Tar Piemonte, Torino, sez. II, 29 giugno 2026, n. 1475

Titolo edilizio  – Permesso di costruire – Illegittimità – Responsabilità della P.A. – Affidamento incolpevole – Criteri valutativi

In tema di responsabilità della pubblica amministrazione per lesione dell’affidamento incolpevole conseguente al rilascio di un titolo edilizio poi disapplicato dal giudice ordinario per violazione delle distanze legali tra costruzioni, lo standard di diligenza richiesto al privato istante ai fini della valutazione dell’incolpevolezza del proprio affidamento va modulato in ragione della sua qualità soggettiva, professionale o meno, e della complessità del quadro fattuale e giuridico sotteso all’intervento edilizio.

Consiglio di Stato, sez.VI, 12 giugno 2026, n. 4729

Comunicazioni elettroniche – Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Vincolo paesaggistico – Autorizzazione paesaggistica – Relazione paesaggistica – “Adeguato intorno” – Rapporto di intervisibilità – Difetto di istruttoria

In materia di autorizzazione paesaggistica, la relazione paesaggistica redatta ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 dicembre 2005 non può essere limitata alla sola porzione di area materialmente interessata dall’intervento, ma deve rappresentare e considerare anche i beni culturali ricadenti nell’area vincolata e nel relativo “adeguato intorno”, desunto dal rapporto di intervisibilità esistente. Pertanto, la mancata indicazione di tali beni e della loro possibile interferenza visiva integra difetto di istruttoria e comporta l’illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica, a prescindere dall’esistenza di un autonomo vincolo indiretto sul bene culturale.

Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2026, n. 6348

Procedimento amministrativo – Revoca – Nozione – Ratio – Presupposti – Regime giuridico – Decadenza – Nozione – Caratteri – Fondamento – Natura giuridica – Partecipazione – Titolo edilizio – Inerzia – Effetti decadenziali

La revoca, disciplinata dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, è il provvedimento con cui l’amministrazione elimina un proprio precedente atto legittimo, per ragioni sopravvenute di interesse pubblico o per una nuova valutazione dell’interesse originario.

La revoca può intervenire per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per mutamento della situazione di fatto o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (nei casi consentiti dalla legge).

La revoca richiede l’avvio del procedimento (art. 7 l. 241/1990). la partecipazione dell’interessato, lo svolgimento di una istruttoria, una motivazione adeguata e la ponderazione di tutti gli interessi coinvolti; inoltre la revoca produce effetti ex nunc e non elimina retroattivamente gli effetti già prodotti.

La decadenza, che non trova una disciplina espressa nella legge generale sul procedimento amministrativo, trova di regola la sua fonte in una espressa previsione di legge, nel titolo concessorio o nel regolamento che disciplina il rapporto tra privato e pubblica amministrazione.

La decadenza deriva normalmente dall’inadempimento di un obbligo, dalla perdita di un requisito, dal mancato esercizio del diritto entro un termine o dalla violazione di condizioni essenziali del rapporto.

La decadenza è considerata generalmente un provvedimento vincolato e ha di regola effetti ex tunc; se si verifica il presupposto previsto dalla legge o dalla concessione, l’amministrazione deve dichiarare la decadenza.

Anche quando la decadenza ha natura vincolata, la giurisprudenza prevalente ritiene che occorra comunque accertare i fatti e verificare la sussistenza dei presupposti, consentire la partecipazione dell’interessato e adottare un provvedimento espresso.

Il provvedimento di decadenza deve essere qualificato come provvedimento dichiarativo di un effetto previsto dalla legge o dal titolo concessorio, di cui è necessario accertare i presupposti in contraddittorio con il privato.

In particolare questa Sezione ha avuto modo di precisare che, sebbene la decadenza del permesso di costruire abbia carattere tassativamente ricognitivo degli effetti prodotti dalla legge, l’effetto decadenziale conseguente alla inerzia protrattasi oltre il termine massimo per l’inizio dei lavori indicato nel titolo, per quanto discendente direttamente dalla legge, necessita comunque di un provvedimento comunale che, con effetti dichiarativi, accerti l’intervenuta decadenza e ciò sia per verificare che il termine sia effettivamente spirato sia e soprattutto per accertare che non ricorrano cause di forza maggiore che possano giustificare una sospensione del termine o una sua proroga (Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2025 n. 4933; 30 ottobre 2024 n. 8672); la perdita di efficacia del titolo edilizio per mancato inizio o ultimazione dei lavori deve essere accertata e dichiarata con un provvedimento formale del competente organo comunale, previa istruttoria e contraddittorio con il privato interessato; la decadenza del permesso di costruire è un atto dichiarativo e vincolato che richiede un accertamento degli effetti legali e dei presupposti normativi, senza il quale il titolo edilizio deve considerarsi vigente (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 marzo 2024 n. 2963).

In particolare, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 18/2020 ha avuto modo di precisare che: “… la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente: a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 – nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti;…”.

Inoltre, anche per i provvedimenti di decadenza, la giurisprudenza afferma la necessità del rispetto delle garanzie partecipative, salvo casi eccezionali nei quali l’effetto derivi direttamente dalla legge in termini assolutamente automatici e non residui alcun margine di accertamento.

Tar Toscana, Firenze, sez. I, 29 giugno 2026, n. 1373

Pianificazione urbanistica – Mutamenti di destinazione d’uso – Discrezionalità – Competenza comunale – Normativa Regione Toscana – Funzione sociale della proprietà – Libertà di iniziativa economica – Standard urbanistici – Valutazione Ambientale Strategica (VAS) – Verifica di assoggettabilità

Ai Comuni era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.

Si può dunque affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, co. 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza n. 64 del 1963).

La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della legge regionale n. 61/2024, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile. Essa ha chiarito, infatti, che la disciplina dettata dalla citata legge regionale incide anche sul governo del territorio – perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio – e, in una prospettiva teleologica, è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine, oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. Dunque, «mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

Al riguardo, non può dimenticarsi che, secondo la migliore elaborazione, i piani urbanistici possono imporre limitazioni anche molto severe all’esercizio di attività economiche in alcune zone, senza vedersi opporre il principio di libera iniziativa economica, perché questo principio opera nell’ambito della regolazione delle attività economiche in quanto tali e non pregiudica la possibilità che la libertà di intrapresa sia limitata o esclusa per effetto di disposizioni che prendono in considerazione l’attività non per conformare il relativo mercato, ma per salvaguardare altri interessi.

Le decisioni che riguardano l’uso degli immobili, dunque, possono incidere di fatto sull’esercizio dell’iniziativa economica, ma l’interesse pubblico che le guida è quello dell’ordinato assetto del territorio, ed è alla luce di questo interesse che deve essere valutata la legittimità della scelta di pianificazione urbanistica, senza che gli effetti indirettamente prodotti sull’esercizio di attività economiche possano costituire ragione di illegittimità del provvedimento.

Deve, a questo punto, ricordarsi che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).

L’art. 3 del d.m. n. 1444/1968 individua gli standard urbanistici che, per gli insediamenti residenziali, devono essere assicurati «per ogni abitante».

Orbene, se per alcuni di essi, come le dotazioni per attrezzature di interesse comune religiose e sanitarie, il fabbisogno può porsi negli stessi termini per i residenti stanziali e per quelli di breve periodo, non altrettanto può dirsi per altri, come quelli relativi alle dotazioni per l’istruzione (asili nido, scuole materne, scuole dell’obbligo) o a quelle sociali e assistenziali.

Queste ultime dotazioni, che devono essere assicurate nella formazione degli strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti, sono evidentemente finalizzate ad assicurare che lo sviluppo urbano non pregiudichi la fruizione di servizi che, come quelli relativi all’istruzione (attraverso la realizzazione di asili nido, scuole materne e scuole dell’obbligo), non possono che essere rivolti alla popolazione stanziale.

Deve rilevarsi che la verifica di assoggettabilità a VAS è un procedimento connotato da un’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa che ha la finalità di valutare se un piano o un programma ha effetti significativi sull’ambiente e quindi debba essere successivamente sottoposto a VAS (Cons. Stato, sez. IV, 29 dicembre 2023, n. 11347), con la conseguenza che i relativi atti sfuggono al sindacato di legittimità, laddove non vengano in rilievo indici sintomatici di un non corretto esercizio del potere sotto il profilo del difetto di motivazione, illogicità manifesta, dell’erroneità dei presupposti di fatto e dell’incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti (TRGA Bolzano, 24 febbraio 2022, n. 57; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 18 luglio 2019, n. 1661).

Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2026, n. 6350

Pianificazione urbanistica – Piani comunali per gli insediamenti produttivi – Natura unitaria – Effetti – Concessione in superficie – Canone

Per effetto di quanto disposto dall’art. 27 della l. n. 865/1971 ai piani per gli insediamenti produttivi si applicano le disposizioni della l. 18 aprile 1962 n. 167 (“Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree fabbricabili per l’edilizia economica e popolare”).

Le disposizioni dell’art. 10 della l. n. 167/1962 sono state sostituite da quelle di cui all’art. 35 l. n. 865/1971, che, al comma 12, dispone quanto segue:

“I corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a), ed i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167;…” (comma sostituito dall’art. 3, comma 63, l. 23 dicembre 1996, n. 662 e, successivamente, così modificato dall’art. 7, comma 5, l. 30 aprile 1999, n. 136).

In materia di edilizia residenziale pubblica la giurisprudenza ha avuto modo di enunciare i seguenti principi (applicabili anche ai piani comunali per gli insediamenti produttivi): – in applicazione dell’art. 35, comma 12, della l. 865 del 1971, il prezzo della cessione delle aree destinate alla costruzione di case economiche e popolari deve assicurare al Comune – in applicazione del principio di perfetto pareggio economico, operante anche prima dell’entrata in vigore della l. n. 662 del 1996 – la copertura di tutte le spese sostenute per l’acquisizione delle aree, ivi comprese quelle riguardanti i giudizi relativi alla determinazione delle indennità di esproprio. Il Comune può, pertanto, agire nei confronti degli assegnatari degli alloggi realizzati dalla cooperativa edilizia concessionaria, per ottenere il pagamento “pro quota” dei maggiori oneri derivanti da tale contenzioso, potendo a loro volta gli assegnatari opporre la negligenza dell’ente nella gestione della lite, quale causa dell’insorgenza delle ulteriori spese (Cassazione civile Sez. I, ordinanza 7 luglio 2022 n. 21572); – in tema di edilizia popolare ed economica, il corrispettivo della concessione del diritto di superficie, che dev’essere previsto nella convenzione di cui all’art. 35, comma 8, della l. n. 865 del 1971, deve assicurare al Comune – in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, disposizione inderogabile idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione – la copertura dei costi di acquisizione delle aree destinate alla realizzazione dei piani e delle sole opere di urbanizzazione funzionali alla loro edificabilità, sicché l’ente è legittimato a pretendere l’eventuale differenza ove nella suddetta convenzione quel corrispettivo sia stato erroneamente determinato in misura inferiore ai costi effettivi (Cassazione civile, Sez. I, 2 luglio 2020 n. 134595).

In altri termini, l’art. 35, comma 12, l. n. 865/1971 stabilisce che i corrispettivi della concessione in superficie ed i prezzi delle aree cedute in proprietà “devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal comune…”; si tratta di un elemento letterale che giustifica l’applicazione del criterio di riparto dei maggiori oneri sostenuti dal Comune, indipendentemente dalle vicende soggettive della singola area.

La natura unitaria del piano per gli insediamenti produttivi non consente di scindere la posizione degli assegnatari delle aree ricomprese nel piano in base alla modalità di acquisto da parte del Comune delle aree ricomprese nel predetto piano (decreto di esproprio; provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001; transazione).

Tar Sardegna, Cagliari, sez. II, 16 luglio 2026, n. 1034

Espropriazioni – Disciplina normativa – Ratio

La disciplina espropriativa, di cui al t.u. n. 327/2001, è concepita per tutelare il proprietario, pubblico o privato, che subisca il sacrificio della propria proprietà in vista della realizzazione di un’opera altrui o comunque non coincidente con il proprio interesse.

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 31 luglio 2026, n. 7

Abuso edilizio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Termine – Acquisizione al patrimonio del Comune – Tutela cautelare – Sospensione degli effetti – Ripresa del decorso

Il termine di novanta giorni, fissato dall’articolo 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, è sospeso dalla pronuncia cautelare o dalla sentenza di primo grado del giudice amministrativo favorevole al ricorrente e riprende a decorrere a seguito della comunicazione di un provvedimento giurisdizionale di segno contrario, fatta salva la verifica in concreto della esigibilità dell’esecuzione da parte dell’interessato nel tempo residuo e la sua possibilità di chiedere all’amministrazione l’accertamento di conformità o la fissazione di un ulteriore congruo termine per ottemperare all’ordine.

Tar Veneto, Venezia, sez. II, 23 giugno 2026, n. 1389

Titolo edilizio – Irreperibilità – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Illegittimità – Carenza istruttoria e motivazionale

È illegittima l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 nei confronti di un immobile per il quale risulti pacificamente rilasciato un titolo edilizio originario non più reperibile agli atti dell’amministrazione, ove quest’ultima non abbia debitamente valorizzato gli elementi probatori prodotti dal privato a dimostrazione della preesistenza delle opere contestate, fondando viceversa l’accertamento della difformità su dati parziali e non dirimenti, in violazione dell’onere di compiuta descrizione delle opere abusive, di accertamento della loro esecuzione in assenza o difformità dal titolo e di puntuale individuazione della norma applicata.

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 11 maggio 2026, n. 2955

Pianificazione urbanistica – Vincoli conformativi ed espropriativi – Vincolo cimiteriale – Inedificabilità – Deroga – Interesse pubblico

Il vincolo cimiteriale, pur configurandosi quale limitazione legale della proprietà privata a carattere generale e assoluto, finalizzata alla tutela di una pluralità di interessi pubblici quali la salubrità, la sacralità del luogo di sepoltura e la possibilità di un’espansione ordinata del cimitero nel tempo, ammette la realizzazione di opere che risultino compatibili con tali finalità (come, ad esempio, di un parcheggio funzionalmente connesso alla fruizione del cimitero), in quanto inidonee ad alterare il delicato equilibrio di interessi sotteso alla norma. La situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo cimiteriale è suscettibile di essere rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico; con la conseguenza che la procedura di riduzione della fascia inedificabile resta attivabile nel solo interesse pubblico.

Consiglio di Stato, sez. V, 30 aprile 2026, n. 3380

Abuso edilizio – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Effetto automatico – Trascrizione – Ipoteca anteriore – Irrilevanza – Arricchimento senza causa – Ipoteca – Indennizzo al creditore – Esclusione – Buona fede – Presupposti – Pronunce di declaratoria di illegittimità costituzionale – Retroattività – Presupposti

Non sussistono i presupposti dell’azione di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. proposta dal creditore ipotecario per la perdita della garanzia reale su un immobile abusivo acquisito gratuitamente dal comune a seguito dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, quando l’acquisizione è sorretta da valido titolo legale e difetta il nesso causale tra arricchimento dell’amministrazione e depauperamento del creditore, essendo  il danno riconducibile alla condotta negligente di quest’ultimo.

La buona fede del creditore ipotecario, ai fini del riconoscimento di tutela indennitaria per la perdita della garanzia reale, richiede la verifica, secondo ordinaria diligenza, della legittimità urbanistica e della commerciabilità del bene offerto in garanzia, non potendo fondarsi sul solo affidamento nelle risultanze dei registri immobiliari; ne consegue che la buona fede deve escludersi quando il creditore ometta verifiche essenziali  sullo stato legittimo dell’immobile.

L’acquisizione gratuita dell’immobile abusivo al patrimonio comunale, conseguente alla inottemperanza all’ordine di demolizione, opera automaticamente ex lege e determina il trasferimento della proprietà a titolo originario; l’accertamento dell’inottemperanza dell’ingiunzione ha solo valenza di titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, per cui la sua notifica ha una funzione meramente ed esclusivamente “certificativa’” del già avvenuto trasferimento del diritto di proprietà. Pertanto, non rileva l’anteriorità dell’iscrizione ipotecaria rispetto alla trascrizione dell’atto di inottemperanza all’ordine di demolizione, laddove l’ipoteca sia stata concessa da soggetto che non era più proprietario.

L’efficacia retroattiva delle sentenze della Corte costituzionale incontra un limite nei rapporti esauriti ossia quei rapporti che, sorti precedentemente alla pronuncia della Corte costituzionale, abbiano dato luogo a situazioni giuridiche ormai consolidate e intangibili in virtù del passaggio in giudicato di decisioni giudiziali, della definitività di provvedimenti amministrativi non più impugnabili, del completo esaurimento degli effetti di atti negoziali.