Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, sez. autonoma di Bolzano, 3 giugno 2025, n. 163

Contratti pubblici – Lex specialis – Interpretazione – Criteri – Principi di imparzialità e concorrenza

Per l’interpretazione delle clausole della lex specialis trovano applicazione le regole dettate dall’articolo 1362 e ss. del codice civile per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale.

L’interpretazione dei bandi di gara, quali atti amministrativi generali, soggiace agli stessi canoni dettati per l’interpretazione degli atti negoziali (art. 1324 c.c.) e contrattuali (art. 1362 c.c.), assumendo tuttavia carattere preminente il canone dell’interpretazione letterale secondo cui l’ermeneutica deve avvenire innanzitutto in base al tenore letterale ossia attribuendo alle clausole il ‘senso letterale delle parole’ (art. 1362 c.c.), con esclusione, in caso di clausole assolutamente chiare, di ogni ulteriore procedimento interpretativo.

Il canone della interpretazione letterale si pone quale garanzia del rispetto dei principi di imparzialità dell’azione amministrativa e di tutela della concorrenza, in quanto proprio la sua rigorosa applicazione esclude che la stazione appaltante possa attribuire alle regole da essa stessa poste una portata diversa rispetto a quella che deriva obiettivamente dal tenore letterale su cui gli operatori del mercato, mediamente diligenti, hanno fatto affidamento ancor prima di partecipare alla gara. Infatti, poiché soltanto regole chiare consentono di conoscere il prevedibile esito della loro applicazione, gli operatori si determinano a partecipare alla competizione e a conformare di conseguenza l’offerta nella fiducia di ricevere proprio quel trattamento che discende dall’interpretazione letterale delle regole.

Tar Campania, Napoli, sez. I, 20 gennaio 2025, n. 506

Contratti pubblici – Appalto di lavori – Prestazioni migliorative – Nozione – Ammissibilità – Varianti – Differenze

La rivisitazione delle lavorazioni a base di gara attraverso l’offerta e la specificazione dei materiali utilizzati può costituire una prestazione migliorativa in chiave qualitativa la cui ammissibilità trova riscontro nella nozione stessa di “miglioria” per come elaborata in giurisprudenza in contrapposizione a quella di “variante”. Difatti, le prestazioni migliorative consistono in soluzioni tecniche che investono singole lavorazioni o singoli aspetti tecnici dell’opera, configurandosi come integrazioni e precisazioni che rendono il progetto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza tuttavia alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste.

Tar Piemonte, Torino, sez. I, 10 luglio 2024, n. 835

Contratti pubblici – Modifica contrattuale – Condizioni – Fase esecutiva

La modifica contrattuale può essere concordata anche nella fase tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto, ma l’elasticità consentita alle parti in fase esecutiva non può tradursi in una sostanziale elusione delle regole di evidenza pubblica. Devono quindi essere addotti e documentati seri motivi indipendenti dalle parti che non modifichino per altro in modo sostanziale l’oggetto della gara; non trovano spazio invece ortopedie rispetto ad offerte ab origine non sostenibili ovvero modifiche delle condizioni di contratto tali che, ove manifestate in gara, lo avrebbero reso appetibile per ben diverse fasce di mercato.

Tar Lazio, Latina, sez. I, 15 marzo 2024, n. 219

Contratti pubblici – RTI verticale – Ratio – Anomalia offerte – Discrezionalità tecnica

Un raggruppamento di tipo verticale è quello in cui il mandatario realizza la prestazione di servizi principale ed i mandanti quelle secondarie, mentre quello orizzontale consiste in una riunione di operatori finalizzata a realizzare il medesimo tipo di prestazioni.

 Il r.t.i. verticale, infatti, è connotato dalla circostanza che l’impresa mandataria apporta competenze incentrate sulla prestazione prevalente, diverse da quelle delle mandanti, le quali possono avere competenze differenziate anche tra di loro, sicché nel raggruppamento di tipo verticale un’impresa, ordinariamente capace per la prestazione prevalente, si associa ad altre imprese provviste della capacità per le prestazioni secondarie scorporabili.

Nelle gare pubbliche, il giudizio circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o erroneità fattuale, non potendo essere esteso ad un’autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci. Stante la natura tecnico-discrezionale della funzione esercitata dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, sotto il profilo probatorio, al fine dimostrare la sussistenza del vizio della discrezionalità tecnica, è onere del ricorrente introdurre in giudizio elementi che sul piano sintomatico, in modo pregnante, evidente e decisivo rendano significativo il vizio di eccesso di potere in cui possa essere incorso l’organo deputato all’esame dell’anomalia.

Tar Piemonte, Torino, sez. II, 3 gennaio 2024, n. 1

Attività economica privata – Soggetti autorizzati – Applicabilità normativa sui contratti pubblici – Gara pubblica – Clausole illegittime – Atti amministrativi – Criteri interpretativi

Ove la procedura avviata dal Comune non sia riconducibile né a un appalto né a una concessione di servizi, avendo l’ente inteso soltanto individuare i soggetti autorizzati a esercitare un’attività economica privata nuova, non oggetto di assunzione pubblica, la normativa sui contratti pubblici è applicabile solo  limitatamente ai principi generali di non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza, mutuo riconoscimento e proporzionalità, in quanto ugualmente riconducibili alla comune matrice dell’art. 81 TFUE.

L’accettazione delle regole di partecipazione ad una gara non comporta l’inoppugnabilità di clausole ritenute illegittime, in quanto l’amministrazione non può mai opporre ad una concorrente un’acquiescenza implicita alle clausole del procedimento, che si tradurrebbe in una palese ed inammissibile violazione dei principi fissati dagli artt. 24, comma 1, e, 113 comma 1, Cost., ovvero nella esclusione della possibilità di tutela giurisdizionale.

Agli atti amministrativi si applicano le regole per l’interpretazione del contratto dettate dagli artt. 1362 e ss. Cod. Civ., con priorità dei criteri soggettivi su quelli oggettivi.

Tar Puglia, Bari, sez. I, 19 giugno 2023, n. 924

Servizi pubblici – In house providing – Rinnovo contratti scaduti – Proroga – Divieto

L’eliminazione della possibilità di procedere al rinnovo dei contratti scaduti ha valenza generale e portata preclusiva di opzioni ermeneutiche ed applicative di altre disposizioni dell’ordinamento che si risolvono, di fatto, nell’elusione del divieto della rinnovazione dei contratti pubblici. Pertanto, non solo l’intervento normativo di cui all’art. 23 della legge n. 62 del 2005, ma anche ogni altra disposizione dell’ordinamento che dovesse consentire, in deroga alle procedure ordinarie di affidamento degli appalti pubblici, l’affidamento senza gara degli stessi servizi per ulteriori periodi, deve essere considerato alla stregua del vincolante criterio che vieta, in modo imperativo ed inderogabile, il rinnovo del contratto.

L’ampia portata del principio del divieto di rinnovo dei contratti pubblici scaduti, seppur previsto dalla legge con espresso riferimento agli appalti di lavori, servizi e forniture (art. 23 co. 2 della L. 62/2005), si estende anche al settore delle concessioni dei beni pubblici, in quanto esso deriva dall’applicazione della regola, di matrice comunitaria, per cui i beni pubblici contendibili non devono poter essere sottratti per un tempo eccessivo e senza gara al mercato e, quindi, alla possibilità degli operatori economici di ottenerne l’affidamento. L’eventuale proroga di un affidamento diretto deve intervenire prima della scadenza e fare seguito ad un’intesa tra le parti che, senza incidere sull’oggetto del provvedimento autorizzatorio, abbia di mira il semplice spostamento in avanti del termine (non scaduto) di efficacia dell’originario provvedimento autorizzatorio, per una sola volta e limitatamente al periodo necessario per l’indizione e la conclusione della necessaria procedura ad evidenza pubblica. Con riferimento alla proroga, infatti, vale il principio di continuità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) nei soli limitati ed eccezionali casi in cui, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio pubblico, nelle more del reperimento di un nuovo contraente.

Tar Campania, Napoli, sez. I, 23 giugno 2023, n. 3775

Contratti pubblici – Caro materiali – Revisione prezzi – Prezzario regionale – Decreto Aiuti

Rientra nei generali principi di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione, sanciti dalla Costituzione, nonché nei canoni comunitari di proporzionalità e trasparenza, l’obbligo – nelle procedure ad evidenza pubblica – di stabilire compensi remunerativi capaci di mettere i concorrenti nella condizione di presentare un’offerta sostenibile ed affidabile, evitando il serio rischio di distorsioni nelle dinamiche concorrenziali e dell’effettuazione di lavori o erogazione di servizi di scarsa qualità.

La partecipazione alle procedure pubbliche d’appalto costituisce accettazione del progetto a base di gara, dei relativi prezzi nonché dello stato dei luoghi e delle condizioni economiche ed ambientali per l’esecuzione dei lavori: in altri termini non può parteciparsi ad una gara contestandone a posteriori il prezzo, dal momento che il computo metrico di base rientra, per l’appunto, fra gli elementi che l’impresa partecipante deve necessariamente accettare in modo da presentare un’offerta economica a questi conforme.

Il meccanismo della revisione dei prezzi, delle compensazioni in deroga alla disciplina del codice dei contratti pubblici e della revisione dei prezzi nella determinazione dell’importo da porre a base di gara – secondo la disciplina da ultimo introdotta dall’art. 26 del D.L. 50/2022, convertito con modificazioni dalla L. n. 91/2022 – riveste la funzione di regolare il mercato delle opere pubbliche e di prevenirne le distorsioni, avuto riguardo all’eccezionale aumento dei prezzi dei materiali da costruzione riscontrati come andamento dell’ultimo anno.

Tar Sicilia, Palermo, sez. III, 22 giugno 2023, n. 2090

Contratti pubblici – Enti locali – Interpretazione bando di gara – Interpretazione atti amministrativi – Art. 1363 cod. civ. – Buona fede – Favor partecipationis

L’interpretazione degli atti amministrativi, ivi compresi i bandi di gara, soggiace alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 e ss. cod. civ. per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale – con esclusione di ogni ulteriore procedimento ermeneutico in caso di clausole assolutamente chiare – ma, in caso di omissioni od ambiguità delle singole clausole, con la necessità del ricorso ad altri canoni ermeneutici, tra cui quello dettato dall’art. 1363 cod. civ. e quello dell’interpretazione secondo buona fede; corollario in materia di procedure di gara ad evidenza pubblica è la necessità di attuare il principio del favor partecipationis secondo il quale, in caso di clausole del bando ambigue o dubbie, va preferita la soluzione che tende ad estendere la platea dei partecipanti alla gara, e non quella restrittiva della partecipazione, al fine di realizzare l’interesse dell’amministrazione alla selezione della migliore offerta presentata tra quelle concorrenti.

Consiglio di Stato, sez. VII, 2 maggio 2023, n. 4368

Contratti pubblici – Enti locali – Appalti – Micro-mobilità – Monopattini elettrici – Codice dei contratti pubblici – Non applicabilità – Regime autorizzatorio

Dall’art. 1, comma 75-ter e ss., l. 27 dicembre 2019, n. 160, si ricavano due elementi: a) per lo svolgimento del servizio di noleggio dei monopattini elettrici è necessario il rilascio di un titolo autorizzativo (indicato dal legislatore nella “licenza”) e b) il numero degli atti che possono essere rilasciati è contingentato.

La procedura di natura comparativa volta a individuare i soggetti autorizzati a svolgere – sulla base di una S.C.I.A. – un’attività economica privata nuova, non oggetto di assunzione da parte della medesima amministrazione, onde regolamentarne lo svolgimento in regime di libero mercato nell’interesse della collettività, prevedendo, tra l’altro, il numero delle licenze attivabili e il numero massimo dei dispositivi ammessi a circolare sul territorio comunale non è qualificabile come concessione o come appalto di servizi, rimanendo estranea all’ambito di applicazione del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Laddove gli atti di gara non contengano un espresso integrale rinvio al Codice dei contratti pubblici, ma solo a sue specifiche disposizioni, non si forma un autovincolo assoluto, non essendo stata manifestata la volontà di sottoporre la procedura alla generalità delle disposizioni del Codice, che, al di fuori del suo ambito applicativo, non è estensibile in via analogica a tutte le procedure evidenziali, fatta salva l’applicazione delle norme che costituiscano espressione di principi generali che hanno, difatti, portata applicativa generalizzata. In tal caso, dunque, la stazione appaltante è tenuta soltanto ad applicare alla procedura selettiva i principi generali (di non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità) e, conseguentemente, le disposizioni del Codice dei contratti pubblici espressive di tali principi, mentre non è obbligata all’integrale applicazione delle singole prescrizioni di cui al decreto legislativo 50 del 2016, non essendo stata manifestata alcuna volontà in tal senso nella lex specialis.

Contratti pubblici – Servizio di refezione scolastica – Gravi illeciti professionali – Esclusione – Limiti al sindacato giurisdizionale – Misure di self cleaning – Valutazione di sufficienza – Discrezionalità

Consiglio di Stato, sez. III, 9 maggio 2023, n. 4669