Consiglio di Stato, sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1924

Abuso edilizio – Totale mancanza del titolo edilizio – Onere probatorio dell’ultimazione dei lavori – Sanatoria speciale – Temperamento secondo ragionevolezza – d.P.R. 380/2001 – Natura giuridica – Criteri e principi direttivi

Grava sul privato interessato l’onere della prova dell’ultimazione entro una certa data di un’opera edilizia realizzata sine titulo, allo scopo di dimostrare che essa rientra fra quelle per le quali si può ottenere una sanatoria speciale, ovvero fra quelle realizzate legittimamente, in quanto ratione temporis non era richiesto un titolo; va, tuttavia, ammesso un temperamento secondo ragionevolezza nel caso in cui, il privato, da un lato, porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima di una certa data elementi rilevanti (aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti che costituiscono circostanze importanti) e, dall’altro, il comune non analizzi debitamente tali dati e adduca elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio.

Ai sensi dell’art. 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, la natura e qualificazione dei testi unici misti – qual è il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – soddisfa, tra gli altri criteri e princìpi direttivi, i) la puntuale individuazione del testo vigente delle disposizioni, ii) l’esplicita indicazione delle norme abrogate, anche implicitamente, da successive disposizioni, iii) il coordinamento formale del testo delle disposizioni vigenti, apportando, nei limiti di detto coordinamento, le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica della normativa anche al fine di adeguare e semplificare il linguaggio normativo. Pertanto, la formale vigenza del d.P.R., n. 380 del 2001, non è ostativa al suo richiamo in relazione a condotte poste in essere in data precedente alla sua entrata in vigore, le quali risultavano parimenti realizzabili e sanzionabili, nell’ipotesi in cui ostassero all’edificazione, secondo le analoghe – e omologhe – norme recate dalle disposizioni previgenti, prime fra tutte quelle sancite nella legge 28 febbraio 1985, n. 47.

Consiglio di Stato, sez. VII, 29 gennaio 2025, n. 711

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Revoca – Illegittimità – Discrezionalità amministrativa – Delibera di approvazione del piano operativo comunale tematico – Obiettivi

È illegittimo il provvedimento di revoca di ordinanze di demolizione di opere abusive che sia motivato con la sopravvenuta valutazione del prevalente interesse pubblico al mantenimento dei manufatti, poiché l’ampia discrezionalità del potere di revoca presuppone la natura a sua volta discrezionale del provvedimento di primo grado che, nel caso di ordinanza di demolizione di opere abusive, va esclusa trattandosi di potere vincolato. L’ampia discrezionalità propria dello jus poenitendi non può surrogare l’assenza di discrezionalità del provvedimento repressivo degli abusi edilizi e l’accertata abusività degli interventi edilizi impedisce di dare rilevanza agli elementi sopravvenuti.

È illegittima la delibera di approvazione del piano operativo comunale tematico (POC) che tenda non tanto alla riqualificazione di fabbricati esistenti, quanto alla sanatoria di opere abusive. Difatti, gli obiettivi del recupero, della rinaturalizzazione e della valorizzazione dell’area, oltre a dover risultare coerenti con la pianificazione sovraordinata, non possono avere ad oggetto insediamenti da demolire in forza di provvedimenti comunali repressivi degli abusi accertati.

Tar Sicilia, Catania, sez. I, 20 dicembre 2024, n. 4182

Abuso edilizio – Zone sismiche – Decreto di sussistenza – Accertamento di conformità – Rapporti – Autonomia – Procedimento ex art. 100, d.P.R. 380/2001 – Natura giuridica – Ratio – Normativa Regione Sicilia

Il procedimento previsto dall’art. 100 del d.P.R. n. 380 del 2001 costituisce, di regola, l’esito di un’attività di accertamento d’ufficio ex art. 96 del d.P.R. n. 380 del 2001, cosicché la richiesta di parte si traduce in una forma di autodenuncia che, seppure funzionale alla definizione del procedimento ex 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, assurge a mera dichiarazione di scienza (e non già di volontà) del privato che non può disporre degli effetti, ritirandola o revocandola.

L’art. 100 del d.P.R. n. 380 del 2001 non individua i soggetti titolari della legittimazione attiva a richiedere il provvedimento di sussistenza, poiché il relativo procedimento non implica il necessario impulso di parte, ma costituisce espressione di un potere volto alla cura di un interesse pubblico (la tutela della pubblica incolumità) che impone alla P.A. di attivarsi d’ufficio su eventuale segnalazione del privato.

Il procedimento di cui all’art. 100, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 e all’art. 16, comma 4, della l.reg. Sicilia n. 16 del 2016 è sostanzialmente informato dall’interesse pubblico alla eliminazione – tramite demolizione o conformazione – dei pregiudizi alla pubblica incolumità di opere eseguite in contrasto (o in difformità) con la disciplina antisismica. Interesse pubblico che può convergere con quello del privato (che può attivarsi per la sua instaurazione) nella misura in cui quest’ultimo riesca a comprovare la sostanziale rispondenza dell’intervento edilizio realizzato alla disciplina edilizia, così evitandone la demolizione anche tramite la sua conformazione.

Tar Puglia, Bari, sez. III, 7 gennaio 2025, n. 9

Abuso edilizio – Parziale difformità dal titolo edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Comunicazione di avvio del procedimento – Necessità – Presupposti – Ratio

Qualora la fattispecie concreta richieda particolare approfondimento, non vi siano ragioni di alcuna urgenza e la repressione dell’illecito edilizio non sia, perlomeno in toto, ineluttabile, l’amministrazione è tenuta a dar corso alle doverose comunicazioni partecipative, onde assicurare il rispetto dei principi di collaborazione e buona fede, come introdotti dall’art. 12, comma 1, lett. 0a), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modif., dalla legge 11 settembre 2020, n. 120 («Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali») all’art. 1 (Principi generali dell’attività amministrativa) della legge n. 241 del 1990, al comma 2-bis, secondo cui “I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”.

In special modo, ma non soltanto, per gli abusi risalenti nel tempo, la comunicazione di avvio del procedimento, di cui all’art. 7 legge n. 241 del 1990, consente di meglio approfondire l’epoca della costruzione, sia al fine di comprendere meglio qual sia il regime giuridico in ordine al titolo edilizio assente o carente del caso di specie, sia allo scopo di applicare il regime repressivo predicabile in concreto, per come esso è mutato e si è evoluto nel tempo, a partire dalla fondamentale legge 17 agosto 1942, n. 1150 (“Legge urbanistica”), passando oltre per le successive modifiche intervenute, fino a giungere alla legge 28 febbraio 1985, n. 47 (“Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie”), e per terminare con il testo unico di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

Il principio giurisprudenziale, secondo cui l’attività di repressione degli abusi edilizi, mediante l’ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, considerando che la partecipazione al procedimento non potrebbe determinare alcun esito diverso, conosce un correttivo, nei casi di abuso (non per assenza del titolo edilizio, ma) per parziale difformità (dal medesimo), ovvero per variazione essenziale, ove fosse controversa e controvertibile in punto di fatto (e/o di diritto) l’entità della stessa variazione e fosse indi necessario condurre un apposito accertamento specifico, in primis nella sede amministrativa, meglio se, per l’appunto, in contraddittorio, o rectius garantendo la partecipazione. Un tal dialogo nel procedimento è inoltre funzionale a ottimizzare la comprensione stessa dei fatti e del diritto, da applicarsi nel processo, senza debordare, nell’interesse pubblico, in inutili misure repressive nei confronti dei soggetti ingiunti e senza compromettere il canone della proporzionalità. Va infatti avvertito che, nella materia, opera il principio, di cui all’art. 1, Protocollo n. 1, Cedu, sul diritto al rispetto dei beni di proprietà privata, il quale impone allo Stato contraente, la cui legislazione preveda una sanzione gravante sugli stessi, alla constatazione di illiceità o di illegittimità, la necessità di modulare l’obbligatorietà dell’inflizione della misura punitiva, in modo proporzionato, ossia attagliato al caso concreto, tal da renderla cioè non smisurata o eccessivamente invasiva.

Tar Campania, Napoli, sez. II, 20 gennaio 2025, n. 497

Abuso edilizio – Natura giuridica – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Condizioni – Legittimazione passiva – Carenza della disponibilità materiale del bene – Responsabilità – Occupazione abusiva – Esecuzione – Sgombero – Onere di ripristino della legalità violata

L’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell’immobile anche qualora lo stesso non sia responsabile della realizzazione dell’abuso, in quanto gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti sanzionati in via ripristinatoria. Tale principio trova il proprio fondamento nella circostanza che il proprietario conservi la materiale e giuridica disponibilità del bene ed abbia quindi poteri effettivi di intervento sullo stesso avvalendosi di tutti i mezzi concessi dall’ordinamento.

È illegittima l’ordinanza di demolizione adottata nei confronti del proprietario del suolo che dimostri di essersi attivato con tutti i mezzi che l’ordinamento appresta in sede civile, penale ed amministrativa, per sgomberare l’area dagli occupanti responsabili delle costruzioni abusive, avendo quindi dimostrato la non eseguibilità del comportamento atteso. Difatti, la palese carenza della disponibilità materiale del bene da parte del proprietario, ben nota all’amministrazione comunale sin dal momento della adozione della diffida a demolire, rappresenta un elemento ostativo all’adozione dell’atto repressivo, in quanto difetta una condizione costituiva dell’ordine e cioè l’imposizione di un dovere esigibile da parte del destinatario del comando.

L’amministrazione ha l’obbligo, in caso di inottemperanza dei responsabili, di curare l’esecuzione dell’ordine di demolizione in via amministrativa, anche mediante lo sgombero dell’area, seppure la stessa possa risultare particolarmente complessa, atteso che il ripristino della legalità violata e la cura dell’ordinato sviluppo urbanistico del territorio non possono essere abdicati o subire una deminutio in presenza di fenomeni di illegalità di vaste proporzioni, pena la sconfitta dello Stato di diritto.

Tar Sicilia, Catania, sez. I, 20 dicembre 2024, n. 4183

Abuso edilizio – Onere di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Riconducibilità di opere residue ad edilizia libera – Non ammissibilità

Qualora sia incontestata l’abusività di un intervento edilizio, l’amministrazione è tenuta a ripristinare l’esatto stato legittimo del fabbricato, non potendo – tramite demolizioni parziali o incomplete – ricondurre le opere residuate o porzioni delle stesse nell’ambito dell’edilizia libera né tantomeno può tollerarne la persistenza adducendo ragioni o valutazioni avulse dall’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001.

Consiglio di Stato, sez. II, 28 ottobre 2024, n. 8591

Abuso edilizio – Tolleranza – Art. 34-bis d.P.R. n. 380/2001 – Applicabilità – Autorizzazione paesaggistica – Presupposti

La fattispecie della tolleranza del 2% prevista dall’art. 34-bis del d.P.R. n. 380 del 2001 è applicabile alle difformità realizzate nel corso dell’esecuzione di un progetto approvato e non anche alle ipotesi di scostamenti previsti in un progetto finalizzato alla rimessa in pristino dello stato dei luoghi, rispetto ad opere autorizzate in sanatoria, in conseguenza di un provvedimento repressivo di successivi abusi.

In presenza di un vincolo paesaggistico, relativamente ad un progetto finalizzato al ripristino dello stato dei luoghi in conseguenza di un provvedimento repressivo di abusi, occorre la preventiva autorizzazione paesaggistica per le opere non costituenti mera rimessa in pristino di quelle a suo tempo autorizzate in sanatoria.

Consiglio di Stato, sez. II, 18 dicembre 2024, n. 10180

Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Natura giuridica – Impossibilità di ripristino – Altruità dell’area esterna all’immobile abusivo – Non rilevanza – Notifica ai comproprietari – Natura giuridica – Istanza di accertamento di conformità – Effetti giuridici

L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale configura una sanzione – in senso proprio – conseguente per legge all’inosservanza dell’ordine di demolizione, cui il proprietario può sottrarsi solo dimostrando che non avrebbe potuto provvedervi; peraltro, detta impossibilità non può essere ravvisata nella mera onerosità.

La circostanza che l’area esterna alle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione sia di proprietà condominiale non conduce all’illegittimità dell’ordinanza di demolizione o dell’atto di acquisizione, ma solo alla loro inefficacia nei confronti degli altri comproprietari che non ne sono stati destinatari.

Affinché un bene immobile abusivo possa formare legittimamente oggetto dell’ulteriore sanzione costituita dall’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia, occorre che il presupposto ordine di demolizione sia stato notificato a tutti i proprietari, al pari anche del provvedimento acquisitivo; tuttavia il soggetto che sia stato effettivamente destinatario di tali notifiche non ha interesse a dolersi del fatto che i due atti non siano stati inviati anche agli altri comproprietari, dato che la mancata formale notificazione dell’ingiunzione di demolizione dell’opera edilizia, abusivamente realizzata da tutti i comproprietari, non costituisce vizio di legittimità dell’atto, che rimane quindi valido ed efficace, in quanto la notificazione costituisce una condizione legale di efficacia dell’ordinanza demolitoria, trattandosi di atto recettizio impositivo di obblighi, ai sensi dell’art. 21 bis, legge n. 241 del 1990, finalizzato ad ottenere la collaborazione dei suoi diretti destinatari. Pertanto, l’omissione della notifica, costituendo un presupposto di operatività dell’ordinanza di demolizione nei confronti dei suoi destinatari, è censurabile esclusivamente dal soggetto nel cui interesse la comunicazione stessa è posta.

La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non ha efficacia caducante rispetto all’ordinanza di demolizione, ma ne determina solo la temporanea inefficacia e ineseguibilità fino all’eventuale rigetto della domanda, a seguito del quale riprende a decorrere il termine per l’esecuzione e, in caso d’inottemperanza, può essere disposta l’acquisizione dell’opera abusiva senza necessità dell’adozione di una nuova ingiunzione o concessione di un nuovo termine di 90 giorni.

Consiglio di Stato, sez. II, 13 dicembre 2024, n. 10076

Procedimento amministrativo – Silenzio assenso in materia edilizia – Specialità – Art. 20, c. 8, d.P.R. 380/2001 – Abuso edilizio – Convalida – Fiscalizzazione

Deve ribadirsi l’orientamento tradizionale per cui in materia edilizia l’istituto del silenzio assenso non è regolato direttamente dall’art. 20 della legge n. 241 del 7 agosto 1990, ma è soggetto a una disciplina speciale, che ne definisce ambito e condizioni di applicazione. D’altronde, lo stesso silenzio assenso regolato dall’art. 20 della l. n. 241 del 1990 non è un istituto di carattere generale destinato ad applicarsi in via residuale in mancanza di una diversa disciplina, sia perché incontra le esclusioni e preclusioni elencate nel comma 4, sia perché la regola è quella secondo cui le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, a norma dell’art. 2 della l. n. 241 del 1990 e nel rispetto dei principi di legalità e trasparenza; tale è il caso dell’istanza ex art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001, che non disciplina le conseguenze della mancata risposta dell’amministrazione sull’eventuale istanza del privato, per cui non può formarsi il silenzio assenso su di essa, anche alla luce della natura in realtà officiosa del procedimento, come si desume dal tenore letterale e dalla funzione della disposizione.

L’art. 20, comma 8 del d.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001, da un lato esige che il diniego, per poter inibire la formazione dell’assenso tacito, deve essere “motivato”, dall’altro esclude che l’istituto si applichi laddove l’immobile o l’area in cui questo si trova siano sottoposti a vincoli, nonché quando vi siano state richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase. A conferma di ciò, si desume: i) dalla disciplina in materia di silenzio assenso sull’istanza di condono che esso si formi solo se ricorrono tutti i requisiti soggettivi e oggettivi per l’accoglimento della stessa (cfr. artt. 31 e ss. l. n. 47 del 28 febbraio 1985, art. 39, l. n. 724 del 23 dicembre 1994 e art. 32 d.l. n. 269 del 30 settembre 2003, convertito con modificazioni in l. n. 326 del 24 novembre 2003); ii) che sull’istanza di accertamento di conformità, l’art. 36, comma 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede il meccanismo del silenzio diniego. Di tal che, laddove il legislatore, in materia edilizia, non abbia espressamente qualificato la mancata tempestiva risposta dell’amministrazione come silenzio assenso, ovvero come silenzio diniego, essa configura un’ipotesi di silenzio inadempimento, rispetto alla quale il privato può tutelarsi con l’azione di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’obbligo di provvedere e, se ne ricorrono i presupposti, anche una pronuncia sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio.

L’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001 contempla tre diverse fattispecie: (i) la prima riferibile a un titolo edilizio annullato per un vizio di procedura emendabile e che perciò è soggetto a convalida ordinaria; (ii) la seconda, nella quale il vizio di procedura accertato è insanabile, ma l’opera realizzata, pur abusiva, è conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia, la quale, perciò, può essere mantenuta previa applicazione di una sanzione pecuniaria, il cui integrale versamento produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria; (iii) la terza, nella quale il vizio per cui è stato annullato il titolo edilizio è di natura sostanziale, quindi l’intervento è contrastante con la disciplina applicabile, circostanza che preclude tanto la convalida, quanto la “fiscalizzazione” e impone il ripristino dello stato dei luoghi.

In sostanza, l’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 disciplina la convalida introducendo elementi di specialità rispetto all’art. 21-nonies, comma 2, della legge n. 241 del 7 agosto 1990, perché, da un lato, consente la convalida del provvedimento “annullato” – non già “annullabile” – mentre di regola la convalida è preclusa dalla formazione del giudicato, e, dall’altro, la limita ai vizi “di procedura” (escludendo quindi i vizi sostanziali) (nel caso di specie, è stato rilevato il contrasto tra la destinazione dell’immobile e la disciplina urbanistica a esso applicabile, che di per sé esclude la “fiscalizzazione”).

L’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 è norma di favore che consente che si producano, in conseguenza del pagamento di una sanzione pecuniaria, i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’articolo 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, pur in presenza di un bene (formalmente) abusivo, perché comunque il titolo avrebbe dovuto essere rilasciato, stante la sostanziale legittimità dell’opera alla disciplina urbanistica all’epoca vigente e a cui si correla l’affidamento del privato, con la conseguenza che non può assumere rilevanza sanante una disciplina urbanistica o edilizia sopravvenuta, non potendo il privato logicamente confidare in una modifica del quadro normativo che renda legittimo ciò che prima non lo era. Ciò discende altresì dall’esigenza di evitare la riproposizione della tesi della “sanatoria giurisprudenziale”, ossia appunto della sanabilità dell’immobile per “conformità sopravvenuta”, che è stata infine disattesa in mancanza di una base legale, né depone in senso contrario il decreto legge n. 69 del 29 maggio 2024, convertito con modificazioni in legge n. 105 del 24 luglio 2024, da un lato, perché non ancora vigente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, dall’altro, perché esso «non ha inteso superare il requisito della cosiddetta “doppia conformità”, ma ne ha circoscritto l’ambito di applicazione agli abusi edilizi di maggiore gravità.

Consiglio di Stato, sez. II, 9 settembre 2024, n. 7486

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Rapporti – Mutamento di destinazione d’uso con alterazione del carico urbanistico

La presentazione della richiesta di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione, ma solo sulla sua efficacia. Pertanto, in caso di rigetto dell’appello, l’efficacia degli atti impugnati in primo grado rimarrebbe sospesa fino alla pronuncia del Comune sulla nuova domanda la quale, se favorevole per il privato, rappresenterebbe una sopravvenienza tale da rendere legittimo l’intervento, mentre, se sfavorevole, riprenderebbe efficacia l’ingiunzione di ripristino.

È incensurabile – ed è anzi un atto doveroso e a contenuto vincolato – la decisione del Comune d’intimare il ripristino dello stato dei luoghi a fronte di intervento qualificabile come ristrutturazione edilizia per la quale era necessario il previo rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, co. 1, lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001, trattandosi del mutamento della destinazione d’uso di un immobile che comporta un aumento del carico urbanistico, con la conseguenza che, in mancanza del titolo, si applica l’art. 33 del medesimo d.P.R., che prevede appunto la rimozione delle opere abusive.

Il mutamento da deposito ad abitazione comporta un cambio tra categorie funzionalmente autonome e non omogenee, sanzionabile con la misura ripristinatoria.