Consiglio di Stato, sez. II, 26 marzo 2026, n. 2545

Abuso edilizio – Assenza di titolo – Poteri comunali di vigilanza e controllo – Vizi sostanziali e procedimentali – Impossibilità di rimozione – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi

Il Comune, pur non potendo ingerirsi nelle controversie civilistiche sulla proprietà, deve svolgere un minimo di verifiche istruttorie in presenza di elementi concreti che mettano in dubbio la titolarità dichiarata, senza però assumere posizioni di merito tra le parti; resta ferma la clausola di salvaguardia dei diritti dei terzi ex art. 11, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, e la possibilità di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990 in caso di successiva emersione di difformità.

L’impossibilità di rimozione del vizio, ai fini dell’applicazione dell’art. 38 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, riguarda solo vizi procedimentali astrattamente sanabili ma non convalidabili in concreto; in presenza di vizi sostanziali, l’annullamento del titolo comporta la caducazione integrale dell’atto e rende l’opera totalmente abusiva, imponendone la demolizione senza possibilità di interventi parziali, con applicazione del regime ordinario repressivo e senza necessità di comunicazione di avvio del procedimento.

Consiglio di Stato, sez. II, 16 marzo 2026, n. 2176

Abuso edilizio per mancanza di titolo autorizzatorio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Manufatto precario – Nozione – Caratteristiche costruttive – Destinazione funzionale – Interventi di stabile trasformazione del territorio – Poteri comunali di controllo e vigilanza

È qualificabile come manufatto precario soltanto quell’opera strutturalmente destinata alla rimozione, una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione. Non rientrano in tale categoria gli interventi di stabile trasformazione del territorio, qualificabili in termini di nuove costruzioni che presentano caratteristiche costruttive (nella specie, basamento in calcestruzzo, pareti in legno, copertura a coppi con orditura primaria e secondaria, aperture finestrate) e destinazione funzionale volta a soddisfare esigenze non temporanee.

L’utilizzo di SCIA o CILA per interventi che, per natura e caratteristiche, richiederebbero il permesso di costruire (come le nuove costruzioni non precarie) configura un’attività sine titulo. In tali casi, l’attività di vigilanza e repressione dell’ente locale di cui agli articoli 27 e 31 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 non è soggetta al termine previsto dall’art. 19, comma 6-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241 per l’esercizio del potere inibitorio, né a quello di cui all’art. 21-nonies per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela.

Con riferimento ai procedimenti in ambito edilizio, altro è il controllo sulla completezza di una pratica, ovvero sulla compatibilità dell’intervento con il vigente regime urbanistico, che il comune è tenuto ad effettuare nei termini stabiliti dal legislatore per l’adozione dei provvedimenti interdittivi, sospensivi o conformativi, altro è il potere di vigilanza, che consente in ogni momento di reprimere quanto realizzato travalicando totalmente l’ambito di riferimento del modello prescelto, cioè edificando di fatto sine titulo.

Consiglio di Stato, sez. II, 25 febbraio 2026, n. 1526

Abuso edilizio – Impatto complessivo sul territorio – Giudizio comparativo – Istallazione sine titulo di vetrata a chiusura pergotenda – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Legittimità

Per valutare il carattere abusivo di un’opera edilizia occorre porla in relazione con il contesto immobiliare in cui s’inserisce, in modo da apprezzarne l’impatto complessivo sul territorio; pertanto, è legittima l’ordinanza di demolizione riferita all’istallazione sine titulo di una vetrata, posta a chiusura di una pergotenda insistente su uno spazio già chiuso su tre lati, comportante pertanto la chiusura totale, con conseguente aumento di volumetria.

Consiglio di Stato, sez. II, 26 gennaio 2026, n. 656

Pianificazione urbanistica – Destinazione d’uso ad edificio di culto – Ente del Terzo Settore – Irrilevanza – Abuso edilizio – Ingiunzione di ripristino – Sospensione cautelare – Effetti giuridici – Rimessione all’Adunanza plenaria

In tema di destinazione d’uso di un immobile ad edificio di culto è irrilevante, ai fini dell’accertamento della sua legittimità sul piano urbanistico (anche nella prospettiva di verificare il rispetto di un eventuale ordine di rimessione in pristino emesso dall’amministrazione ed il prodursi del connesso effetto acquisitivo al patrimonio comunale), la circostanza che l’associazione proprietaria dello stesso sia iscritta nel registro unico nazionale del terzo settore, in quanto lo speciale regime previsto dall’art. 71 del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 trova applicazione con riguardo alle sole attività elencate all’art. 5 del medesimo d.lgs. n.117 del 2017 tra cui non rientra l’esercizio del culto.

È deferita all’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato la seguente questione di diritto: “se l’emissione di un provvedimento giurisdizionale che sospenda in via cautelare gli effetti ovvero disponga l’annullamento di un’ingiunzione di ripristino di un abuso edilizio comporti la mera sospensione del termine di novanta giorni per l’adempimento, decorso il quale il bene abusivo è acquistato di diritto al patrimonio del comune, ovvero comporti l’interruzione di tale termine, che riprende a decorrere per intero solo a seguito della definizione del giudizio con rigetto del ricorso del privato”.

Tar Campania, Salerno, sez. II, 3 febbraio 2026, n. 202

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Potere di revoca – Presupposti – Potere di annullamento in autotutela – Interesse pubblico – Onere motivazionale – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Natura giuridica

Il potere di revoca è assoggettato alla ricorrenza alternativa di sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, declinati dall’art. 21-quinquies, l. n. 241/1990.

Secondo l’interpretazione seguita in proposito dalla costante giurisprudenza si tratta di un potere connotato da notevole discrezionalità e ancorato a condizioni individuate con ampia estensione. Difatti la revoca del provvedimento amministrativo rientra nella disciplina prevista dall’art. 21 -quinquies l. n. 241/1990, che può essere disposta dalla pubblica amministrazione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento.

Anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto. Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti. In particolare, il potere di autotutela deve essere esercitato dalla pubblica amministrazione entro un termine ragionevole, specialmente quando il privato, dopo un certo periodo, ha lecito affidamento sulla regolarità del permesso edilizio avendo già realizzato il progetto.

Il potere di autotutela costituisce la riedizione del potere originariamente esercitato in modo da essere attratto alla relativa disciplina. Non va trascurata infatti la circostanza che, attraverso l’atto impugnato, l’amministrazione, nel ritirare il precedente provvedimento di autotutela, ha di fatto riesercitato il potere sanzionatorio edilizio, per il quale, secondo orientamento pretorio tanto consolidato da assurgere a jus receptum, non si richiede la previa instaurazione del contraddittorio procedimentale innescato dall’avviso di avvio del procedimento per la natura vincolata della irroganda sanzione.

L’ordine di demolizione è un atto vincolato ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla rimozione dell’abuso. In sostanza, verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l’Amministrazione ha il dovere di adottarlo, essendo la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore. In ragione della natura vincolata dell’ordine di demolizione, non è pertanto necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento.

L’atto di acquisizione del manufatto abusivo al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione.

Se il privato ottempera anche tardivamente ma comunque prima che il Comune abbia adottato il provvedimento di acquisizione che deve essere trascritto nei registri immobiliari, non si procede all’acquisizione poiché lo scopo principale cui l’acquisizione è finalizzata, cioè la demolizione delle opere abusive, è stato comunque raggiunto.

L’interesse pubblico all’annullamento in autotutela nella materia edilizia e di tutela paesaggistica, pur non potendo affermarsi sussistere in re ipsa, è identificabile, senza bisogno di particolare motivazione nella evidente esigenza di un deciso contrasto al grave e diffuso fenomeno dell’abusivismo edilizio, che deve essere fronteggiato con strumenti efficaci e tempestivi.

Non di meno, anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto.

Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari.

L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti.

Di conseguenza, l’amministrazione ha il potere di annullare in autotutela le autorizzazioni edilizie solo in presenza di un’illeceità del provvedimento e di un interesse pubblico attuale alla sua revoca, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. Tale potere deve essere esercitato entro un termine ragionevole e l’amministrazione deve giustificare la decisione, anche in modo sommario, evidenziando la presenza dei suddetti requisiti.

Tar Calabria, Catanzaro, sez. II, 7 gennaio 2026, n. 14

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Natura giuridica – Ratio – Caratteri – Destinatari – Comunicazione di avvio del procedimento – Non necessarietà – SCIA – Poteri della p.a. – Istanza di accertamento della conformità – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Indicazione dell’area – Destinatari – Presupposto fattuale – Differenza dall’ordinanza di demolizione

In presenza di un abuso edilizio, l’ordinanza di demolizione deve essere emanata senza indugio e, inoltre, non deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, costituendo una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata. L’ordinanza di demolizione assume, infatti, i caratteri di una misura rigidamente ancorata a ben determinati presupposti in fatto e in diritto, al ricorrere dei quali va dunque emessa, senza necessità di evidenziare particolari ragioni di interesse pubblico a supporto, in prevalenza sull’eventuale contrario affidamento maturato in capo a privato, e senza che l’eventuale carenza procedimentale della mancata previa comunicazione di avvio del relativo procedimento possa condurre per ciò solo al suo annullamento, ex art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

L’art. 19 l.n. 241/1990 prevede un intervento della amministrazione unicamente a seguito della presentazione di una SCIA e per un periodo di tempo limitato e con un oggetto limitato. L’amministrazione, infatti, può imporre al privato di adottare delle misure, ma non al fine di sanare un intervento edilizio, bensì al fine di non incorrere nella inibizione della attività oggetto della SCIA. Per tale ragione è previsto uno sbarramento temporale a seguito del quale l’amministrazione può adottare i medesimi provvedimenti solo motivando in ordine alla ricorrenza dei requisiti per l’annullamento in autotutela (cfr. art. 19, comma 4 l.n. 241/1990).

La norma non si presta dunque a fondare un principio generale di collaborazione dell’amministrazione ai fini della sanatoria degli abusi edilizi.

Per quanto invece riguarda l’art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001, relativo all’accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali, la norma presuppone che una istanza in tal senso debba provenire dal privato, il che implicitamente conferma che non sussiste un obbligo dell’amministrazione di prevenire le istanze del privato.

Resta dunque confermato che non sussiste un onere della amministrazione in materia di avviare un contraddittorio procedimentale, stante la vincolatività e la doverosità dell’adozione dell’ordinanza di demolizione in presenza di abusi.

In ordine alla interpretazione dell’art. 31, commi 2 e 3 D.P.R. n. 380/2001, non è richiesta una compiuta indicazione dei parametri catastali idonei a identificare l’area oggetto di acquisizione gratuita, quando essa consista nella semplice area di sedime del manufatto abusivo.

Soltanto quando oggetto dell’acquisizione sia anche un’area ulteriore, come consentito dall’art. 31, comma 3, D.P.R. n. 380/2001, sarà necessaria una espressa e motivata indicazione, fermo restando però che tale motivazione non attiene alla ordinanza di demolizione bensì al successivo provvedimento di acquisizione gratuita.

Ai sensi dell’art. 31, comma 2, T.U.E., l’ordine di demolizione viene ingiunto “al proprietario e al responsabile dell’abuso” (…). Tale essendo la premessa considerata dalla norma, il predicato normativo è che la demolizione deve essere ingiunta a entrambi i soggetti, senza che rilevi l’elemento soggettivo del proprietario dell’area, requisito che dalla norma non viene affatto considerato.

E ciò perché per l’ordinanza di demolizione prevale la natura repressiva della situazione abusiva, espressione del potere di governo del territorio, che non coincide però con una natura giuridica sanzionatoria.

In altre parole il fine perseguito dal legislatore, e poi dall’amministrazione procedente, è l’eliminazione degli abusi edilizi in quanto tali, allo scopo di rendere il territorio plasticamente conforme a quanto stabilito dalla legge e dagli strumenti urbanistici. Ciò spiega perché il procedimento amministrativo in questione ha natura vincolata: l’ordine di demolizione è infatti il risultato di un mero accertamento di carattere fattuale.

Solo rispetto al provvedimento di acquisizione gratuita è richiesto l’elemento soggettivo del destinatario, cioè del proprietario.

Il presupposto fattuale del provvedimento di acquisizione gratuita non è la realizzazione del manufatto abusivo ma la sua mancata demolizione a seguito della relativa ingiunzione del Comune.

Consiglio di Stato, sez. II, 1 dicembre 2025, n. 9408

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Sistema del «doppio binario» sanzionatorio – Legittimità – Giudicato penale esterno – Ambito di operatività

Il sistema del «doppio binario» sanzionatorio in ambito edilizio, consistente nella irrogazione di sanzioni amministrative e penali in caso di abuso, non viola il principio del ne bis in idem in quanto non realizza un cumulo di sanzioni per uno stesso illecito, ma consente di affrontare i diversi aspetti dell’illecito in modo prevedibile e proporzionato, sanzionando l’attività del costruire (sanzione penale) ovvero il risultato della costruzione (sanzione amministrativa). In particolare, la misura demolitoria, in quanto volta a ripristinare l’ordine materiale, prima ancora che giuridico, alterato dalla realizzazione del manufatto abusivo, si diversifica, innanzi tutto per finalità, dalla pena cui all’art. 44 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, diretta a punire il comportamento che ha integrato l’abuso.

Il vincolo di giudicato penale esterno copre esclusivamente l’accertamento dei «fatti materiali» e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica che non può condizionare quella autonomamente effettuata dal giudice amministrativo o civile. Pertanto, esulano dal perimetro del giudicato esterno le valutazioni che stanno alla base dell’individuazione del regime sanzionatorio degli abusi edilizi, benché il giudice amministrativo possa tenere conto delle diverse valutazioni effettuate dal giudice penale, utilizzandole, al pari di qualsiasi altro argomento, a supporto del proprio libero convincimento.

Tar Friuli Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 2 agosto 2025, n. 306

Abuso edilizio – Provvedimento di sospensione dei lavori – Natura giuridica

Il provvedimento di sospensione dei lavori, in quanto volto a mantenere la res adhuc integra nelle more dell’emanazione dell’ordinanza di demolizione, ha natura cautelare ed efficacia temporalmente circoscritta; come tale, non rappresenta un antecedente procedimentale necessario del provvedimento di demolizione che il privato abbia l’onere di impugnare, né, per altro verso, è ex se idoneo a ledere in via definitiva l’interesse edificatorio.

Consiglio di Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4471

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Demolizione disposta dal giudice penale – Presupposti – Responsabile dell’abuso – Demolizione disposta dal Comune – Proprietario – Esecuzione in danno – Spese

La sanzione demolitoria disposta dal giudice penale, in quanto presuppone una sentenza di condanna per il reato edilizio, implica l’accertamento dello stesso nei suoi profili oggettivi e soggettivi, sicché non è più possibile mettere in discussione la figura del responsabile dell’abuso. Anche se il Comune, quindi, in via del tutto autonoma reitera il provvedimento, l’aver intimato il ripristino dello stato dei luoghi solo al proprietario non esonera il responsabile, condannato in via definitiva dal giudice penale, dal pagamento delle spese per l’esecuzione in danno che gravano esclusivamente su di lui, quale che sia il procedimento seguito.

Tar Campania, Napoli, sez. VIII, 13 giugno 2025, n. 4467

Abuso edilizio – Aree assoggettate a vincoli – Sanabilità – Condizioni – Rilevanza paesaggistica – Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda – Non necessarietà

Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria di cui all’art. 3 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato.

Hanno una indubbia rilevanza paesaggistica tutte le opere realizzate sull’area sottoposta a vincolo, anche se trattasi di volumi tecnici ed anche se si tratta di una eventuale pertinenza.

La natura vincolata delle determinazioni in materia di sanatoria degli abusi edilizi esclude la necessità di apporti partecipativi dei soggetti interessati e, conseguentemente, l’obbligo di previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda.