Consiglio di Stato, sez. VI, 20 gennaio 2026, n. 436

Società a partecipazione pubblica e società a controllo pubblico – Nozione – Controllo pubblico congiunto – Presupposti – Potere di controllo – Nozioni – Potere di influenza dominante – Concreta ed effettiva sussistenza ed esercizio del controllo

Occorre ribadire quanto già espresso da questo Consiglio in ordine alla non sovrapponibilità tra (la nozione di) società a partecipazione pubblica e (quella di) società a controllo pubblico, essendo differenti i presupposti normativi delle due figure. Questo Consiglio ha, infatti, evidenziato come, sebbene sia controversa e non univoca la nozione di “controllo pubblico congiunto” di cui alla lett. m) dell’art. 2, comma 1, d.lgs. n. 175 del 2016, il dato testuale – che richiama un “potere”, in correlazione alla lett. b) del medesimo articolo – e “l’interpretazione da più parte datane […] è tale per cui non è sufficiente a tali fini una semplice sommatoria delle partecipazioni di soggetti pubblici tale da esprimere la maggioranza del capitale sociale – potendosi diversamente conformare e modulare gli assetti di potere nell’ambito degli organi societari – ma occorrono piuttosto, in assenza di un controllo monocratico ex art. 2359 Cod. civ., atti o accordi che vincolino i soggetti pubblici all’esercizio congiunto delle loro prerogative, così da rendere concreto ed effettivo un “potere” di controllo pubblico […] o quanto meno un comportamento concludente dei soci pubblici orientato in tal senso […]” (Consiglio di Stato, Sez. V, 10.3.2023, n. 2543, n. 2543; sulla differenza tra partecipazione societaria e controllo si veda, inoltre, Consiglio di Stato, Sez. V, 23 gennaio 2019, n. 578; v., anche, Corte dei Conti, Sezioni riunite, 22 maggio 2019, n. 16).

Il dato rilevante che emerge dalla pronuncia è, quindi, l’impossibilità di predicare la sussistenza di un controllo in ragione della semplice o mera partecipazione societaria, risultando necessari – in caso di controllo congiunto – atti o assetti che rendano concreto ed effettivo quel potere di controllo che è alla base della definizione di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del D.Lgs. n. 175/2016.

La regola appena indicata rileva, in particolare, nella parte in cui valorizza l’esercizio del potere quale elemento indispensabile per affermare la sussistenza di un controllo congiunto, rinviando, per la definizione della nozione di potere di controllo (a cui, quindi, si riferisce l’esercizio) a quanto indicato dall’art. 2, comma 1, lett. b), del medesimo articolato normativo. Questa disposizione individua la situazione di controllo evocando, in primo luogo, la fattispecie di cui all’art. 2359 c.c. (che considera controllate le società in cui un’altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria, le società in cui un’altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante nell’assemblea ordinaria e, in ultimo, le società che sono sotto influenza dominante di un’altra società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa) e precisando, altresì, che il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo.

Come noto esistono nel nostro ordinamento una pluralità di nozioni di controllo: oltre a quella di cui all’art. 2359 c.c. (cui si richiama l’art. 2497) si ricordano quelle di cui all’art. 93 del T.U.F., all’art. 23 del T.U.B., quella in materia antitrust di cui all’art. 7 della L. 287 del 1990, quella relativa alla disciplina contabile delle società posta dall’art. 25 del D.Lgs. 127 del 1991, quella in ambito di servizi di media audiovisivi di cui all’art. 51, comma 10, del Tusmar e quella, più risalente, di cui all’art. 1 della legge sull’editoria. Sono nozioni non sempre coincidenti, a riprova di un panorama variegato, dettate in funzione dei diversi ambiti nei quali si collocano e delle finalità di volta in volta perseguite dal legislatore. La stessa nozione di cui all’art. 2359 c.c. nasce in funzione della disciplina delle operazioni della società sulle proprie azioni.

Il controllo congiunto di cui all’art. 2, comma 2, lett. m), del D.Lgs. n. 175/2016 risulta comprensivo sia delle ipotesi di cui all’art. 2359 c.c. [a cui rinvia l’art. 2, comma 1, lett. b), primo periodo, del D.Lgs. n. 175/2016], sia delle ipotesi di cui al secondo periodo di cui all’art. 2, comma 1, lett. b), del D.Lgs. n. 175/2016.

Operato questo chiarimento, occorre, quindi, osservare come il meccanismo di rinvio predisposto dal legislatore imponga all’interprete di ritenere possibile – anche in caso di pluralità di amministrazioni – l’ipotesi di controllo che si estrinseca nell’influenza dominante sulla società. In sostanza, deve affermarsi la possibilità che sussista un potere di influenza dominante imputato ad un determinato numero di enti che dispongano di voti sufficienti per esercitare tale influenza dominante.

La conclusione alla quale si addiviene per il tramite del combinato disposto delle regole indicate esige, tuttavia, un ulteriore approfondimento. Deve, infatti, considerarsi come il mero computo numerico delle partecipazioni detenute dagli Enti che si assumono – per questo – controllanti non è, ex se, indice del controllo. Una diversa affermazione rischia di affidare la verifica del controllo al solo riscontro dell’ammontare delle partecipazioni, giungendo ad affermare la sussistenza di un controllo congiunto in ogni caso in cui tale sommatoria consenta, solo astrattamente, di poter conferire al gruppo un’influenza dominante. In sostanza, se il dato numerico è ex se significativo nel caso di dominanza solitario, lo stesso non è, necessariamente, tale in caso di pluralità di partecipazioni. Diversamente opinando, si rischierebbe, infatti, di affermare la sussistenza di un controllo anche in caso di sommatorie delle partecipazioni di poco superiori alla soglia e, quindi, meramente maggioritarie e, comunque, scarsamente significative dell’effettiva sussistenza di un controllo, ampliando indebitamente il perimetro della nozione e ricomprendendo mere ipotesi di partecipazione pubblica maggioritaria.

Simile conclusione si evita soffermando l’attenzione sul carattere congiunto del controllo, verificando, in particolare, se i soggetti le cui partecipazioni complessive consentano, in astratto, di esercitare un’influenza dominante sulla Società risultino, in concreto e al di là del mero dato numerico, allineati nella gestione della Società e, quindi, esercitino realmente un’influenza dominante. Questo ulteriore passaggio si impone sia al fine di dare concretezza e portata applicativa alla nozione di controllo “congiunto”, sia in ragione dello specifico disposto di cui all’art. 2, comma 1, lett. m), del D.Lgs. n. 175/2016, che impone di prestare attenzione all’esercizio del potere e, quindi, alla concreta ed effettiva sussistenza ed esercizio del controllo.

Corte Suprema di Cassazione, Civile, Sez. Lavoro, 10 ottobre 2025, n. 27197

Previdenza sociale – Assegni familiari – Contributi – Società per azioni partecipate da enti locali – Obbligo contributivo – Insussistenza di esenzioni

Le società per azioni costituite e partecipate dagli enti locali non sono esentate dall’obbligo di versare i contributi per assegni familiari all’INPS, in virtù dell’art. 79 del D.P.R. 30 maggio 1955, n. 797, o di altre ipotesi derogatorie, che solo il legislatore statale ha la potestà di stabilire.

Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, 13 dicembre 2024, n. 249/2024/PASP

Società partecipate – Parere – Controllo ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 – acquisizione di una partecipazione in una Comunità energetica rinnovabile

La Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con riferimento alla scelta di taluni comuni di costituire comunità energetiche rinnovabili in forma societaria, ha affermato il seguente principio di diritto: “l’esito delle valutazioni dell’ente pubblico in ordine alla stretta necessità dell’attività svolta dalla partecipata rispetto al conseguimento della finalità perseguita dall’istituzione deve puntualmente confluire nella motivazione analitica richiesta dall’art. 5, comma 1, T.U.S.P.”.

Al riguardo, la giurisprudenza contabile ha in più occasioni affermato che, in linea generale, l’elemento della “necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali” contenuto nel paradigma dell’art. 5, coincide con l’infungibilità dello specifico strumento di tipo societario rispetto ad altre differenti forme organizzative (Sez. reg. contr. Lombardia, delibera n. 202/2024/PASP).

Anche la Corte costituzionale ha chiarito che gli interventi del legislatore in materia di società partecipate da pubbliche amministrazioni, e da ultimo il d.lgs. n. 175 del 2016, mirano “a contrastare l’aumento ingiustificato del ricorso alle partecipazioni pubbliche, con inefficienze gestionali gravanti, in ultima analisi, sui bilanci degli enti partecipanti” (Corte cost., sentenza n. 86/2022).

Tar Toscana, Firenze, sez. I, 10 ottobre 2024, n. 1143

Diritto di accesso del consigliere comunale ex art. 43 TUEL – Ratio – Utilità – Onere motivazionale – Limiti – Diritto di accesso degli enti dipendenti dall’Ente locale ex art. 37 TUEL – Società partecipate – Dipendenza – Condizioni – Controllo analogo – Società a controllo pubblico – Influenza dominante

La ratio della norma che disciplina il peculiare diritto di accesso, ex art. 43 TUEL, riposa nel principio democratico correlato al riconoscimento delle autonomie locali (cfr. art. 114 Cost.) e della rappresentanza politica spettante ai componenti degli organi elettivi.

Tale diritto risulta direttamente funzionale non tanto all’interesse del consigliere comunale in quanto tale, ma alla cura dell’interesse pubblico connessa al munus e al mandato conferito, in quanto preordinato al controllo dell’attività e dei comportamenti degli organi decisionali dell’ente. Per tale ragione, il riferimento normativo alla “utilità” della pretesa ostensiva non va acquisito nel senso restrittivo della stretta connessione con l’attività espletata (o da espletare) nell’esercizio dell’attività di componente del Consiglio, ma in quello, lato, della strumentalità rispetto alla valutazione degli interessi pubblici, anche in funzione di generico controllo: l’esercizio del diritto non è soggetto ad alcun onere motivazionale, che – del resto – si risolverebbe, con inversione funzionale, in una sorta di controllo dell’ente, attraverso i propri uffici, sull’esercizio del mandato politico. Gli unici limiti si rinvengono, per tal via, nel principio di strumentalità, inerenza e proporzionalità, nel senso che l’esercizio del diritto deve avvenire in modo da comportare il minor aggravio possibile per gli uffici e non deve sostanziarsi in richieste assolutamente generiche, ovvero meramente emulative o di disturbo, che si traducano in un sindacato generale, indifferenziato e non circostanziato sull’attività amministrativa, fermo restando che la sussistenza di tali caratteri deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto, al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto medesimo. Alla luce di quanto sopra, deve essere interpretato il secondo comma dell’art. 37 del TUEL, individuando, in questa prospettiva, la ragione della positiva estensione dell’accesso nei confronti delle “aziende” e, più in generale, degli “enti dipendenti” dall’ente locale, che ne sono, pur nella formale distinzione soggettiva, mere articolazioni funzionali, con rilevanza infraorganizzativa. Tuttavia, il diffondersi del fenomeno della costituzione di società partecipate dall’ente locale, che ha trovato la propria disciplina generale nel d. lgs. n. 175 del 2016, ha stimolato – tenendo conto delle diverse forme e grado di partecipazione pubblica (totalitaria, maggioritaria o solo minoritaria) al capitale sociale e, di conseguenza, della diversa misura di influenza delle scelte operate dal decisore pubblico sull’attività societaria – un’interpretazione più ampia del concetto di “dipendenza”, che, deve ritenersi circoscritto alle situazioni in cui il soggetto, indipendentemente dalla sua natura e dalle forme della sua organizzazione, ricada sotto il “dominio” dell’ente locale, che vi partecipa ai fini della migliore valorizzazione, anche strumentale, degli interessi pubblici. Tale situazione di “dipendenza” va senza dubbio riconosciuta nel caso di società in house, in diretto collegamento al requisito del “controllo analogo”, che realizza una equipollenza rispetto alle funzioni esercitate a mezzo degli uffici interni: in tal caso, la relazione di “dipendenza” si specifica e connota in termini di “influenza determinante” in ordine agli “obiettivi strategici” ed alle “decisioni significative” assunte dalla società controllata. Situazione analoga, anche se meno intensa, si presenta nel caso delle società “a controllo pubblico”, per le quali la relazione di “controllo” (che l’art. 2, comma 1 lett. b) del d.lgs. n. 175 del 2016 individua con richiamo alla ordinaria disciplina civilistica, di cui all’art. 2359 c.c.) si specifica nel senso: a) della partecipazione in forma maggioritaria al capitale sociale, idonea ad instaurare, di diritto, un dominio delle decisioni assembleari (art. 2359, comma 1, n. 1); b) della possibilità – attribuita “da norme di legge o statutarie o di patti parasociali” – di condizionare, con il proprio necessario assenso, “le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale” (cfr. art. 2, comma 1, lett. b), secondo alinea d.lgs. n. 175 del 2016): situazione sovrapponibile a quella di una “influenza dominante”, prefigurata, sotto la specie del c.d. controllo interno di fatto, dall’art. 2359, comma 1, n. 2 c.c.

Le relazioni di “influenza determinante” (propria della situazione di “controllo analogo” della partecipazione in house) e di “influenza [semplicemente] dominante” (propria della situazione di “controllo”, di diritto o di fatto) marcano, alla luce della più volte evidenziata logica del riconoscimento del potere di accesso ai consiglieri comunali (o provinciali), il limite normativo della “dipendenza”, al di sotto del quale il rilievo qualificato del munus pubblico diviene, ai fini in questione, recessivo, di tal che le esigenze conoscitive ed ostensive refluiscono, secondo i relativi presupposti e con i relativi limiti, negli strumenti strettamente civilistici (inerenti alle forme di controllo consentite al socio in quanto tale) o pubblicistici (accesso ordinario).

L’art. 43 TUEL non può trovare applicazione nel caso di società a partecipazione pubblica minoritaria, per le quali il soggetto pubblico non ha poteri di influenza qualificata, sicché non sussiste, nei rapporti con la società, una relazione di “dipendenza”, nel senso sopra precisato.

Il diritto d’accesso del consigliere comunale, così come previsto dall’art. 43 T.U. 267/2000 può riguardare gli uffici comunali, le aziende speciali e le società di gestione di servizi pubblici in cui il Comune abbia partecipazione totalitaria oppure maggioritaria, ma non può investire attività di altri soggetti o enti, soprattutto di natura privata.

Per potersi ritenere sussistente una situazione di dipendenza, rispetto all’ente partecipante (declinata in termini funzionali e non strutturali) debbono sussistere due condizioni strettamente correlate l’una all’altra: a) anzitutto, si deve trattare di una influenza effettiva in grado di incidere sulle decisioni fondamentali dell’assemblea (arg. ex art. 2, comma 1, lett. b) d. lgs. cit., che richiama le decisioni (finanziarie o gestionali) “strategiche”; b) inoltre, deve aversi riguardo ad assetto di poteri, sia pure di fatto, stabile e non occasionale, che consenta, cioè, al soggetto partecipante all’assemblea (e, segnatamente, al rappresentante dell’ente pubblico) di disporre con relativa continuità della maggioranza sufficiente per poter ottenere l’approvazione delle principali (e maggiormente significative) deliberazioni assembleari (non essendo, in definitiva, sufficiente una influenza contingente, discontinua, quand’anche “notevole”, di per sé non idonea a strutturare una forma di “controllo”, nel rigoroso senso prescritto: arg. a contrario ex art. 2359, ult. cpv. c.c.

Non sussiste il diritto di accesso del consigliere comunale ai dati di una società a capitale pubblico nel caso di una partecipazione insufficiente a esprimere la relazione di dipendenza.

Tar Lombardia, Milano, sez. I, 25 giugno 2024, n. 1973

Atto deliberativo comunale di affidamento in house di un servizio – Consultazione pubblica – Forme – Idoneità – Ratio

L’art. 5, comma 2, del n. 175/2016, prescrive che, in caso di acquisto di partecipazioni o di costituzione di società, “Gli enti locali sottopongono lo schema di atto deliberativo a forme di consultazione pubblica, secondo modalità da essi stessi disciplinate”.

La previsione normativa detta una specifica regola in relazione al procedimento di adozione della deliberazione comunale di affidamento in house di un servizio. Gli Enti, infatti, devono prevedere (“secondo modalità da essi stessi disciplinate”) “forme di consultazione pubblica” in modo da consentire agli operatori del settore interessati all’affidamento in gestione del servizio di formulare idonee e tempestive osservazioni in ordine alla scelta comunale di adottare il modulo procedimentale dell’in house che esclude, invece, il ricorso al mercato per l’affidamento in gestione dello stesso. L’Ente è quindi chiamato a disciplinare e individuare lo strumento (“forme”) in grado di assicurare la consultazione degli operatori e ciò implica, necessariamente, sia la previa pubblicazione dello schema di atto deliberativo tramite mezzi di comunicazione in grado di garantire l’effettiva diffusione della scelta amministrativa agli operatori sia la previsione di un termine entro cui poter formulare, da parte degli interessati, osservazioni di metodo e di merito a quella scelta.

La pubblicazione all’albo pretorio e sul sito web del Comune, senza indicazione di un termine per le osservazioni, non costituisce una “forma” idonea di “consultazione pubblica” ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lgs. 175/2016, non assicurando che gli operatori del settore possano venire a conoscenza della volontà del Comune di procedure all’affidamento di un proprio servizio tramite il modulo dell’in house. Tale forma di comunicazione è infatti generica in quanto è riservata, per legge, alla pubblicazione degli atti deliberativi del Comune, mentre il legislatore ha imposto, per il procedimento di affidamento in house, una forma di comunicazione specifica sia in relazione al contenuto sia in relazione ai suoi destinatari. Inoltre, agli operatori non viene offerta la possibilità di presentare osservazioni, né vien indicata la forma e il termine entro cui le osservazioni possono essere presentate.

La disposizione normativa richiamata detta condizioni minime effettive di partecipazione amministrativa che devono essere garantite in astratto dall’amministrazione comunale a tutti gli operatori del settore, a prescindere dalla circostanza che poi, di fatto, gli operatori si avvalgano di tali garanzie.

Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Lombardia, 18 ottobre 2023, deliberazione Lombardia/232/2023/PASP

Parere ex art. 5 TUSP – Operazioni straordinarie – Fusione – Non luogo a provvedere

L’art. 5, comma 3, TUSP ha limitato, letteralmente, il proprio ambito oggettivo di applicazione ai soli due momenti (la costituzione di una società e l’acquisto di partecipazioni) in cui l’Amministrazione pubblica entra per la prima volta in relazione con una realtà societaria, nuova o già esistente, assumendo la qualifica di socio, con la conseguenza che l’assunzione della qualità di socio segna la linea di confine per distinguere gli atti deliberativi da sottoporre all’esame della Corte dei conti e quelli invece esclusi.

La procedura preliminare di valutazione affidata alla Corte dei conti non riguarda le decisioni concernenti operazioni societarie straordinarie, tra le quali rientra espressamente anche la fusione (diretta o inversa) tra due o più società.

ANAC, Atto del Presidente, 5.09.2023

Società a partecipazione pubblica locale – Direttore Generale – Procedura selettiva – Soggetto indagato per concorso in peculato e falso – Partecipazione – Inopportunità

Una società pubblica è tenuta ad applicare l’art. 3 dalla legge n. 97/2001 e, dunque, a trasferire il dirigente ad un ufficio diverso da quello in cui prestava servizio al momento dei fatti di reato, con attribuzione di funzioni corrispondenti, per inquadramento, mansioni e prospettive di carriera, a quelle svolte in precedenza. In caso di impossibilità (in ragione della qualifica rivestita, ovvero per obiettivi motivi organizzativi), il dipendente in questione sarà invece posto in posizione di aspettativa o di disponibilità, con diritto al trattamento economico in godimento.

La partecipazione di un dipendente indagato per concorso in peculato e falso alla procedura selettiva indetta da una società a controllo pubblico per la selezione del direttore generale è inopportuna, in considerazione del ruolo apicale e strategico che ricopre la figura del D.G. all’interno della società, della natura fiduciaria dell’attribuzione e del discredito che certamente deriverebbe alla immagine della stessa società.

Cassazione civile, sez. I, ordinanza 1 giugno 2023, n. 15521

Società partecipate – Patti parasociali conclusi dal Comune – Autorizzazione preventiva alla stipulazione – Organo comunale competente – Mancata autorizzazione – Conseguenza – Annullabilità

In caso di società partecipata da un Comune la sottoscrizione di un patto parasociale da parte del Sindaco, in assenza di una previa autorizzazione da parte del competente consiglio comunale, non rende il patto nullo per difetto di attribuzione.

Invero, l’autorizzazione preventiva richiesta si inserisce nell’ambito degli atti autorizzatori inter-organici e si sostanzia in un mero presupposto interno e non già alla stregua di un presupposto di legittimità.

Infine, anche a voler inquadrare tale autorizzazione alla stregua di un presupposto di legittimità, essa non rientrerebbe tre le cause di nullità di cui all’art. 1418 c.c., ma rimarrebbe sottoposta alla disciplina dell’annullamento per erronea acquisizione della volontà negoziale, come tale invocabile esclusivamente dall’ente nel cui interesse sono poste le norme violate.

Consiglio nazionale dei dottori commercialisti ed esperti contabili-CNDEC – Osservatorio Enti pubblici e società partecipate

La crisi nelle società pubbliche, tra TUSPP e CCI  

Realizzato dall’Osservatorio Enti pubblici e Società partecipate del Consiglio nazionale della categoria. Focus su monitoraggio e gestione della crisi nelle società a partecipazione pubblica tra Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica e Codice della crisi d’impresa.