio del provvedimento di vincolo indiretto deve condursi anche alla luce del principio di proporzionalità, non solo con riguardo alle componenti della idoneità  e della necessarietà  ma anche con riguardo al profilo della “proporzionalità in senso stretto”, che implica che una misura adottata dai pubblici poteri non debba mai essere tale da gravare in maniera eccessiva sul titolare dell’interesse contrapposto, così da risultargli un peso intollerabile.

È affetta da deficit istruttorio e motivazionale la prescrizione contenuta nel decreto ministeriale impositivo di vincolo indiretto a tutela di un bene monumentale ospedaliero – che consentirebbe la realizzazione di nuovi edifici totalmente avulsi dal contesto stilistico e tipologico dell’area se destinati a funzione sanitaria – che non trovi supporto negli atti istruttori e in particolare  nella relazione della Soprintendenza  e che si ponga in contrasto con l’esigenza di preservare la cornice ambientale del bene principale. La valutazione di parziale recessività dell’interesse culturale rispetto all’esigenza di realizzare, in prossimità dell’edifico storico, nuove strutture edilizie a vocazione sanitaria deve essere supportata da un’adeguata e rigorosa motivazione, condotta al lume del principio di proporzionalità.

Consiglio di Stato, sez.VII, 4 aprile 2025, n. 2907

Concessioni pubbliche – Concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative – Normativa unionale – Revoca delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime già avviate – Illegittimità – Obbligo di disapplicazione delle norme interne antiunionali

Avuto riguardo al carattere preciso e incondizionato degli obblighi previsti dalla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 (c.d. Direttiva Bolkenstein), qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento.

È illegittimo il provvedimento di revoca delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime già avviate, motivato sulla base della generica necessità di riconsiderazione di un diverso interesse pubblico in ragione della sopravvenienza normativa (il decreto legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla legge 14 novembre 2024, n. 166, che ha modificato la legge 5 agosto 2022,  118) che ha introdotto una proroga delle concessioni in essere “fino al 30 settembre 2027″.

L’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali non conformi al diritto comunitario (nella specie quelle che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell’Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative) incombe non solo sui giudici, ma anche sulle autorità amministrative, ivi comprese quelle comunali.

Tar Liguria, Genova, sez. I, 19 febbraio 2025, n. 183

Demanio marittimo – Concessioni demaniali per finalità turistico ricreative – Scadenza dei termini ed indizione di nuove gare pubbliche – Rinnovo automatico – Divieto – Normativa eurounitaria e nazionale – Disapplicazione di norme in contrasto – Mancato rimborso per manufatti inamovibili – Legittimità

È legittima la delibera della giunta comunale di presa d’atto della scadenza delle concessioni demaniali marittime per attività turistico – ricreative alla data del 31 dicembre 2023 e di contestuale indizione di gare per l’assegnazione di nuove concessioni. Difatti, oltre tale data, le concessioni cessano di produrre effetti, dovendosi disapplicare per contrasto con le norme dell’ordinamento dell’Unione europea le ulteriori proroghe previste dall’articolo 12, comma 6-sexies, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14 (fino al 31 dicembre 2024) e dall’articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1.1, del decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 2024, n. 166 (fino al 30 settembre 2027).

Va disapplicata, per contrasto con le norme dell’ordinamento dell’Unione europea, la proroga fino al 30 settembre 2027 delle concessioni demaniali marittime per attività turistico – ricreative prevista dall’articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1.1, del decreto-legge 16 settembre 2024, n. 131, convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 2024, n. 166. Non può invocarsi in senso contrario un accordo tra lo Stato italiano e la Commissione europea, secondo cui le amministrazioni avrebbero l’obbligo di prorogare le concessioni balneari sino al settembre 2027 e ciò sia perché non risulta esistente un documento scritto racchiudente tale patto, sia in quanto, in ogni caso, un simile accordo non potrebbe prevalere sul dictum della Corte di giustizia dell’Unione europea in ordine all’incompatibilità unionale del rinnovo automatico delle concessioni.

È legittima la mancata previsione di un rimborso per i manufatti inamovibili in favore dei concessionari uscenti alla scadenza delle concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative. Difatti, deve ritenersi compatibile con il diritto europeo l’articolo 49 del codice della navigazione in base al quale, alla scadenza della concessione, il concessionario è tenuto a cedere gratuitamente e senza indennizzo le opere non amovibili erette sul sedime demaniale.

L’art. 4, comma 9, della l. n. 118 del 2022, sostituito dall’art. 1, comma 1, lett. b), del d.l. n. 131 del 2024, ha previsto in favore del nuovo concessionario, in aggiunta al valore degli investimenti non ancora ammortizzati al termine della concessione, un’equa remunerazione per gli investimenti effettuati nell’ultimo quinquennio, secondo criteri da definire con apposito decreto ministeriale e sulla base di una perizia redatta da un professionista scelto in una rosa di nominativi indicati dal presidente del consiglio nazionale dei dottori commercialisti.

Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2025, n. 805

Concessioni di suolo pubblico – Oggetto – Presupposti – Differenza da fattispecie abilitative alle attività edilizie

La concessione di suolo pubblico ha ad oggetto il bene di proprietà pubblica e in tal senso si differenzia anche dalle fattispecie abilitative alle attività edilizie, che hanno riguardo al bene privato, così richiedendosi, rispetto a queste ultime, una valutazione del presupposto della disponibilità del bene, che non è invece richiesta in caso di concessione di bene pubblico, di cui non è evidentemente necessario indagare la titolarità (pubblica).

Consiglio di Stato, sez. VII, 31 gennaio 2025, n. 794

Concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia – Riparto delle funzioni amministrative in materia portuale – Porti turistici e commerciali – Competenza di Regione, Comune e Provincia – Delega di funzioni amministrative – Sub-concessione – Recupero del bene – Autotutela esecutiva – Ordine di sgombero – Locazione civilistica

A seguito degli interventi della Corte costituzionale (10 marzo 2006, n. 89 e n. 90; 6 luglio 2007, n. 255; 19 ottobre 2007, n. 344; 17 dicembre 2008, n. 412), deve ritenersi che il nuovo sistema delle competenze, delineato dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e poi dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, impedisce di attribuire valenza attuale all’inserimento di porti turistici e commerciali, di rilevanza economica regionale ed interregionale, nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 dicembre 1995 (con il quale erano state identificate le aree demaniali marittime escluse dalla delega delle funzioni amministrative alle Regioni ai sensi dell’art. 59 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia portuale.

Il conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative relative al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia, operato dall’art. 105, comma 2, lett. l), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, deve essere letto alla luce dell’art. 1, comma 2, dello stesso decreto legislativo, in base al quale, salvo espressa diversa disposizione, detto conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri, quelli di programmazione, di vigilanza, di polizia amministrativa, nonché l’adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge.

L’attribuzione al concessionario, previa autorizzazione dell’autorità concedente, del potere di affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione, secondo lo schema della sub-concessione di cui all’art. 45-bis del codice della navigazione, espressione del favor dell’ordinamento per l’esternalizzazione del servizio o attività, comporta il potere del concessionario, una volta scaduta la sub-concessione, di attivarsi per il recupero della disponibilità del bene, esercitando, ove il concessionario sia una pubblica amministrazione, i poteri a questa attribuiti dalla legge, compreso il potere di autotutela.

Ai fini della configurazione di un rapporto tra un privato e la pubblica amministrazione quale concessione di un bene pubblico, anziché locazione, non è dirimente l’appartenenza del bene al demanio, quanto piuttosto la presenza nel testo del relativo contratto di precisi indici che dimostrino la natura concessoria e non locatizia del rapporto stesso, tra i quali la presenza di una clausola strutturata sul modello dell’art. 45-bis del codice della navigazione che non vincola il concedente ove il concessionario trasferisca a terzi l’attività svolta nel bene assentito.

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 14 gennaio 2025, n. 365

Concessioni demaniali con finalità turistico-ricreative – Piano urbanistico comunale – Piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo – Piano delle coste – Armonizzazione – Autorizzazioni concessorie – Proroghe – Illegittimità – Procedura ad evidenza pubblica

Tutti gli strumenti di pianificazione che incidono sulle aree demaniali devono armonizzarsi tra di loro affinché risultino concordi ed univoci. Pertanto, il piano urbanistico comunale (PUC) deve necessariamente essere coerente con il piano di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (PUAD) e, analogamente, il piano delle coste (PAD), attuativo del secondo, deve essere redatto in concordanza con gli altri piani regionali e comunali, ivi compreso quello urbanistico vigente al momento della sua adozione.

È legittima la determinazione comunale con cui si stabilisce di non rilasciare nuove autorizzazioni ex art. 24 del codice della navigazione per le quali i concessionari non ammortizzerebbero i costi entro la scadenza del titolo concessorio che andrebbero a gravare sui nuovi concessionari, così creando una distorsione delle procedure ad evidenza pubblica da indire, in virtù dei previsti indennizzi in favore dei concessionari uscenti per gli investimenti non ammortizzati. Difatti, tale decisione è strettamente funzionale alla necessità, imposta dalla normativa eurocomunitaria, di procedere, nell’immediato e senza condizionamenti, alla assegnazione delle concessioni mediante procedura ad evidenza pubblica e, altresì, opportuna nel periodo di proroga, in assenza di precisi criteri sugli indennizzi da prevedere per i concessionari uscenti.

È legittima la delibera di giunta comunale che stabilisca la improcedibilità delle istanze di proroga delle concessioni demaniali marittime oltre la data del 31 dicembre 2023 ed il diniego di ulteriori autorizzazioni. Difatti, la determinazione di non rilasciare nuove autorizzazioni è strettamente funzionale alla necessità, imposta dalla normativa eurocomunitaria, di procedere, nell’immediato e senza condizionamenti, alla assegnazione delle concessioni mediante procedura ad evidenza pubblica.

Tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, ivi comprese quelle in favore di concessionari che abbiano ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata, sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva. Ne consegue che è imposto al giudice nazionale e alle amministrazioni di disapplicare le disposizioni in materia nella loro interezza, costituita da tutte le modifiche che hanno spostato in avanti i termini previsti dalla originaria versione dell’art. 3 della legge 5 agosto 2022, n. 118.

Consiglio di Stato, sez. VII, 17 dicembre 2024, n. 10140

Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Valutazione dell’interesse culturale – Discrezionalità tecnico-valutativa

La valutazione dell’interesse culturale di un bene è un’esclusiva prerogativa dell’amministrazione responsabile del relativo vincolo e comporta un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché richiede l’applicazione di conoscenze tecniche specialistiche in settori scientifici come storia, arte e architettura.