Consiglio di Stato, sez. IV, 18 febbraio 2025, n. 1341

Beni culturali paesaggistici e ambientali – Vincolo paesaggistico – Area sorrentino-amalfitana – Energie alternative – Pannelli fotovoltaici – Autorizzazione paesaggistica – Necessità – Deroga – Presupposti

Ai fini della collocazione di pannelli fotovoltaici su di un immobile inserito nel perimetro del P.U.T. dell’area sorrentino-amalfitana e vincolata per effetto dei decreti del Ministro della pubblica istruzione 16 febbraio 1957 e 16 giugno 1966, che hanno imposto il vincolo paesaggistico sul territorio del comune di Ravello, sia quale bellezza panoramica ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. d), del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, sia quale complesso di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c), del medesimo decreto legislativo, occorre il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. L’autorizzazione paesaggistica non occorre con riferimento ai vincoli di cui all’art.136, comma 1, lettera c), ai soli fini dell’installazione di pannelli integrati nelle coperture, non visibili dagli spazi pubblici esterni e dai punti di vista panoramici, eccettuate le coperture i cui manti siano realizzati in materiali della tradizione locale, ai sensi dell’art. 7-bis, comma 5, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28.

Consiglio di Stato, sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1651

Titolo edilizio – CILA – Declaratoria di irricevibilità/inefficacia – Condizioni – Soccorso istruttorio – Ratio

In relazione ai provvedimenti, variamente adottati dagli enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità/inefficacia ovvero archiviazione  o  simili della comunicazione inizio lavori asseverata-CILA (che con il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222,  è divenuta il titolo general-residuale, necessario per tutti gli interventi edilizi per i quali le norme del testo unico non impongano la SCIA o il permesso di costruire ovvero che non rientrino nell’attività edilizia libera), trovano applicazione, in analogia a quanto previsto relativamente alla SCIA i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con il richiamo alle “condizioni” di cui all’art. 21-nonies della medesima normativa; conseguentemente tali atti, seppure non espressivi di poteri tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che li disciplini, in quanto dotati del carattere di lesività, sono impugnabili innanzi al giudice amministrativo.

Carenze prettamente documentali negli elaborati a corredo della comunicazione d’inizio lavori asseverata (CILA) possono essere ovviate attraverso l’attivazione del generale dovere di soccorso istruttorio, contemplato dall’art. 6 della l. 7 agosto 1990 n. 241, istituto generale del procedimento amministrativo che ha la sua massima applicazione al di fuori dei procedimenti di tipo comparativo; pertanto, laddove non emerga alcuna esigenza di par condicio o necessità di accelerazione della procedura, il soccorso istruttorio può  essere utilizzato come parametro di legittimità dell’azione amministrativa, dovendo tra l’altro l’autorità amministrativa assumere nei confronti del privato una condotta ispirata a buona fede e collaborazione, onde pervenire alla soddisfazione della comune esigenza alla compiuta definizione del procedimento amministrativo, nel rispetto dell’affidamento dei soggetti coinvolti dall’esercizio del potere.

Consiglio di Stato, sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1382

Titolo edilizio – Stato legittimo delle preesistenze edilizie – Estensibilità ad altre opere in caso di novella legislativa – Esclusione

Lo stato legittimo delle preesistenze edilizie ai sensi dell’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – come modificato dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2024, n. 120 – non può estendersi alle opere meramente rappresentate nell’elaborato grafico prodotto a corredo del titolo edilizio per altre e diverse opere.

Consiglio di Stato, sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9877

Titolo edilizio – Rilascio previa verifica della legittimità dei titoli pregressi – Presunzione – Legittimo affidamento del privato sulla regolarità edilizia

L’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001 – come novellato dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 luglio 2024, n. 105 – valorizza, modificando il precedente assetto normativo, il legittimo affidamento del privato sulla regolarità di un immobile purché, l’amministrazione, in sede di rilascio del titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi.

La verifica della legittimità dei titoli pregressi da parte dell’amministrazione competente può essere presunta qualora nella modulistica relativa all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare siano stati indicati gli estremi dei titoli pregressi sulla base del presupposto che, in sede di rilascio di ciascun titolo, l’Amministrazione è chiamata a verificare.

Consiglio di Stato, sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1962

Convenzioni urbanistiche – Natura giuridica – Disciplina – Inadempimento dell’amministrazione – Rimedi civilistici – Riparto dell’onere probatorio – Risarcimento dei danni – Danno emergente – Lucro cessante – Natura giuridica – Tesi ontologica

La convenzione stipulata tra privato ed amministrazione volta a disciplinare le modalità di realizzazione di opere di urbanizzazione deve assimilarsi a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ex articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241 al quale si applicano, ove non diversamente previsto, i principi civilistici in materia di inadempimento delle obbligazioni. Pertanto, il creditore che agisca per la risoluzione contrattuale, per il risarcimento del danno, ovvero per l’adempimento, deve soltanto provare la fonte (negoziale o legale) del suo diritto e il relativo termine di scadenza, limitandosi alla mera allegazione della circostanza dell’inadempimento della controparte, mentre il debitore convenuto è gravato dell’onere della dimostrazione del fatto estintivo dell’altrui pretesa, costituito dall’avvenuto adempimento, o dall’eccezione d’inadempimento del creditore ex art. 1460 del codice civile.

Il risarcimento dei danni conseguenti all’inadempimento degli obblighi assunti da un’amministrazione con convenzione urbanistica (nella specie, per mancata esecuzione di opere di urbanizzazione alle quali era subordinata la vendita di un suolo edificabile con destinazione commerciale) va commisurato, quanto al danno emergente, alle spese documentate direttamente imputabili, anche pro quota, alla attuazione della convenzione, a meno che non si tratti di spese che, per la loro natura indivisibile, il privato avrebbe comunque dovuto sostenere e che pertanto non risultano sine causa, nell’an o nel quantum, in conseguenza del venir meno in parte qua della convenzione urbanistica.

Il risarcimento dei danni conseguenti all’inadempimento degli obblighi assunti da un’amministrazione con convenzione urbanistica (nella specie, per mancata esecuzione di opere di urbanizzazione alle quali era subordinata la vendita di un suolo edificabile con destinazione commerciale) non può ricomprendere, quanto al danno emergente, le spese relative al regime di tassazione dell’immobile rimasto invenduto in quanto indice di capacità contributiva, cui si correlano peraltro anche vantaggi in termini di solvibilità, ampiezza della garanzia patrimoniale e possibilità di ottenere finanziamenti. Difatti, non si tratta di un pregiudizio patrimoniale suscettibile di ristoro ma dell’insieme di diritti e di obblighi legali connessi in via ordinaria alla titolarità del bene.

Il risarcimento dei danni conseguenti all’inadempimento degli obblighi assunti da un’amministrazione con convenzione urbanistica (nella specie, per mancata esecuzione di opere di urbanizzazione alle quali era subordinata la vendita di un suolo edificabile con destinazione commerciale) va commisurato, quanto al lucro cessante per perdita di chance, all’utile presuntivamente ritraibile dall’operazione (nella specie stimato nel 10% del prezzo di compravendita) sul quale poi va calcolata la percentuale corrispondente alla concreta possibilità di conseguimento della utilità finale attesa (nella specie, rappresentata dalla vendita del bene e stimata nel 30% dell’utile teorico) che deve tener conto di specifiche circostanze (nella specie, presenza di una o più proposte di acquisto, eventuali condizioni disincentivanti all’acquisto, assoggettamento della convenzione edilizia al potere di recesso dell’amministrazione, scelta processuale dell’operatore di chiedere la risoluzione della convenzione senza ricercare ulteriori chance di vendita).

In materia di risarcimento del lucro cessante, va accolta la tesi ontologica del danno da perdita di chance, qualificando la chance alla stregua di una posta attiva del patrimonio del danneggiato assistita da una consistenza probabilistica adeguata circa il conseguimento dell’utilità finale attesa e, in ordine alla quantificazione, può farsi applicazione del criterio del principio della liquidazione in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 del codice civile.

Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2025, n. 802

Disavanzo comunale e rilancio degli investimenti – Addizionale comunale sui diritti d’imbarco aeroportuale – Funzione di carattere compensativo – Onere istruttorio e motivazionale rafforzato

È legittima, in quanto accompagnata da congrua istruttoria e motivazione, l’istituzione, ai sensi del combinato disposto dei commi 2 e 8 dell’art. 43, decreto legge 17 maggio 2022, n. 50, dell’addizionale comunale sui diritti d’imbarco, di cui all’articolo 1 comma 572, lettera a) della legge 30 dicembre 20221, n, 234, nella misura di 2,00 euro per passeggero, dovuta da tutti i passeggeri che si imbarcano dall’aeroporto di Napoli Capodichino, adottata all’esito della stipula del “Patto per Napoli” (id est l’“accordo tra lo Stato e il Comune di Napoli per il ripiano del disavanzo e per il rilancio degli investimenti”) stipulato ai sensi dell’art. 1, commi 567 e seguenti della citata legge n. 234 del 2021, per effetto di un significativo disavanzo pro-capite emerso con una condizione di c.d. predissesto dichiarato diversi anni prima, ai sensi degli artt. 243 bis e seg. del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, avendo il comune di Napoli assunto, in sede di accordo con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’impegno ad introdurre una serie di misure atte al reperimento delle risorse, ricadenti in diverse delle fattispecie previste nelle lettere da a) ad i) dell’art. 1, comma 572, di detta legge e non la sola addizionale comunale ai diritti di imbarco. Né, a fronte della completezza dell’istruttoria e della motivazione degli atti presupposti, può esigersi ulteriore motivazione in ordine alle ragioni della mancata adozione di altre misure, non avendo la legge posto alcuna gerarchia tra le misure da adottare, ed avendone rimesso la scelta all’ente locale, per cui è sufficiente ed adeguata la giustificazione che dia conto dei caratteri – di certezza e di rilevanza – del gettito dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco, anche in ragione della “funzione di carattere compensativo” riservata all’addizionale sui diritti di imbarco.

Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 10 febbraio 2025, n. 293

RSU – Gestione dello smaltimento – Principio della responsabilità condivisa fra i soggetti coinvolti in produzione, detenzione, trasporto e smaltimento – Posizione di garanzia – Esclusione di responsabilità – Requisito della continuità temporale – Responsabilità per abbandono e deposito incontrollati – Rapporti con la sentenza penale di proscioglimento per intervenuta prescrizione

In materia ambientale, in ragione delle prescrizioni di cui al d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, vige il principio della responsabilità condivisa nella gestione dei rifiuti. Da esso discende il corollario secondo cui la corretta gestione dei medesimi grava su tutti i soggetti coinvolti nella loro produzione, detenzione, trasporto e smaltimento, essendo detti soggetti investiti di una posizione di garanzia in ordine al corretto smaltimento dei rifiuti stessi. Ne segue che l’esclusione di responsabilità presuppone che il produttore sia in possesso del formulario di cui all’art. 193 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 controfirmato e datato dal destinatario entro tre mesi dalla data di conferimento dei rifiuti al trasportatore. Il requisito della continuità temporale ai fini dell’applicazione della scriminante in esame non può dirsi soddisfatto dalla produzione in giudizio da parte del produttore di un contratto stipulato per dare copertura a frazioni temporali pregresse in quanto detto titolo non è inidoneo ad assicurare le finalità di cui all’art. 188, comma 4, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. e a rispettare quanto prescritto dal successivo art. 193.

Il Sindaco del Comune può trarre elementi idonei ad accertare la responsabilità per l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 dalla sentenza penale che dichiari l’improcedibilità dell’azione per sopravvenuta prescrizione ai sensi dell’art. 425 c.p.p. Nell’ambito della generale categoria delle “sentenze di proscioglimento”, il codice di procedura penale pone, infatti, una fondamentale distinzione tra sentenza di non luogo a procedere, o di proscioglimento anticipato, e sentenza di assoluzione. La sentenza che dichiari l’improcedibilità dell’azione penale per intervenuta prescrizione ai sensi dell’art. 425 c.p.p. contiene una formula procedurale che prevale su quella assolutoria di merito solo perché non è stata raggiunta la dimostrazione dell’evidenza della prova di circostanze che escludessero la colpevolezza degli imputati.

Consiglio di Stato, sez. V, 11 marzo 2025, n. 1991

Ordinanze sindacali – Disciplina oraria dell’esercizio del gioco lecito – Discrezionalità – Onere motivazionale – Normativa Regione Piemonte

Il sindacato (demolitorio) di legittimità del giudice amministrativo sulle ordinanza sindacale per la disciplina oraria dell’esercizio del gioco lecito è circoscritto alle ipotesi di manifesta irragionevolezza, contraddittorietà o abnormità della scelta, non anche all’opportunità della stessa. Deve pertanto ritenersi legittima, rientrando la predeterminazione delle fasce orarie in cui è vietato l’utilizzo di tali macchinari nell’ampia discrezionalità riservata all’amministrazione comunale, un’ordinanza sindacale che bene evidenzi le ragioni poste a fondamento della limitazione degli orari per il funzionamento dei video giochi con vincita in denaro (nella fascia oraria dalle ore 24,00 alle ore 12,00), non essendo la stessa intaccata da evidenti profili di irragionevolezza, illogicità o di difetto di istruttoria, tenuto conto che la fascia oraria mattutina e quella notturna sono notoriamente quelle caratterizzate dal maggior afflusso di utenti appartenenti a fasce deboli di popolazione e di giocatori compulsivi (studenti, casalinghe e anziani nella fascia mattutina; soggetti ludopatici nella fascia serale e notturna).

Nella Regione Piemonte, ai sensi dell’art. 6 l.reg. 2 maggio 2016 n. 9, applicabile ratione temporis, spetta in via esclusiva ai Comuni la competenza a delimitare gli orari per il funzionamento degli apparecchi da gioco, in conseguenza di una valutazione tecnico-discrezionale tesa a bilanciare i diversi interessi coinvolti, tra i quali indubbiamente quello pubblicistico e preponderante alla prevenzione ed al contrasto delle ludopatie.

Consiglio di Stato, sez. V, 14 febbraio 2025, n. 1236

Procedimento amministrativo – Silenzio-assenso – Conferenza di servizi avviata presso una Provincia – Intervenuto mutamento dei confini territoriali della Provincia – Sovrintendenza competente – Parere paesaggistico negativo – Opportunità dell’indicazione di modifiche necessarie ai fini dell’assenso

Non opera il silenzio-assenso, ai sensi degli artt. 14-bis e 17-bis della legge 7 agosto 1990, n.  241, sull’iniziale istanza di parere alla soprintendenza, ove la conferenza di servizi, iniziata presso una determinata provincia, inizialmente competente,  si sia  conclusa con la richiesta di rendere plurimi chiarimenti e di ripresentare il progetto,  laddove  nelle more, dopo detta comunicazione (e prima del riscontro da parte del privato-istante),  sia  intervenuta la modifica ordinamentale di cui alla legge  28 maggio 2021, n. 84, con cui sono stati modificati i confini della provincia, accorpando il Comune in cui ricade l’intervento progettato,  al territorio di una diversa regione ed  attribuendo conseguentemente  alla soprintendenza di una diversa provincia la competenza al rilascio del parere.  In forza della normativa transitoria di cui all’art. 2 comma 6 della citata legge n. 84 del 2021,  non può infatti  ritenersi che il decorso del termine sia avvenuto senza soluzione di continuità rispetto all’istanza inizialmente presentata, avendo per contro  il riscontro della società alla richiesta di chiarimenti e di ripresentazione del progetto svolto la funzione non solo di (ri)attivare il procedimento,  ma anche di incardinarlo presso la Soprintendenza competente, per cui deve aversi  riguardo, ai fini del computo del termine per la formazione del silenzio-assenso,  alla nuova convocazione della conferenza di servizi decisoria presso il nuovo comune in cui risulta incardinata la competenza a seguito della predetta modifica ordinamentale.

Il parere  paesaggistico negativo della soprintendenza,  che abbia  ritenuto  non possibile un miglioramento del progetto inizialmente proposto, non risulta violativo, nella determinazione di dissenso, del profilo costruttivo, teso a evidenziare le modifiche che renderebbero assentibile il progetto, ai sensi 14-bis,  comma 3 della legge 8 agosto 1990, n. 241, il quale stabilisce espressamente che, in caso di dissenso, sono indicate, “ove possibile”, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso.

Tar Sicilia, Catania, sez. II, 23 gennaio 2025, n. 260

Titoli edilizi – CILA – Natura giuridica – Legittimo affidamento – Provvedimenti sanzionatori – Principio dell’inesauribilità del potere amministrativo di vigilanza e controllo e della sanzionabilità del comportamento illecito dei privati – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Termini – Ordinatorietà e perentorietà – Tutela risarcitoria

La C.I.L.A., a differenza della S.C.I.A., non ingenera alcun legittimo affidamento per silentium – l’onere del cui previo superamento graverebbe sull’Amministrazione che intenda adottare, dopo il suo consolidamento, una ordinanza di demolizione -, ma si risolve in una mera dichiarazione di scienza, alla quale l’ente locale competente può sempre disconoscere la capacità di produrre effetti giuridici senza alcuna necessità di un intervento in autotutela sulla stessa.

I provvedimenti sanzionatori in materia edilizia sono atti vincolati che non richiedono una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico che si intendono tutelare, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, non potendosi ammettere l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione abusiva che il tempo non può legittimare, perché in questi casi vale il principio dell’inesauribilità del potere amministrativo di vigilanza e controllo e della sanzionabilità del comportamento illecito dei privati, qualunque sia l’entità dell’infrazione e il lasso temporale trascorso, salve le ipotesi di dolosa preordinazione o di abuso.

In assenza di una specifica disposizione che espressamente preveda il termine come perentorio, comminando la perdita della possibilità di azione da parte dell’Amministrazione al suo spirare o la specifica sanzione della decadenza, il termine stesso deve intendersi come meramente sollecitatorio o ordinatorio; il suo superamento non determina, perciò, l’illegittimità dell’atto, ma una semplice irregolarità non viziante, poiché non esaurisce il potere dell’Amministrazione di provvedere.

Termini fissati a pena di decadenza per l’esercizio del potere di cui all’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 possono sussistere solo a fronte di puntuali e specifiche previsioni normative: poiché, ove così non fosse, verrebbe violato il principio del buon andamento dell’azione amministrativa sub specie temporis – e quindi e di conseguenza: il primo comma dell’art. 97 Cost.

L’esercizio della funzione pubblica è connotato dai requisiti della doverosità e della continuità, cosicché i termini fissati per il suo svolgimento hanno giocoforza carattere acceleratorio, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento (97 Cost.), efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1, L. n. 241 del 1990), e non già perentorio. Conseguentemente, la loro scadenza non priva l’amministrazione del dovere di curare l’interesse pubblico, né rende l’atto sopravvenuto di per sé invalido.

È senz’altro lecito dubitare della totale carenza di tutela a fronte dell’assenza di limiti temporali per l’esercizio di poteri repressivi da parte del Comune competente nei confronti di interventi edilizi assoggettati a CILA. Infatti, il soggetto interessato potrà sempre cautelativamente avanzare una richiesta di rilascio di permesso di costruire anche a fronte di interventi edilizi assoggettati a CILA – analogicamente a quanto invece espressamente previsto per la SCIA dal comma 7 dell’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001 (alla cui stregua “è comunque salva la facoltà dell’interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui al presente Capo”). Sarà poi il contenuto di accertamento dell’eventuale provvedimento di rigetto – proprio perché l’intervento edilizio di cui al presentato progetto doveva invece ritenersi assoggettato a CILA -, o comunque dell’atto doverosamente reso a fronte di un silenzio altrimenti giustiziabile a norma dell’art. 117 c.p.a., che tutelerà le ragioni dell’istante: consentendogli, ove successivamente l’Amministrazione interpellata ritenga di poter esercitare poteri repressivi per l’assenza di un previo titolo edilizio, di promuovere un’azione risarcitoria ex art. 2043 c.c. per danno da false informazione (per un importo che potrà totalmente coincidere con il valore dell’immobile che dovrà essere abbattuto – in base ad una ordinanza di demolizione legittima, ma a fronte di una complessiva condotta contra jus dell’ente locale che prima abbia ritenuto il relativo intervento assoggettato soltanto a CILA).

È da escludere che, pur nella mancanza di sistematicità dei controlli, quindi dei termini entro cui l’Amministrazione può intervenire, l’autore di un intervento edilizio assoggettato a CILA rimanga privo di qualunque tutela: essa continuerà invece a poter sussistere, ma in termini esclusivamente risarcitori, piuttosto che in quelli – certo più incisivi, ma costituzionalmente impraticabili – della tutela in forma specifica.