Consiglio di Stato, sez. IV, 26 settembre 2025, n. 7565
Danno ambientale – Responsabilità – Criteri di imputazione – Elemento psicologico – Nesso eziologico – Individuazione – Competenza – Bonifica – Normativa applicabile – Misure di prevenzione e di riparazione imposte al proprietario incolpevole – Orientamenti giurisprudenziali – Principio del “chi inquina paga”
Come emerge dall’inequivoco tenore letterale dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. 152/2006, la competenza in ordine alla individuazione del responsabile della contaminazione, spetta, senza eccezioni di sorta, alla Provincia.
L’art. 245 del d.lgs. 152/2006 prevede, infatti, che il proprietario o il gestore dell’area, che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale di superamento delle concentrazioni soglia di contaminazione e che si qualifichi come soggetto non responsabile, abbia l’obbligo di darne comunicazione alla Regione, alla Provincia ed al Comune territorialmente competenti e di attuare le misure di prevenzione secondo la procedura prevista dall’art.242, del d.lgs. 152/2006. Spetta, poi, alla Provincia, una volta ricevuta tale comunicazione, attivarsi per l’identificazione del soggetto responsabile a sensi dell’art. 245, comma 2, del d.lgs. 152/2006.
All’indomani dell’entrata in vigore del Codice del 2006 (il quale, fra l’altro, ha recepito nell’ordinamento interno la direttiva 2004/35/CE, attuativa del principio “chi inquina paga” di cui all’art. 191 TFUE), la materia della bonifica di siti contaminati risulta disciplinata in modo piuttosto compiuto dalla Parte IV, Tit. V (articoli da 239 a 253).
In via di estrema sintesi, il quadro normativo può essere così ricostruito:
i) l’art. 242 (rubricato “Procedure operative ed amministrative”) individua gli obblighi ricadenti sul soggetto responsabile della contaminazione per ciò che riguarda (inter alia) le misure di prevenzione, di ripristino e di messa in sicurezza di emergenza dell’area. La disposizione in questione non riferisce alcun obbligo al proprietario dell’area;
ii) l’art. 244 (rubricato “Ordinanze”) disciplina il caso in cui la contaminazione dell’area abbia superato i valori di concentrazione della soglia di contaminazione (CSR). In tali ipotesi la Provincia territorialmente competente diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi degli artt. 242 e seguenti. L’ordinanza in esame viene comunque notificata anche al proprietario dell’area “ai sensi e per gli effetti dell’articolo 253” (ovvero al fine di rendere operative le disposizioni che impongono oneri reali e privilegi speciali sull’area);
iii) l’art. 245 (rubricato “Obblighi di intervento e di notifica da parte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione”) consente al proprietario incolpevole – ma in assenza di un obbligo specifico – di attivare gli interventi di messa in sicurezza di emergenza e bonifica dell’area. Il comma 2 fa carico al proprietario, il quale abbia rilevato il superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC), di darne comunicazione alle amministrazioni competenti e di attuare le necessarie misure di prevenzione. Lo stesso comma 2 stabilisce che è comunque riconosciuta al proprietario la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in propria disponibilità;
iv) l’art. 250 (rubricato “Bonifica da parte dell’amministrazione”) stabilisce che, qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti di legge ovvero non siano individuabili e non vi provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all’articolo 242 sono realizzati d’ufficio dalle Amministrazioni competenti, “avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica”;
v) da ultimo, l’art. 253 del Codice (rubricato “Oneri reali e privilegi speciali”) stabilisce che gli interventi di messa in sicurezza e bonifica sulle aree oggetto di contaminazione «costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250» e che l’onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica. Ai sensi del successivo comma 2 le spese sostenute per gli interventi sopra indicati sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime (art. 2748, cpv. c.c.). Dal canto suo, il comma 3 stabilisce che «il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità». Infine, il comma 4 stabilisce che «(…) il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato (…) le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito».
In relazione al delineato quadro normativo interno, la giurisprudenza nazionale si era profondamente divisa circa la possibilità di imporre al proprietario incolpevole l’adozione delle misure di prevenzione e di riparazione di cui alla Parte IV, Tit. V del “Codice dell’ambiente”.
In base a un primo – e minoritario – indirizzo, tale possibilità doveva senz’altro essere ammessa sulla base di alcuni indici normativi e sistematici.
I fautori di tale orientamento osservavano, in particolare:
i) che la più ampia e rigorosa applicazione del principio “chi inquina paga” porta ad escludere (persino nelle ipotesi-limite in cui non sia identificabile il responsabile dell’inquinamento) che gli oneri di bonifica ambientale possano essere addossati alla collettività;
ii) che la tradizione giuridica nazionale (nonché di altri Paesi dell’Europa continentale) ben conosce ipotesi di imposizione al proprietario dell’area di specifici doveri di protezione e custodia connessi al mero dato della relazione con la res (in base a una sorta di pura e semplice “responsabilità da posizione”);
iii) che il richiamo normativo alla figura dell’onere reale (art. 253 del “Codice dell’ambiente”) testimonia la volontà del Legislatore di individuare il proprietario attuale come soggetto su cui gravano i richiamati obblighi;
iv) che la più recente dottrina in ambito civilistico ha ormai riconosciuto che il principio colpevolistico rappresenta uno soltanto dei possibili criteri di imputazione delle conseguenze del danno (ben potendosi affiancare ad esso un diverso criterio di imputazione basato sulla mera relazione con la res, al pari di quanto previsto nel caso di danno da cosa in custodia ex art. 2051 c.c.);
v) che «in coerenza col fondamento stesso del principio “chi inquina paga”, il “chi” non andrebbe inteso solo come colui che con la propria condotta attiva abbia posto in essere le attività inquinanti o abusato del territorio immettendo o facendo immettere materiali inquinanti, ma anche colui che – con la propria condotta omissiva o negligente – nulla faccia per ridurre o eliminare l’inquinamento causato dal terreno di cui è titolare».
Secondo un orientamento di segno contrario, il pertinente quadro normativo nazionale ostava a una ricostruzione volta a far gravare in capo al proprietario incolpevole della contaminazione gli obblighi di cui alla Parte IV, Titolo V, del Codice del 2006.
In particolare, in tale diverso ordine di idee, si evidenziava che:
i) il principio di matrice eurounitaria “chi inquina paga” (art. 191 TFUE) deve essere correttamente inteso secondo le categorie tipiche della responsabilità personale, senza che sia possibile fare ricorso ad indici presuntivi o a forme più o meno accentuate di responsabilità oggettiva;
ii) le disposizioni di cui al richiamato Titolo V impongono chiaramente al proprietario incolpevole dell’inquinamento un novero piuttosto limitato di comportamenti (come l’adozione delle misure di prevenzione di cui al comma 2 dell’art. 245), la cui individuazione sembra insuscettibile di interpretazioni di carattere estensivo, atteggiandosi quale tendenziale numerus clausus;
iii) deve essere in tal senso valorizzato l’art. 245 del “Codice”, il quale contempla come semplice “facoltà” quella per cui il proprietario dell’area ritenga di realizzare egli stesso le necessarie misure di ripristino ambientale;
iv) deve essere parimenti in tal senso valorizzato il successivo art. 250, il quale (con evidente previsione “di chiusura”) stabilisce che l’obbligo di realizzare “in ultima istanza” le misure in questione gravi sugli enti pubblici competenti e non sul proprietario dell’area (sul quale ricadranno, al contrario, le sole conseguenze di carattere patrimoniale di cui al successivo art. 253);
v) in generale, nell’ordinamento interno le ipotesi di responsabilità oggettiva per danno ambientale costituirebbero pur sempre un numerus clausus, tendenzialmente inestensibile in via interpretativa ed applicativa.
Con due ordinanze sostanzialmente identiche (la n. 21/2015 e la n. 25/2015), l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha esaminato in modo approfondito i termini del richiamato contrasto giurisprudenziale e ha concluso nel senso che il pertinente quadro normativo interno debba essere inteso nel senso di non consentire alle Autorità nazionali di imporre al proprietario incolpevole l’adozione delle misure di cui alla Parte IV, Tit. V, del Codice dell’ambiente.
Inoltre, l’Adunanza plenaria ha evidenziato alcuni possibili contrasti con il principio “chi inquina paga”, nonché con i principi di precauzione, dell’azione preventiva e della correzione in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente da comportamenti di operatori economici.
L’Adunanza Plenaria ha, quindi, rivolto alla Corte di Lussemburgo il seguente quesito interpretativo: «se i principi dell’Unione Europea in materia ambientale sanciti dall’art. 191, paragrafo 2, [del TFUE] e dalla direttiva 2004/35/Ce del 21 aprile 2004 (…) – in particolare, il principio “chi inquina paga”, il principio di precauzione, il principio dell’azione preventiva, il principio, della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente – ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245, 253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all’autorità amministrativa di imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell’inquinamento, prevedendo, a carico di quest’ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica».
La Corte di Giustizia, con la decisione del 4 marzo 2015, C-524/13, ha, in primo luogo, chiarito:
i) che il principio “chi inquina paga” di cui all’art. 191, par. 2 del TFUE, si limita a definire gli obiettivi generali dell’Unione in materia ambientale;
ii) che esso è rivolto in primis a regolare l’azione dell’Unione (e solo in via mediata quella degli Stati membri);
iii) che quindi «detta disposizione non può essere invocata in quanto tale dai privati al fine di escludere l’applicazione di una normativa nazionale, quale quella oggetto della causa principale, emanata in una materia rientrante nella politica ambientale, quando non sia applicabile nessuna normativa dell’Unione adottata in base all’articolo 192 TFUE» (il riferimento va alle previsioni della direttiva 2004/35/CE che ha declinato in prescrizioni puntuali il richiamato principio generale “chi inquina paga”).
Correlativamente, la Corte ha evidenziato che la direttiva 2004/35/CE, nella parte in cui ha fatto applicazione dell’art. 192 TFUE, non può essere invocata dalle autorità nazionali al fine di imporre al proprietario incolpevole misure di prevenzione e riparazione in assenza di un fondamento giuridico nazionale (e, prima ancora, europeo).
Tanto chiarito dal punto di vista dell’applicazione (in senso oggettivo) del diritto europeo, la Corte ha sottolineato che, ai sensi della direttiva 2004/35/CE, n. 152, esiste una rilevante distinzione fra:
i) da un lato, le ipotesi di cui all’art. 3, par. 1, lett. a), (si tratta del danno ambientale causato da una delle attività professionali “sensibili” elencate nell’allegato III). In tali ipotesi, il criterio di imputazione della responsabilità per danno ambientale è di carattere rigidamente oggettivo e prescinde dalla necessaria verifica di una volontà colpevole da parte dell’operatore (c.d. responsabilità ambientale oggettiva);
ii) dall’altro lato, le ipotesi di cui all’art. 3, par. 1, lett. b) (si tratta del danno alle specie e agli habitat naturali protetti causato da una delle attività professionali non elencate nell’allegato III, «in caso di comportamento doloso o colposo dell’operatore» (cd. responsabilità ambientale soggettiva).
Tanto premesso, la Corte ha sottolineato che, pur dovendosi dare atto del più rigido criterio di imputazione della responsabilità che attinge l’operatore nelle ipotesi di “responsabilità ambientale oggettiva”, nondimeno viene sempre richiesta – perché una forma di responsabilità sia configurabile – la sussistenza di un nesso di causalità fra la condotta dell’agente e l’evento lesivo per l’ambiente.
In tal senso la Corte di giustizia ha tratto argomento dall’art. 8, par. 3 della sopra menzionata direttiva secondo cui «non sono a carico dell’operatore i costi delle azioni di prevenzione o di riparazione adottate conformemente alla presente direttiva se egli può provare che il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno: a) è stato causato da un terzo, e si è verificato nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza (…)».
Da quanto osservato discende che l’Ordinamento UE (e segnatamente la direttiva 2004/35/CE, che ha tradotto in disposizioni puntuali il generale principio di cui all’art. 191 TFUE), dunque, non conosce alcuna ipotesi in cui la responsabilità per il danno ambientale possa essere fatta gravare su un operatore il quale non abbia cagionato – sotto il profilo causale – il danno di cui si discute.
Resta salva, nel ragionamento sviluppato dalla Corte di giustizia, naturalmente, la possibilità che il Legislatore nazionale, avvalendosi della clausola di maggior rigore di cui all’art. 16 della direttiva, decida in via autonoma di dotarsi di una normativa interna che preveda una siffatta forma di responsabilità “da mera posizione”.
Tuttavia, la Corte di Giustizia osserva che l’Ordinamento italiano non si è avvalso della facoltà di introdurre le richiamate disposizioni di maggior rigore (quanto meno, per ciò che riguarda i criteri di imputazione della responsabilità per danno ambientale).
Si tratta, d’altronde, soggiunge la Corte di giustizia, di una scelta di fatto comune a quella operata dai principali Stati membri dell’Unione (Francia, Germania, Spagna) i quali – pur nella diversità delle scelte nazionali di recepimento – hanno escluso la possibilità di coinvolgere il proprietario incolpevole in forme di responsabilità per il danno ambientale cagionato da altri sulle aree successivamente acquisite. La sentenza in esame risulta di notevole importanza sistematica in quanto riconferma in termini quanto mai netti che, al fine di configurare una responsabilità per danno ambientale, è sempre necessaria la sussistenza di un nesso di causalità fra la condotta dell’operatore e l’evento dannoso.
In definitiva, conclude la Corte nella decisione in esame, l’Ordinamento UE consente – a talune condizioni – che la sussistenza di un siffatto nesso di causalità possa essere dimostrata facendo ricorso a meccanismi presuntivi, ma non ammette in alcun modo la configurabilità di forme di responsabilità “da mera posizione”.
La responsabilità da inquinamento (di cui al Titolo V, Parte IV, cod. amb.) è integrata dall’aver provocato o contribuito a provocare la contaminazione di un sito oltre le CSC (concentrazioni soglia di contaminazione) valevoli per i vari elementi inquinanti. Essa determina l’assunzione ex lege degli obblighi di prevenzione, di messa in sicurezza, di bonifica e di rispristino ambientale enucleati dall’art. 240 cod. amb., da adempiersi nel rispetto della procedura operativa di cui all’art. 242 cod. amb. Ai sensi dell’art. 244 cod. amb., ove si riscontri il superamento delle CSC in un determinato sito, la provincia (o, se istituita, la città metropolitana) individua, con apposite indagini, il responsabile della contaminazione e, sentito il comune competente, lo diffida, con ordinanza motivata, ad assumere le necessarie misure di contrasto del danno ambientale. In sostanza, l’art. 244 cod. amb. attribuisce all’autorità competente il potere di compulsare l’adempimento di quegli obblighi (di prevenzione, di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino) facenti capo ex lege al responsabile dell’inquinamento, ove questi non si sia attivato spontaneamente.
Rispetto al responsabile dell’inquinamento, completamente diversa è la posizione del mero proprietario del fondo inquinato.
Il cd. proprietario incolpevole, che non ha contribuito all’inquinamento del sito, è tenuto esclusivamente a segnalare alle autorità il superamento o il pericolo di superamento delle CSC e ad adottare le misure di prevenzione del danno ambientale, mentre ha la mera facoltà di assumere in proprio le restanti iniziative di contrasto e riparazione del danno (art. 245 cod. amb.), onde mantenere il fondo libero dai pesi derivanti dall’eventuale attivazione d’ufficio delle autorità. Infatti, il proprietario rimane esposto al privilegio speciale e agli oneri reali sul fondo per il caso in cui, non essendo stato individuato il responsabile dell’inquinamento, le amministrazioni competenti realizzino d’ufficio le misure di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale, rivalendosi poi delle spese sul proprietario, nei limiti del valore del fondo (artt. 250 e 253 cod. amb.). Pertanto, non è configurabile alcuna responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata né, quindi, l’obbligo di bonificare il sito per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale all’inquinamento riscontrato.
Il proprietario incolpevole, tenuto all’esecuzione delle sole misure di prevenzione (definite all’art. 240, co. 1, lett. i, cod. amb.), non è obbligato a porre in essere neppure le misure di messa in sicurezza di emergenza (definite all’art. 240, co. 1, lett. m, cod. amb.), queste ultime essendo interventi miranti alla riparazione del danno ambientale e, come tali, gravanti esclusivamente sul responsabile dell’inquinamento.
In particolare, nel solco dei principi elaborati dalla Corte di giustizia, di recente, la Cassazione, con la decisione, resa a Sezioni Unite, 1° febbraio 2023, n. 3077, ha escluso che la misura della «messa in sicurezza di emergenza», di cui all’art. 240, comma 1°, lett. m), d. lgs. n. 152/2006, possa ricondursi sotto l’indice delle «misure di prevenzione», di cui alla lett. i), le quali soltanto possono giustificare, per gli effetti di cui al successivo art. 245, comma 1°, obblighi di facere in capo al proprietario (o ad altro soggetto interessato) non responsabile della potenziale contaminazione.
In particolare, le Sezioni Unite hanno chiarito che il proprietario non responsabile dell’inquinamento è solo tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, t.u. ambiente, ad adottare le misure (iniziali) di prevenzione di cui all’art. 240, comma 1, lett. i), ma non le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui alle lett. m) e p) della stessa disposizione, di fatto respingendo quel diverso orientamento, il quale, richiamandosi al principio di precauzione ammette, invece, l’inerenza (anche) di tali misure a quelle preventive (di cui alla lett. i), come tali potenzialmente gravanti anche sul proprietario (o detentore), in quanto tale.
Nel loro impianto argomentativo, le Sezioni Unite (in chiave critica) prendono le mosse dall’opzione interpretativa, più volte seguita anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ritiene di poter ricondurre le misure di messa in sicurezza d’emergenza (m.i.s.e.) nell’ambito degli strumenti cautelari di cui all’art. 240, comma 1°, lett. i), t.u. ambiente, avuto riguardo alla invariante connotazione oggettivo-funzionale, costituita dalla comune finalità preventivo-riparatoria.
Solo in relazione ad un contesto di prevenzione e riparazione anticipatoria del danno ambientale, si giustificherebbe, infatti, una forma di responsabilità oggettiva fondata sulla mera relazione del proprietario (o detentore qualificato) con il sito da cui possono scaturire i danni all’ambiente, nella sentenza gravata ritenuta coerente con quel modello di imputazione ricavabile dalla dir. n. 2004/35/CE, da assumersi come un «criterio guida» rivolto alla legislazione nazionale (cfr. punto 9 della sentenza).
Il proprietario che non ha contribuito all’inquinamento del proprio fondo non può essere considerato responsabile in forma omissiva per mancato controllo dell’area, salvo che abbia violato uno specifico obbligo giuridico di attivarsi.
Quanto alla dimostrazione dell’elemento psicologico necessario per configurare una responsabilità da contaminazione, è stato chiarito che incombe sull’Amministrazione l’onere di dimostrare che, in concreto, da parte del proprietario vi sia stato un comportamento quantomeno colposo.
Sotto tale profilo, l’accertamento del nesso fra una determinata presunta causa di inquinamento e i relativi effetti – accertamento che rileva per decidere se determinati interventi per eliminarlo siano giustificati – si basa sul criterio del “più probabile che non”, ovvero richiede che il nesso eziologico ipotizzato dall’autorità competente sia più probabile della sua negazione.
