Tar Veneto, Venezia, sez. II, 23 giugno 2026, n. 1389

Titolo edilizio – Irreperibilità – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Illegittimità – Carenza istruttoria e motivazionale

È illegittima l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 nei confronti di un immobile per il quale risulti pacificamente rilasciato un titolo edilizio originario non più reperibile agli atti dell’amministrazione, ove quest’ultima non abbia debitamente valorizzato gli elementi probatori prodotti dal privato a dimostrazione della preesistenza delle opere contestate, fondando viceversa l’accertamento della difformità su dati parziali e non dirimenti, in violazione dell’onere di compiuta descrizione delle opere abusive, di accertamento della loro esecuzione in assenza o difformità dal titolo e di puntuale individuazione della norma applicata.

Consiglio di Stato, sez. II, 20 marzo 2026, n. 2395

Abuso edilizio – Assenza di titolo – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Vincolo ambientale, architettonico, culturale, monumentale, paesaggistico, storico – Competenza – Autorizzazione paesaggistica – Esclusione – Ambito di applicazione – Interventi minori – Elencazione esemplificativa – Procedimenti per il rilascio di titoli edilizi – Articolazioni organizzative

Nei casi di opere eseguite o iniziate senza titolo nelle aree di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 – riferimento da riportare “dinamicamente” al d.lgs. n. 42 del 2004 – permane in capo al dirigente o responsabile dell’ufficio comunale il potere di ripristino dello stato dei luoghi riconosciutogli dall’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 che concorre con l’omologo potere sanzionatorio dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo previsto in via generale dall’art. 155 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42. Il comune tuttavia può disporre il ripristino solo «previa comunicazione alle amministrazioni competenti le quali possono eventualmente intervenire, ai fini della demolizione, anche di propria iniziativa».

I casi riportati all’art. 149 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 come non necessitanti di autorizzazione paesaggistica costituiscono un’esemplificazione non tassativa delle relative ipotesi, come dimostrato dall’uso dell’avverbio «comunque» che figura nella prima riga della norma, che sta a significare – in stretto legame logico con le disposizioni dell’art. 146, commi 1 e 2 del citato d.lgs. – che gli interventi elencati sono in sostanza esclusi dall’autorizzazione paesaggistica non già perché “esonerati” da essa con norma eccezionale, bensì perché irrilevanti sul piano paesaggistico, in quanto insuscettibili anche in astratto di arrecare pregiudizio ai valori paesaggistici protetti.

Le elencazioni contenute agli allegati A e B al d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, recanti rispettivamente (altri) casi di interventi non necessitanti di autorizzazione paesaggistica, oltre quelli riconducibili all’ambito dell’art. 149 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e casi in cui l’autorizzazione paesaggistica segue un procedimento semplificato, hanno portata esemplificativa.

Nell’ambito dei procedimenti per il rilascio di titoli edilizi, la diversa finalità di atti facenti capo a distinte articolazioni organizzative dello stesso comune (segnatamente, l’ufficio tributi da un lato e quello competente per urbanistica-edilizia, dall’altro), non ne giustifica la contraddittorietà.

Tar Calabria, Catanzaro, sez. II, 7 gennaio 2026, n. 14

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Natura giuridica – Ratio – Caratteri – Destinatari – Comunicazione di avvio del procedimento – Non necessarietà – SCIA – Poteri della p.a. – Istanza di accertamento della conformità – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Indicazione dell’area – Destinatari – Presupposto fattuale – Differenza dall’ordinanza di demolizione

In presenza di un abuso edilizio, l’ordinanza di demolizione deve essere emanata senza indugio e, inoltre, non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, costituendo una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata. L’ordinanza di demolizione assume, infatti, i caratteri di una misura rigidamente ancorata a ben determinati presupposti in fatto e in diritto, al ricorrere dei quali va dunque emessa, senza necessità di evidenziare particolari ragioni di interesse pubblico a supporto, in prevalenza sull’eventuale contrario affidamento maturato in capo a privato, e senza che l’eventuale carenza procedimentale della mancata previa comunicazione di avvio del relativo procedimento possa condurre per ciò solo al suo annullamento, ex art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

L’art. 19 l.n. 241/1990 prevede un intervento della amministrazione unicamente a seguito della presentazione di una SCIA e per un periodo di tempo limitato e con un oggetto limitato. L’amministrazione, infatti, può imporre al privato di adottare delle misure, ma non al fine di sanare un intervento edilizio, bensì al fine di non incorrere nella inibizione della attività oggetto della SCIA. Per tale ragione è previsto uno sbarramento temporale a seguito del quale l’amministrazione può adottare i medesimi provvedimenti solo motivando in ordine alla ricorrenza dei requisiti per l’annullamento in autotutela (cfr. art. 19, comma 4 l.n. 241/1990).

La norma non si presta dunque a fondare un principio generale di collaborazione dell’amministrazione ai fini della sanatoria degli abusi edilizi.

Per quanto invece riguarda l’art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001, relativo all’accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali, la norma presuppone che una istanza in tal senso debba provenire dal privato, il che implicitamente conferma che non sussiste un obbligo dell’amministrazione di prevenire le istanze del privato.

Resta dunque confermato che non sussiste un onere della amministrazione in materia di avviare un contraddittorio procedimentale, stante la vincolatività e la doverosità dell’adozione dell’ordinanza di demolizione in presenza di abusi.

In ordine alla interpretazione dell’art. 31, commi 2 e 3 D.P.R. n. 380/2001, non è richiesta una compiuta indicazione dei parametri catastali idonei a identificare l’area oggetto di acquisizione gratuita, quando essa consista nella semplice area di sedime del manufatto abusivo.

Soltanto quando oggetto dell’acquisizione sia anche un’area ulteriore, come consentito dall’art. 31, comma 3, D.P.R. n. 380/2001, sarà necessaria una espressa e motivata indicazione, fermo restando però che tale motivazione non attiene alla ordinanza di demolizione bensì al successivo provvedimento di acquisizione gratuita.

Ai sensi dell’art. 31, comma 2, T.U.E., l’ordine di demolizione viene ingiunto “al proprietario e al responsabile dell’abuso” (…). Tale essendo la premessa considerata dalla norma, il predicato normativo è che la demolizione deve essere ingiunta a entrambi i soggetti, senza che rilevi l’elemento soggettivo del proprietario dell’area, requisito che dalla norma non viene affatto considerato.

E ciò perché per l’ordinanza di demolizione prevale la natura repressiva della situazione abusiva, espressione del potere di governo del territorio, che non coincide però con una natura giuridica sanzionatoria.

In altre parole il fine perseguito dal legislatore, e poi dall’amministrazione procedente, è l’eliminazione degli abusi edilizi in quanto tali, allo scopo di rendere il territorio plasticamente conforme a quanto stabilito dalla legge e dagli strumenti urbanistici. Ciò spiega perché il procedimento amministrativo in questione ha natura vincolata: l’ordine di demolizione è infatti il risultato di un mero accertamento di carattere fattuale.

Solo rispetto al provvedimento di acquisizione gratuita è richiesto l’elemento soggettivo del destinatario, cioè del proprietario.

Il presupposto fattuale del provvedimento di acquisizione gratuita non è la realizzazione del manufatto abusivo ma la sua mancata demolizione a seguito della relativa ingiunzione del Comune.

Consiglio di Stato, sez. II, 1 dicembre 2025, n. 9408

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Sistema del «doppio binario» sanzionatorio – Legittimità – Giudicato penale esterno – Ambito di operatività

Il sistema del «doppio binario» sanzionatorio in ambito edilizio, consistente nella irrogazione di sanzioni amministrative e penali in caso di abuso, non viola il principio del ne bis in idem in quanto non realizza un cumulo di sanzioni per uno stesso illecito, ma consente di affrontare i diversi aspetti dell’illecito in modo prevedibile e proporzionato, sanzionando l’attività del costruire (sanzione penale) ovvero il risultato della costruzione (sanzione amministrativa). In particolare, la misura demolitoria, in quanto volta a ripristinare l’ordine materiale, prima ancora che giuridico, alterato dalla realizzazione del manufatto abusivo, si diversifica, innanzi tutto per finalità, dalla pena cui all’art. 44 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, diretta a punire il comportamento che ha integrato l’abuso.

Il vincolo di giudicato penale esterno copre esclusivamente l’accertamento dei «fatti materiali» e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica che non può condizionare quella autonomamente effettuata dal giudice amministrativo o civile. Pertanto, esulano dal perimetro del giudicato esterno le valutazioni che stanno alla base dell’individuazione del regime sanzionatorio degli abusi edilizi, benché il giudice amministrativo possa tenere conto delle diverse valutazioni effettuate dal giudice penale, utilizzandole, al pari di qualsiasi altro argomento, a supporto del proprio libero convincimento.

Consiglio di Stato, sez. II, 27 novembre 2025, n. 9340

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Acquisizione al patrimonio comunale – Nesso di presupposizione – Invalidità derivata

Il nesso di presupposizione necessaria che lega l’acquisizione al patrimonio all’ordine di demolizione fa sì che la caducazione del secondo fa necessariamente venire meno anche la prima. In caso di atti geneticamente collegati, infatti, come quelli de quibus, l’invalidità derivante dall’annullamento dell’atto presupposto si estende automaticamente all’atto consequenziale anche quando quest’ultimo non è stato impugnato.

Consiglio di Stato, sez. II, 8 agosto 2025, n. 6983

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Inottemperanza – Non imputabilità – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Sanzione amministrativa pecuniaria – Natura giuridica

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha dato rilevanza, rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’immobile abusivo, al comportamento attivo del proprietario, estrinsecatosi in diffide o in altre iniziative di carattere ultimativo nei confronti del conduttore, tra cui vengono indicate proprio la risoluzione iniziata giudiziariamente per inadempimento contrattuale o le diffide ad eliminare l’abuso. Inoltre, la giurisprudenza, anche di questa Sezione, ha affermato che mentre l’ordine di demolizione, avendo natura ripristinatoria, prescinde dalla valutazione dei requisiti soggettivi del trasgressore, applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine violato, l’ulteriore misura sanzionatoria, consistente nell’acquisizione gratuita dell’immobile, non può essere disposta quando non sia possibile muovere alcun addebito di responsabilità nei confronti di chi la subisce. Inoltre l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16 del 2023, ha affermato che la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato dall’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata dedotta e comprovata la “non imputabilità dell’inottemperanza” ( o sia stata formulata l’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R.); ciò in quanto la fonte dell’acquisizione del bene al patrimonio comunale è costituita dalla mancata ottemperanza all’ordine demolitorio, che costituisce una diversa violazione e, quindi, un diverso illecito, rispetto all’abuso edilizio, di cui sono responsabili i destinatari dell’ordine demolitorio. Se quindi l’indisponibilità giuridica o materiale del bene non esclude che l’ordine di demolizione debba essere rivolto anche al proprietario, il quale, stante la titolarità del diritto, è in grado di recuperare le facoltà di godimento e di disposizione al fine di adempiere all’ordine di ripristino, l’indisponibilità del bene è invece rilevante nella fase successiva dell’acquisizione gratuita, che avendo natura afflittiva, non può essere emessa nei confronti del destinatario dell’ordine di demolizione, il quale dimostri che, pur essendosi attivato, non ha potuto ottemperare all’ingiunzione per causa non imputabile.

Ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 del D.P.R. 380 del 2001, “l’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”. Trattandosi di una sanzione amministrativa, non può che essere irrogata in caso di imputabilità dell’inottemperanza. Si tratta, infatti, di una misura coercitiva indiretta, volta ad indurre i soggetti che potrebbero anche non avere responsabilità nella realizzazione dell’abuso a rimuovere lo stesso, laddove ne abbiano la possibilità materiale e giuridica e che presuppone un comportamento antigiuridico di non conformarsi all’ordine ricevuto, con conseguente rilevanza anche delle circostanze concrete che denotino la sussistenza di tale antigiuridicità.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sez.giurisdizionale, 9 luglio 2025, n. 530

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Presupposti necessari – Mancata notifica – Acquisizione al patrimonio comunale – Illegittimità

È illegittimo il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale emesso nei confronti del comproprietario dell’immobile abusivo, laddove la presupposta ordinanza di demolizione non solo non sia stata notificata a quest’ultimo, ma nemmeno lo individui quale destinatario e nulla abbia inteso ingiungergli. In tal caso, indipendentemente dalla piena conoscenza eventualmente raggiunta dell’ingiunzione, il comproprietario non può qualificarsi inottemperante rispetto ad un ordine rivolto esclusivamente ad altro comproprietario.

Consiglio di Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4471

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Demolizione disposta dal giudice penale – Presupposti – Responsabile dell’abuso – Demolizione disposta dal Comune – Proprietario – Esecuzione in danno – Spese

La sanzione demolitoria disposta dal giudice penale, in quanto presuppone una sentenza di condanna per il reato edilizio, implica l’accertamento dello stesso nei suoi profili oggettivi e soggettivi, sicché non è più possibile mettere in discussione la figura del responsabile dell’abuso. Anche se il Comune, quindi, in via del tutto autonoma reitera il provvedimento, l’aver intimato il ripristino dello stato dei luoghi solo al proprietario non esonera il responsabile, condannato in via definitiva dal giudice penale, dal pagamento delle spese per l’esecuzione in danno che gravano esclusivamente su di lui, quale che sia il procedimento seguito.

Consiglio di Stato, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1256

Titolo edilizio – SCIA – Poteri inibitori – Mancato esercizio nei termini di legge – Successiva ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Illegittimità – Provvedimento di sospensione dei lavori di cui all’art. 27, comma, 3 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – Natura giuridica – Efficacia

È illegittima l’ordinanza di demolizione di opere edilizie già oggetto di segnalazione certificata di inizio attività cui non ha fatto seguito – nei termini perentori di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 – alcun provvedimento inibitorio con conseguente consolidamento degli effetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, l. n. 241/1990.

In ragione della sua natura cautelare e temporanea, il provvedimento di sospensione dei lavori di cui all’art. 27, comma, 3 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, perde efficacia una volta decorso il termine senza l’adozione del provvedimento definitivo.

Il provvedimento di sospensione dei lavori ove riconducibile – per il suo chiaro contenuto e il suo tenore letterale – all’art. 27 comma 3 d.P.R. n. 380/2001, non può qualificarsi come atto di inibizione definitiva dell’attività segnalata ex art. 19, commi 3 e 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241.

Consiglio di Stato, sez. II, 7 febbraio 2025, n. 970

Titolo edilizio – Divergenza fra consentito e realizzato – Ipotesi applicative – Incompleto architettonico – Non autonomia delle opere incomplete – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi

Ai fini dell’applicabilità dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, la divergenza tra consentito e realizzato sussiste non solo quando si costruisce in più del consentito, ma anche quando vi è il cd “incompleto architettonico”, configurabile sotto il profilo temporale qualora vi sia stata la decadenza del permesso di costruire e non sia possibile ottenere un nuovo titolo abilitativo, ovvero l’interessato non lo richieda. In particolare, detto disposto si applica quando le opere incomplete non sono autonome, scindibili e funzionali, riducendosi ad esempio, alla realizzazione dei soli pali di fondazione, allo scavo del terreno, alla costruzione di pilastri o della struttura in cemento armato senza la tamponatura (c.d. scheletro), trattandosi  di opere riconducibili alla totale difformità dal permesso di costruire, non potendo essere rilasciato il titolo abilitativo per la realizzazione di un manufatto privo di una autonoma finalità. Né, a fronte di siffatte incompletezze, può ritenersi ricorra l’ipotesi di opere “quasi completate”, necessitanti solo di opere minori che non richiedono il rilascio di un nuovo permesso di costruire.