Tar Campania, Napoli, sez. VIII, 1 aprile 2026, n. 2206

Contratti pubblici – Autotutela – Doverosità e coercibilità – Insussistenza – Eccezioni – Discrezionalità

In materia di contratti pubblici, il potere di autotutela della stazione appaltante ha natura discrezionale: non sussiste un obbligo generalizzato di provvedere sull’istanza presentata dal concorrente non aggiudicatario. Ne consegue l’inammissibilità del ricorso avverso il silenzio serbato dall’amministrazione. Anche la sopravvenuta perdita di un requisito premiale in capo all’aggiudicatario non impone automaticamente la revoca dell’aggiudicazione, restando tale valutazione rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione in relazione alla concreta possibilità di garantire l’esecuzione del servizio.

Le disposizioni di diritto interno che disciplinano il potere di intervento in autotutela della P.A., così come interpretato dalla giurisprudenza prevalente, non contemplano espresse previsioni di autotutela doverosa (ex art. 21 quinquies e art. 21 nonies della L. n. 241 del 1990).

Né il potere di autotutela è coercibile dall’esterno attraverso l’istituto del silenzio-inadempimento ai sensi dell’art. 117 c.p.a., salvo i casi normativamente e tassativamente stabiliti di autotutela doverosa e casi particolari legati ad esigenze conclamate di giustizia.

In particolare, il giudice amministrativo ha ritenuto sussistente un’ipotesi di autotutela doverosa nei casi di decadenza dagli incentivi quale conseguenza del generale principio contenuto all’art. 75 del d.P.R. n. 445/2000 (Consiglio di Stato, sez. VI, 31.12.2019, n. 8920, secondo cui “i casi normativi definiti di autotutela doverosa … non sono affatto “eccezioni” alla regola generale posta dall’art. 21 nonies … ma costituiscono forme ben definite d’autotutela doverosa”) nonché delle istanze di esercizio dei poteri inibitori, conformativi o repressivi previsti dall’art. 19, commi 3 e 4, della l. 241/1990 provenienti da un terzo che assume di essere leso dall’attività da altri intrapresa in forza di una S.C.I.A., laddove sia decorso il termine ivi previsto (T.A.R. Veneto, sez. II, 17.3.2023, n. 356) e, ancora, sulla base della giurisprudenza europea, nei casi di atti amministrativi anticomunitari, ovvero adottati sulla base di un’interpretazione del diritto europeo ritenuta errata da una successiva sentenza interpretativa della Corte di Giustizia (Consiglio di Stato, sez.VI, 16 maggio 2023, n.4862).

Infine, la giurisprudenza soltanto in casi del tutto eccezionali e rari, connotati da tratti di evidente peculiarità, ha ritenuto sussistente un obbligo di adozione di un provvedimento espresso (di accoglimento o di rigetto dell’istanza di riesame), per ritenute ragioni di equità e giustizia.

Tali ultimi casi sono definibili come ipotesi con “tratti di peculiarità che giustificano la non operatività del principio generale della insussistenza di un obbligo di provvedere sulla domanda di ritiro in autotutela di un precedente provvedimento adottato dall’amministrazione”.

L’esercizio del potere di autotutela, anche nella materia dei contratti pubblici, conserva la natura di potere discrezionale a fronte del quale non è configurabile un obbligo a provvedere in capo all’amministrazione.

Questo principio è espresso, in particolare, all’art. 122, comma 1, del codice dei contratti pubblici che disciplina le ipotesi in cui si verificano sopravvenienze nel corso dell’esecuzione del contratto di appalto e che scolpisce come facoltativo il potere dell’amministrazione di procedere alla risoluzione del contratto di appalto.

Tar Campania, Salerno, sez. II, 3 febbraio 2026, n. 202

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Potere di revoca – Presupposti – Potere di annullamento in autotutela – Interesse pubblico – Onere motivazionale – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Natura giuridica

Il potere di revoca è assoggettato alla ricorrenza alternativa di sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, declinati dall’art. 21-quinquies, l. n. 241/1990.

Secondo l’interpretazione seguita in proposito dalla costante giurisprudenza si tratta di un potere connotato da notevole discrezionalità e ancorato a condizioni individuate con ampia estensione. Difatti la revoca del provvedimento amministrativo rientra nella disciplina prevista dall’art. 21 -quinquies l. n. 241/1990, che può essere disposta dalla pubblica amministrazione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento.

Anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto. Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti. In particolare, il potere di autotutela deve essere esercitato dalla pubblica amministrazione entro un termine ragionevole, specialmente quando il privato, dopo un certo periodo, ha lecito affidamento sulla regolarità del permesso edilizio avendo già realizzato il progetto.

Il potere di autotutela costituisce la riedizione del potere originariamente esercitato in modo da essere attratto alla relativa disciplina. Non va trascurata infatti la circostanza che, attraverso l’atto impugnato, l’amministrazione, nel ritirare il precedente provvedimento di autotutela, ha di fatto riesercitato il potere sanzionatorio edilizio, per il quale, secondo orientamento pretorio tanto consolidato da assurgere a jus receptum, non si richiede la previa instaurazione del contraddittorio procedimentale innescato dall’avviso di avvio del procedimento per la natura vincolata della irroganda sanzione.

L’ordine di demolizione è un atto vincolato ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla rimozione dell’abuso. In sostanza, verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l’Amministrazione ha il dovere di adottarlo, essendo la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore. In ragione della natura vincolata dell’ordine di demolizione, non è pertanto necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento.

L’atto di acquisizione del manufatto abusivo al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione.

Se il privato ottempera anche tardivamente ma comunque prima che il Comune abbia adottato il provvedimento di acquisizione che deve essere trascritto nei registri immobiliari, non si procede all’acquisizione poiché lo scopo principale cui l’acquisizione è finalizzata, cioè la demolizione delle opere abusive, è stato comunque raggiunto.

L’interesse pubblico all’annullamento in autotutela nella materia edilizia e di tutela paesaggistica, pur non potendo affermarsi sussistere in re ipsa, è identificabile, senza bisogno di particolare motivazione nella evidente esigenza di un deciso contrasto al grave e diffuso fenomeno dell’abusivismo edilizio, che deve essere fronteggiato con strumenti efficaci e tempestivi.

Non di meno, anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto.

Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari.

L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti.

Di conseguenza, l’amministrazione ha il potere di annullare in autotutela le autorizzazioni edilizie solo in presenza di un’illeceità del provvedimento e di un interesse pubblico attuale alla sua revoca, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. Tale potere deve essere esercitato entro un termine ragionevole e l’amministrazione deve giustificare la decisione, anche in modo sommario, evidenziando la presenza dei suddetti requisiti.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, 3 novembre 2025, n. 853
Titolo edilizio – Permesso di costruire – Istanza – Silenzio assenso – Termini – Consumazione del potere – Normativa Regione siciliana
In base all’art. 2 della l. reg. Sicilia n. 17/1994, decorsi settantacinque giorni dalla presentazione dell’istanza di permesso di costruire completa, senza che l’amministrazione abbia comunicato un provvedimento motivato di diniego, si forma il silenzio-assenso. In tal caso, l’amministrazione consuma il potere di decidere sull’istanza del privato e l’eventuale successivo provvedimento di primo grado di rigetto dell’istanza è da considerarsi tardivo, potendo l’amministrazione successivamente provvedere solamente in via di autotutela.

Tar Campania, Napoli, sez. VIII, 31 luglio 2025, n. 5774
Abuso edilizio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Giudicato penale –Permesso di costruire in sanatoria – Dichiarazione di illegittimità in sede di esecuzione penale – Ritiro in autotutela – Limiti temporali
Il giudicato penale in materia di abusivismo edilizio non priva l’amministrazione del potere di provvedere sulla medesima questione edilizia mediante il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, tuttavia qualora tale provvedimento venga ritenuto illegittimo dal giudice penale in sede di incidente di esecuzione, alla medesima amministrazione non resta che procedere al ritiro in autotutela del titolo edilizio, anche oltre il termine ordinario di autotutela.
In tema di reati edilizi, l’ordine di demolizione impartito dal giudice con la sentenza di condanna, per la sua natura di sanzione amministrativa applicata dall’autorità giudiziaria, non è suscettibile di passare in giudicato essendone sempre possibile la revoca quando esso risulti assolutamente incompatibile con provvedimenti dell’amministrazione che abbiano conferito all’immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l’abusività.
L’ordine di demolizione, conseguente alla pronuncia di una sentenza penale irrevocabile di condanna per illecito edilizio, costituisce espressione di un potere dispositivo autonomo attribuito dalla legge alla autorità giudiziaria, il quale può eventualmente concorrere con quello omologo dell’amministrazione, onde è il pubblico ministero competente ad eseguirlo, mentre è il giudice dell’esecuzione che deve accertarne in sede di incidente la compatibilità con eventuali atti che siano stati emanati medio tempore dalla autorità amministrativa.

Tar Calabria, Catanzaro, sez. II, 7 ottobre 2025, n. 1595

Procedimento amministrativo – Autotutela – Requisiti – Presupposti di legittimità – Comunicazione di avvio del procedimento – Contraddittorio

Secondo un costante indirizzo giurisprudenziale, l’esercizio del potere di autotutela, in quanto espressione di una rilevante discrezionalità amministrativa è sempre soggetto all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, all’analitica motivazione delle ragioni di interesse pubblico ad esso sottese e alla ponderazione dell’interesse del privato alla stabilità della posizione acquisita, pena l’illegittimità del provvedimento al fine adottato.

In particolare, gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, legge n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto.

Tar Toscana, Firenze, sez. I, 16 agosto 2025, n. 1462

Procedimento amministrativo – Silenzio assenso – Ratio – Provvedimento implicito – Onere istruttorio – Istanza del privato – Elementi imprescindibili

La formazione di un provvedimento implicito di assenso in ragione del mero decorrere del tempo dalla data di presentazione dell’istanza non comporta alcuna deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione competente, che deve ugualmente svolgere, proprio come nell’ipotesi in cui fosse obbligata all’adozione di un provvedimento espresso, una puntuale ed esaustiva istruttoria, al fine di verificare se sussistono i presupposti ed i requisiti previsti dalla legge per l’attribuzione del bene richiesto.

Peraltro, l’amministrazione pubblica competente, effettuati i dovuti e necessari accertamenti, può decidere, in luogo dell’adozione di un provvedimento espresso, di far formare un provvedimento tacito.

Tale è la fisiologia del procedimento amministrativo ove sia presentata un’istanza a carattere pretensivo per la quale, decorso il termine normativamente previsto, si forma il silenzio assenso.

Viceversa, l’omesso o l’incompleto svolgimento dell’istruttoria da parte dell’amministrazione competente costituisce una situazione patologica.

Per molti aspetti, l’istituto del silenzio-assenso, che come noto ha accompagnato la nascita della legge n. 241 del 1990, dimostra e conferma l’intuizione dottrinale secondo la quale, delle fasi in cui si scompone convenzionalmente il procedimento amministrativo, quella centrale è data proprio dall’istruttoria, di cui la fase decisoria – che sia tacita oppure espressa – rappresenta piuttosto un precipitato e una conseguenza logica.

Va da sé tuttavia che, per l’espletamento di una efficace istruttoria, l’istanza debba essere corredata da tutti gli elementi necessari a consentire l’accertamento della spettanza del bene della vita, per cui il silenzio assenso può formarsi solo in tale ipotesi, nel qual caso l’eventuale discrasia della fattispecie rispetto al modello legale di riferimento determina l’illegittimità dell’atto tacito, ma non ne impedisce il venirne ad esistenza.

L’opzione ermeneutica più idonea alla tutela degli interessi in conflitto, in altri termini, deve essere individuata nel fatto che l’assenso tacito si forma allorquando sulla domanda, se corredata di tutti gli elementi occorrenti alla valutazione della P.A., sia decorso il termine di legge senza che questa abbia provveduto, mentre non può essere escluso per difetto delle condizioni sostanziali per il suo accoglimento, ossia, per contrasto della richiesta con la normativa di riferimento.

Diversamente, ove l’istanza non sia stata corredata da tutta la documentazione necessaria ovvero si presenti imprecisa o foriera di possibili equivoci, in modo tale che l’amministrazione destinataria sia stata impossibilitata per il comportamento dell’istante a svolgere un compiuto accertamento di spettanza del bene, il silenzio assenso non può formarsi, per cui si avrà un’ipotesi di inesistenza dello stesso e non di sua illegittimità.

In tale direzione, militano sia la ratio del sistema, atteso che, come sottolineato, il concetto di semplificazione amministrativa non coincide con quello di deresponsabilizzazione amministrativa, ma, anzi ne è l’esatto contrario, tutelando l’esigenza di certezza delle posizioni giuridiche dei cittadini, ma non facendo affatto venire meno l’obbligo per l’amministrazione di accertare in fase istruttoria la presenza dei presupposti e requisiti di legge necessari all’attribuzione del bene, sia il dato normativo letterale, in quanto l’art. 21, comma 1, della legge n. 241 del 1990, dispone che, con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20, l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.

Né può ritenersi applicabile alla fattispecie il comma 5 dell’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, secondo cui “il responsabile del procedimento può richiedere per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta“, atteso che la norma si riferisce evidentemente ad una documentazione prodotta che necessita di essere integrata, non già ad una documentazione totalmente carente o carente in una sua parte rilevante, di cui l’Amministrazione può ignorare l’esistenza al momento della presentazione della domanda.

Sulla base di tali considerazioni, quindi, deve ritenersi che l’istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione.

In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell’Amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita.

In definitiva, il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria.

Nondimeno, se l’interessato ha posto in essere tutti gli adempimenti necessari affinché il procedimento possa essere dall’amministrazione compiutamente e correttamente svolto, il silenzio significativo si forma ugualmente, non potendo l’inerzia dell’amministrazione ridondare in danno della parte istante pienamente diligente, con conseguente omissione di atti d’ufficio dell’amministrazione che, pur essendo stata messa nelle condizioni di poter procedere, non ha svolto la propria attività.

A quanto sopra si aggiunga che l’art. 44, comma 6 del d.lgs. n. 259/2003 prevede espressamente che “Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell’avvenuta integrazione documentale”. In base al chiaro tenore letterale della norma, l’Amministrazione non può formulare molteplici e illimitate richieste di integrazione; la stessa deve, piuttosto, sincerarsi della presenza di eventuali carenze istruttorie non appena riceve la domanda dell’interessato e richiedere il completamento della documentazione prodotta una sola volta, entro i 15 giorni successivi; attraverso la violazione del termine stringente indicato nella norma e attraverso la parcellizzazione delle istanze rivolte al privato si determinerebbe infatti un inammissibile aggravamento e l’allungamento dell’iter abilitativo puntualmente disciplinato da legislatore – in netto contrasto con le finalità semplificative e acceleratorie perseguite dallo stesso – oltreché, in ultima istanza, l’elusione del meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 44 cit.

Per pacifica giurisprudenza, una volta formatosi il provvedimento tacito, l’Amministrazione, quando non sussistono le condizioni per l’adozione dell’atto e per il conseguimento del bene, può intervenire in via di autotutela, così come il terzo controinteressato può esperire in sede giurisdizionale l’azione di annullamento del silenzio assenso dotato di carattere provvedimentale. Se, infatti, il decorso del tempo senza che l’amministrazione abbia provveduto rende possibile l’esistenza di un provvedimento implicito di accoglimento dell’istanza presentata dal privato cittadino, nondimeno, perché tale provvedimento sia legittimo, occorre che sussistano tutte le condizioni, normativamente previste, per la sua emanazione, non potendosi ipotizzare, come già sottolineato, che, attraverso il silenzio, possa ottenersi ciò che non sarebbe altrimenti possibile ottenere mediante l’esercizio espresso del potere da parte dell’amministrazione.

Consiglio di Stato, sez. III, 12 agosto 2025, n. 7027

Regolamento comunale – Caratteri – Annullamento – Effetti

L’annullamento di un atto normativo, come il regolamento comunale impugnato, fonte del diritto (seppur territorialmente delimitata), suscettibile di uso reiterato nel tempo per i caratteri che le sono propri della generalità, astrattezza ed innovatività, è efficace erga omnes: nel senso che ne comporta la rimozione dall’ordinamento in modo assoluto, cioè per chiunque possa, anche successivamente, esserne destinatario, ancorché non parte del giudizio in senso formale; comporta dunque la preclusione, per l’amministrazione, di continuare ad applicare la norma.

A seguito dell’avvenuto annullamento, la P.A. non può più fare applicazione del regolamento illegittimo.

Nondimeno, l’annullamento ha efficacia ex tunc: quindi gli atti emessi nel frattempo dalla P.A. sulla base di un regolamento in seguito dichiarato illegittimo e quindi annullato, hanno perso – per effetto dell’avvenuto annullamento – la loro base normativa, essendo stati emessi sulla base di un presupposto che è venuto meno con efficacia retroattiva.

Consiglio di Stato, sez. V, 18 agosto 2025, n. 7063

Procedimento amministrativo – Discrezionalità – Revoca – Affidamento del privato – Irrilevanza

Di fronte ad un atto espressivo di apprezzamenti di carattere ampiamente discrezionale, riconducibile ad una diversa valutazione del medesimo interesse pubblico che aveva originariamente indotto l’amministrazione ad emettere l’atto poi ritirato, qualsiasi affidamento privato è destinato a soccombere, tanto è vero che l’art. 21-quinquies non attribuisce ad esso alcun rilievo impeditivo all’esercizio del relativo potere, diversamente da quanto previsto per l’annullamento d’ufficio dal successivo art. 21-nonies.

Consiglio di Stato, sezione VII, 25 marzo 2025, n. 2495

Demanio marittimo – Attività di maricoltura – Concessione – Scadenza – Riassegnazione – Ordine di sgombero – Giudicato sostanziale

Formatosi il giudicato sull’ordine di sgombero di un’area demaniale marittima adibita a maricoltura, volto all’indizione di una procedura di evidenza pubblica finalizzata alla riassegnazione, all’esito della scadenza del rapporto concessorio, il successivo ordine di rimozione delle strutture adibite a detta attività è atto meramente esecutivo del giudicato sostanziale, formatosi, ai sensi dell’art. 2909 c.c., sull’accertamento relativo alla legittimità dell’esercizio del potere di autotutela demaniale, una volta divenuta abusiva l’occupazione per scadenza della concessione.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezioni riunite, parere 8 aprile 2025, n. 62

Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Titolo edilizio – Illegittimità – Annullamento in autotutela – Interessi pubblici e privati

Ai fini dell’eventuale annullamento in autotutela di un titolo edilizio illegittimo occorre ponderare i contrapposti interessi pubblici e privati, nonché tenere conto del valore di bene culturale dell’immobile, come riconosciuto dall’amministrazione comunale nel corso del tempo. Tale valore può legittimamente fondarsi su un oggettivo e significativo interesse culturale a causa dell’intrinseco legame con la storia della moderna cultura cinematografica e, in via mediata, con la storia della poesia e dell’arte.