Tar Calabria, Catanzaro, sez. II, 17 novembre 2025, n. 1901

Contratti pubblici – Appalti di servizi sociali – Normativa eurounitaria – Principi fondamentali di trasparenza e di parità di trattamento – Discrezionalità degli Stati membri – Avvalimento – Fondamento normativo – Applicabilità – Affidamenti di servizi alla persona

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La Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici, su cui la disciplina nazionale deve modellarsi, contiene specifiche previsioni per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici, tra cui quelli in materia di istruzione.Ciò perché si tratta di categorie di servizi che, per la loro stessa natura, continuano ad avere una dimensione limitatamente transfrontaliera, essendo prestati all’interno di un particolare contesto che varia notevolmente da uno Stato membro all’altro a causa delle diverse tradizioni culturali (considerando n. 114).

Anche quando il loro valore superi la soglia ritenuta rilevante, pertanto, gli Stati membri mantengono un’ampia discrezionalità, così da organizzare la scelta dei fornitori di servizi nel modo che considerano più adeguato. Le norme della direttiva tengono quindi conto di tale imperativo, imponendo solo il rispetto dei principi fondamentali di trasparenza e di parità di trattamento e assicurando che le amministrazioni aggiudicatrici abbiano la facoltà di applicare criteri di qualità specifici per la scelta dei fornitori di servizi.

Ciò posto, la direttiva specifica al Titolo III (artt. 74 ss.) che «gli Stati membri introducono norme a livello nazionale per l’aggiudicazione degli appalti ai sensi delle disposizioni del presente capo, al fine di garantire il pieno rispetto dei principi di trasparenza e di parità di trattamento degli operatori economici da parte delle amministrazioni aggiudicatrici. Gli Stati membri sono liberi di determinare le norme procedurali applicabili fintantoché tali norme consentono alle amministrazioni aggiudicatrici di prendere in considerazione le specificità dei servizi in questione.   Gli Stati membri assicurano che le amministrazioni aggiudicatrici possano prendere in considerazione le necessità di garantire la qualità, la continuità, l’accessibilità, anche economica, la disponibilità e la completezza dei servizi, le esigenze specifiche delle diverse categorie di utenti, compresi i gruppi svantaggiati e vulnerabili, il coinvolgimento e la responsabilizzazione degli utenti e l’innovazione. Gli Stati membri possono altresì prevedere che la scelta del prestatore di servizi avvenga sulla base dell’offerta che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo, tenendo conto dei criteri di qualità e sostenibilità dei servizi sociali».

L’istituto dell’avvalimento, dal canto suo, trova la sua radice europea nell’art. 63 della direttiva, accolto nel Titolo II della stessa. Si tratta, quindi, di istituto che gli Stati membri non hanno l’obbligo di applicare nelle procedure per l’aggiudicazione dei servizi alla persona.

In questo contesto si pone l’art. 128 d.lgs. n. 36 del 2023, il quale, nell’indicare le norme del codice dei contratti pubblici applicabili agli affidamenti di servizi alla persona, esclude l’art. 104, sull’avvalimento.

Ne deriva che, un’interpretazione piana del quadro normativo è nel senso che, sebbene non vi sia un ostacolo normativo alla stazione appaltante perché preveda che si possa applicare l’avvalimento, esso, se non esplicitamente contemplato dalla legge speciale di gara, non trova spazio nelle procedure relative ai servizi alla persona.

Non a caso, nell’offrire il proprio consulto in occasione dell’emanazione del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, recante Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, che introdusse nell’ordinamento il c.d. “regime alleggerito” autorizzato dalla Direttiva 2014/24/UE, il Consiglio di Stato, con parere del 30 marzo 2017, n. 782, sottolineò come tale scelta escludesse l’applicazione dell’istituto dell’avvalimento.

Tar Lombardia, Milano, sez. V, 7 novembre 2025, n. 3610

Servizi sociali – Nozione – Necessità di ricovero stabile presso strutture residenziali – Obblighi comunali connessi all’eventuale integrazione economica – Progetto individuale – Normativa Regione Lombardia – Principi regolatori in materia – Compartecipazione dell’assistito – Disciplina statale sull’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) – Ratio

Giova rammentare che:

– ai sensi dell’art. 128 del d.lgs. 31/03/1998, n. 112, si intendono per “servizi sociali”: «tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia»;

– per essi, la legge 08/11/2000, n. 328 (intitolata «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali»), dopo avere enunciato i princìpi generali del sistema predetto, chiarendo (all’art. 1 comma 2) come «Ai sensi della presente legge, per «interventi e servizi sociali» si intendono tutte le attività previste dall’articolo 128 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112», ha – tra l’altro – previsto:

– all’art. 6, ultimo comma, che: «Per i soggetti per i quali si renda necessario il ricovero stabile presso strutture residenziali, il comune nel quale essi hanno la residenza prima del ricovero, previamente informato, assume gli obblighi connessi all’eventuale integrazione economica»;

– e, all’art. 14, che: «Per realizzare la piena integrazione delle persone disabili (…), i comuni, d’intesa con le aziende unità sanitarie locali, predispongono, su richiesta dell’interessato, un progetto individuale (…)» (così, il comma 1) il quale progetto individuale «comprende (…) i servizi alla persona a cui provvede il comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all’integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale (…)» (così, il comma 2).

La Regione Lombardia, poi, con la legge 12/03/2008, n. 3 (di «Governo della rete degli interventi e dei servizi alla persona in ambito sociale»), ha chiaramente indicato, fra i «principi» della materia, quello della «libertà di scelta, nel rispetto dell’appropriatezza delle prestazioni» (di cui all’art. 2, comma 1 lettera c), ulteriormente declinato nel successivo art. 7, ove si legge che: «Le persone che accedono alla rete delle unità di offerta sociali hanno diritto a:

a) scegliere liberamente le unità d’offerta, compatibilmente con il requisito dell’appropriatezza delle prestazioni; (…)» (così, il comma 1, lettera a).

Sul versante giurisprudenziale, poi, preme rammentare come, secondo l’orientamento costante, anche di questo Tribunale, l’art. 6, ultimo comma, della legge n. 328 del 2000, unitamente alle norme contenute nell’art. 14 della stessa legge e negli artt. 2 e 7 della legge della Regione Lombardia n. 3 del 2008, costituisca fonte di diversi principi che governano la materia in esame, «quali quelli di presa in carico personalizzata, di sussidiarietà, cooperazione, omogeneità, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, i quali impongono che siano i comuni a garantire il servizio al cittadino, con obbligo di farsi carico dell’intera retta di ricovero comprensiva della componente sanitaria, salvo poi la possibilità di recuperare dagli enti del servizio sanitario le somme relative a tale componente (che non possono assolutamente essere scaricate sull’utente o sulla famiglia) in base ai criteri di riparto indicati dal d.p.c.m. 14 febbraio 2001 e dal d.p.c.m. 29 novembre 2001».

L’ordinamento pone, quindi, direttamente in capo ai comuni l’obbligo di pagamento delle rette connesse alle prestazioni sociosanitarie di carattere residenziale rese da terzi in favore dei loro residenti, salva la possibilità di recuperare dagli enti del servizio sanitario le somme relative alla componente sanitaria e salva la possibilità di richiesta di compartecipazione dell’assistito, in base alla normativa ISEE, per la sola componente assistenziale.

Con specifico riguardo alla compartecipazione dell’assistito, poi, le norme di riferimento, ovvero gli artt. 25 della legge n. 328 del 2000 e 8, comma 2, della legge regionale n. 3 del 2008, stabiliscono che l’accesso agevolato alle prestazioni sociosanitarie e sociali e il relativo livello di compartecipazione al costo delle medesime è stabilito dai comuni nel rispetto della disciplina statale sull’indicatore della situazione economica equivalente, oggi contenuta nel dPCM n. 159 del 2013.

Da tali norme si ricava che, non soltanto l’accesso ma anche la compartecipazione al costo delle prestazioni sociosanitarie e sociali è stabilito avendo come base la disciplina statale sull’indicatore della situazione economica equivalente o ISEE, non tollerando la disciplina di settore [che deve ricevere uniforme applicazione su tutto il territorio nazionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 13.10.2015, n. 4742; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 12.09.2013, n. 2139)], l’utilizzo da parte dei Comuni di criteri ulteriori e/o difformi, che diano rilievo ad elementi diversi rispetto a quelli indicati nel decreto n. 159 del 2013 al fine di determinare il livello di capacità economica dell’assistito [con la conseguenza che non sono ammessi altri sistemi di calcolo delle disponibilità economiche dei soggetti che chiedono prestazioni di tipo assistenziale.

Essendo la finalità dell’ISEE quella di determinare la reale capacità economica dell’assistito, l’intervento del Comune deve essere congruente alle sue risultanze e non può, pertanto, condurre a richieste di compartecipazione sproporzionate o, addirittura, superiori alle capacità economiche del disabile, così come risultanti dall’ISEE.

Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 10 dicembre 2024, n. 925

Istruzione pubblica – Alunno minore disabile – Piano educativo individuale – Diritto di accesso all’istruzione – Ore assistenza scolastica – Risorse comunali disponibili – Discrezionalità – Limiti

Le necessità di un alunno con disabilità, così come definite dal piano educativo individuale (PEI), in linea di principio, non vincolano il Comune, il quale è tenuto a garantire l’assistenza “nei limiti delle proprie disponibilità”. Per altro verso, l’esercizio del potere discrezionale di allocazione delle risorse non può ledere il “nucleo indefettibile di garanzie minime” del diritto sociale all’integrazione scolastica, da parametrare in ragione del particolare grado di disabilità dell’interessato. Nel caso di alunni sordi, pertanto, deve ritenersi illegittima, per violazione del diritto costituzionalmente garantito “all’accesso” all’istruzione, la determinazione del Comune che ha ridotto, per mere ragioni finanziarie, le ore di assistenza giornaliera del traduttore LIS previste dal PEI, precludendo al disabile l’accesso effettivo alla formazione scolastica per la durata dell’intero orario settimanale.

Consiglio di Stato, sez. VII, 20 novembre 2024, n. 9323

Servizi pubblici – Servizi sociali – Trasporto gratuito scolastico – Allievi disabili – Diritto fondamentale finanziariamente condizionato – Esclusione per mancato pagamento di tributi locali – Illegittimità

A fronte di un credito vantato dall’avente diritto per l’esercizio di un diritto fondamentale come quello inerente al trasporto scolastico dell’allievo disabile, non è possibile eccepire in compensazione l’esistenza di un debito (nella specie, per mancato pagamento di tributi locali dovuti da un suo familiare) per cause del tutto estranee all’esercizio del diritto medesimo, tenuto conto che uno Stato sociale di diritto deve assicurare le esigenze dei soggetti più bisognosi e, a parità di bisogno, di quelli meno abbienti. Difatti, la teorica dei diritti fondamentali finanziariamente condizionati non può legittimare la mortificazione dei diritti fondamentali senza che la scelta dell’ente e, persino, del legislatore sia sorretta da una valida e superiore causa di giustificazione, attinente alla tutela del bene comune per finalità solidaristiche.

Tar Lombardia, Milano, sez. II, 1 ottobre 2024, n. 2533

Servizi sociali – Gestione – Principio di sussidiarietà orizzontale – Co-programmazione e co-progettazione – Terzo settore

La gestione di servizi sociali può essere affidata dalle amministrazioni pubbliche mediante forme di co-programmazione e co-progettazione con gli enti del terzo settore, per l’individuazione dei bisogni da soddisfare, degli interventi necessari e delle modalità di realizzazione degli stessi, ai sensi degli artt. 55 e 56 del d.lgs. n. 117 del 3 luglio 2017 (codice del terzo settore), che rappresentano un modello alternativo, espressione del principio di sussidiarietà orizzontale, a quello caratterizzato dall’acquisizione di beni e servizi mediante lo strumento dell’appalto pubblico o della concessione di cui al d.lgs. n. 36 del 31 marzo 2023 (codice dei contratti pubblici), il cui art. 6 infatti precisa che gli istituti di cui al Titolo VII del codice del terzo settore – che comprende gli artt. 55 e 56 – non rientrano nel campo di applicazione del codice dei contratti pubblici, le cui norme non sono quindi applicabili a siffatte procedure.

Consiglio di Stato, sez. III, 12 agosto 2024, n. 7089

Assistenza scolastica – Alunno minore disabile – Piano educativo individualizzato – Risorse disponibili – Discrezionalità – Ore di sostegno didattico e misure di sostegno ulteriori

È legittimo il provvedimento del Comune che assegni un numero di ore di assistenza scolastica per la promozione dell’autonomia e della comunicazione dell’alunno minore con disabilità in misura inferiore a quanto indicato nel piano educativo individualizzato (P.E.I.) e richiesto dal dirigente scolastico, non essendo il P.E.I. vincolante per l’ente locale, in capo al quale residua un margine di apprezzamento discrezionale, da esercitarsi con prudente equilibrio, a mente del rango fondamentale dei diritti sottesi alle misure di inclusione scolastica, in relazione al complesso delle risorse disponibili.

Le ore di sostegno didattico rientrano fra le funzioni scolastiche stricto sensu, di competenza dell’ufficio scolastico regionale (USR), mentre le misure di sostegno ulteriori rispetto a quelle didattiche, tra le quali le misure di assistenza scolastica di competenza dei Comuni, sono quelle per le quali i Comuni attribuiscono le risorse complessive secondo le modalità attuative e gli standard qualitativi previsti nell’apposito accordo concluso in sede di conferenza unificata.

In relazione alle ore di sostegno didattico, il P.E.I. non vincola il dirigente scolastico, seppure il suo apprezzamento non involga l’indisponibilità di insegnanti di sostegno e di risorse economiche, ma solo ragioni obiettive che possono consistere nella manifesta irragionevolezza, erroneità, contraddittorietà della documentazione, o nella possibilità che a fronte di due o più alunni disabili nella stessa classe, sia concretamente sufficiente un unico insegnante di sostegno per tutti.

Tar Sicilia, Palermo, sez. III, 5 giugno 2024, n. 1912

Piani individualizzati – Piani di Assistenza Individuale per persone disabili – Contenuti necessari – Legittimità

L’art. 14, legge 08.11.2000 n. 328, individua al comma 2 il contenuto tipico dei Piani di Assistenza Individuale per persone disabili, stabilendo che “Nell’ambito delle risorse disponibili in base ai piani di cui agli articoli 18 e 19, il progetto individuale comprende, oltre alla valutazione diagnostico-funzionale e al progetto di funzionamento, le prestazioni di cura e riabilitazione a carico del S.S.N., il piano educativo individualizzato a cura delle istituzioni scolastiche, i servizi alla persona a cui provvede il Comune in forma diretta o accreditata, con particolare riferimento al recupero e all’integrazione sociale, nonché le misure economiche necessarie per il superamento di condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale. Nel progetto individuale, sono definiti le potenzialità e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare”. Di talché, deve essere giudicato illegittimo quel Piano individualizzato che non preveda nel dettaglio i doverosi interventi socio-assistenziali per il recupero e l’integrazione della persona disabile.

Controllo collaborativo –Richiesta attività consultiva da parte di Unione di comuni – Finanziamento e sviluppo dei servizi sociali comunali – Assunzioni assistenti sociali – Fondo di solidarietà – Vincoli di bilancio 

Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio, 7 marzo 2023, n. 38