Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 8 marzo 2024, nn. 1, 2, 3

Abuso edilizio – Fiscalizzazione – Sanzione – Determinazione

Con l’espressione “data di esecuzione dell’abuso”, deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive.

Ai fini della quantificazione della sanzione pecuniaria, da determinare ex art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, deve procedersi all’individuazione della superficie convenzionale, ai sensi dell’art. 13 della l. n. 392 del 1978, ed alla determinazione del costo unitario di produzione, sulla base del decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale, con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione.

Consiglio di Stato, sez. VII, 30 gennaio 2024, n. 911

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Silenzio assenso – Prescrizione diritto al conguaglio delle somme dovute – Condizioni – Decorrenza – Modifica destinazione d’uso con alterazione del carico urbanistico – Preavviso di rigetto – Sanatoria processuale

Il termine di 24 mesi, decorso il quale si forma il silenzio assenso su una domanda di condono edilizio, presuppone che la domanda stessa sia completa di tutta la documentazione necessaria a valutarla.

Le normative che disciplinano i condoni e il decorso dei termini fissati – ventiquattro mesi per la formazione del silenzio-accoglimento sull’istanza di condono edilizio e trentasei mesi per la prescrizione dell’eventuale diritto al conguaglio delle somme dovute – presuppongono, in ogni caso, la completezza della domanda di sanatoria, accompagnata, in particolare, dall’integrale pagamento di quanto dovuto a titolo di oblazione, per quanto attiene la formazione del silenzio-accoglimento.

Il termine di prescrizione dell’eventuale diritto al conguaglio delle somme versate decorre dal momento di formazione del titolo edilizio in sanatoria – in modo espresso o secondo il meccanismo dell’accoglimento tacito – e non dal momento di presentazione della domanda.

Il mutamento di destinazione di uso di un immobile attuato attraverso la realizzazione di opere edilizie configura, in ogni caso, un’ipotesi di ristrutturazione edilizia; ciò in quanto l’esecuzione dei lavori, anche se di entità modesta, porta pur sempre alla creazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.

Sussiste una differenza netta tra mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale e cambio di destinazione d’uso che operi un passaggio tra diverse categorie funzionali (ad esempio: da rurale a commerciale). Quest’ultimo, infatti, anche se operato in assoluta carenza di opere, è riconducibile alla categoria degli “interventi di nuova costruzione” di cui alla lett. e) dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 (ovvero “interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti”), con necessario assoggettamento a permesso di costruire ex art. 10, comma 1, lett. a), dello stesso testo unico e al relativo regime contributivo e sanzionatorio.

Ferma la necessità del preavviso di rigetto anche in materia di condono edilizio, la regola contenuta dell’art. 21 octies della legge n.241/1990, che esclude l’applicabilità della c.d. sanatoria processuale del provvedimento annullabile in caso di violazione delle garanzie partecipative offerte dall’art. 10 bis, si applica ai soli provvedimenti discrezionali.

Consiglio di Stato, sez. VII, 23 novembre 2023, n. 10039

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Interventi edilizi successivi

La normativa sul condono postula la permanenza dell’immobile da regolarizzare e non ammette, in pendenza del procedimento, la realizzazione di opere aggiuntive. Pertanto, la presentazione della domanda di condono non autorizza l’interessato a completare, né tantomeno a trasformare o ampliare i manufatti oggetto della richiesta i quali, fino al momento dell’eventuale concessione della sanatoria, restano comunque abusivi al pari degli ulteriori interventi realizzati sugli stessi.

Il condono straordinario ex lege n. 47/1985 non si fonda sulla conformità delle opere alla normativa urbanistica vigente, ma costituisce espressione di una eccezionale rinuncia dello Stato a perseguire gli illeciti edilizi, a determinate condizioni: gli immobili condonati, pertanto, non possono costituire la base per successivi ampliamenti o ristrutturazioni. D’altra parte, v’è anche la necessità di preservare lo stato originario delle opere oggetto di condono, per consentire all’Amministrazione di accertare la sussistenza delle condizioni di ammissibilità e di concedibilità del beneficio, oltre che di valutare l’effettiva natura e portata dell’intervento da condonare.

Tar Lazio, Roma, sez. IV ter, 8 novembre 2023 n. 16595

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Preavviso di rigetto – Onere probatorio rafforzato

Ferma la necessità del preavviso di rigetto anche in materia di condono edilizio, la regola contenuta dell’art. 21 octies 241/90 che esclude l’applicabilità della c.d. sanatoria processuale del provvedimento annullabile in caso di violazione delle garanzie partecipative offerte dall’art. 10 bis, si applica ai soli provvedimenti discrezionali. Inoltre, in caso di procedimenti vincolati, quale quello di condono edilizio, grava sull’istante l’onere di dimostrare che l’apporto fornito in sede procedimentale avrebbe potuto influire sul provvedimento finale. In questo senso, l’art. 21 octies della l. n. 241/90 introduce un onere di allegazione e probatorio “rafforzato” a carico del privato che intende far valere la violazione delle garanzie partecipative offerte dall’art. 10 bis.

Consiglio di Stato, sez. VI, 8 novembre 2023, n. 9612

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Epoca di realizzazione del manufatto – Onere probatorio – Prova testimoniale

In via generale, va posto in capo al proprietario (o al responsabile dell’abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione l’onere di provare il carattere risalente del manufatto della cui demolizione si tratta, collocandone la realizzazione in epoca anteriore alla c. d. legge “ponte” n. 761 del 1967, che con l’art. 10, novellando l’art. 31 della l. n. 1150 del 1942, ha esteso l’obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano. Ciò non solo per l’ipotesi in cui si chiede di fruire del beneficio del condono edilizio, ma anche – in generale – per potere escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione di opera risalente ad epoca anteriore all’introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi.

Infatti, solo il privato può fornire, in quanto ordinariamente ne dispone e dunque in applicazione del principio di vicinanza della prova, inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori, che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto; mentre l’amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all’interno dell’intero suo territorio. La prova deve essere rigorosa e fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate.

Nelle controversie in materia edilizia, la prova testimoniale, soltanto scritta peraltro, è del tutto recessiva a fronte di prove oggettive concernenti la collocazione dei manufatti tanto nello spazio quanto nel tempo.

Laddove si versi in materia di repressione degli abusi edilizi, grava sull’amministrazione l’onere di adeguata istruttoria relativamente all’epoca di edificazione del manufatto ai fini della individuazione del regime giuridico applicabile alla fattispecie concreta, fermo restando, secondo l’ordinario criterio di riparto dell’onere della prova (art. 2697 c.c.), che è sul privato che afferma una diversa epoca di realizzazione del manufatto che incombe l’onere di provare la risalenza dell’immobile ad epoca anteriore.

Tar Lazio, sez. II Stralcio, 31 ottobre 2023, n. 16178

Abuso edilizio – Natura giuridica – Potere di repressione – Normativa di riferimento

L’abuso edilizio costituisce illecito permanente, con la conseguenza che la sua repressione va disposta non alla luce della normativa vigente al momento della commissione degli abusi, ma a quella vigente al momento dell’accertamento, venendo in rilievo sanzioni in senso improprio, non aventi carattere personale, ma reale, essendo adottate in funzione di accrescere la deterrenza rispetto all’inerzia conseguente all’ordine demolitorio e di assicurare ad un tempo l’effettività del provvedimento di ripristino dello stato dei luoghi e la soddisfazione del prevalente interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio. Pertanto, in forza della natura permanente dell’illecito edilizio, il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, anche per fatti verificatisi prima dell’entrata in vigore della norma che disciplina tale potere.

Tar Lazio Roma, sez. II bis, 25 ottobre 2023, n. 15819

Titolo edilizio – Accesso agli atti – Vicinitas

Il requisito della vicinitas sussiste in capo al confinante, al frontista e a coloro che si trovano in una situazione di stabile collegamento con l’edificio o con il terreno.

In tema di accesso agli atti per la verifica della legittimità dei titoli edilizi, il requisito della vicinitas consiste non soltanto nella prospettiva fattuale dello stabile collegamento tra la situazione attiva facente capo all’istante e la zona interessata dall’intervento, ma anche nella esplicitazione, di una lesione concreta ed attuale della posizione soggettiva.

Tar Veneto, Venezia, sez. II, 24 ottobre 2023, n. 1500

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Sospensione sine die – Diniego

La mancata produzione della documentazione richiesta autorizza il Comune alla sospensione sine die del procedimento in sanatoria, che si qualifica come rigetto della domanda di sanatoria. In base all’art. 36, comma 3 del d.P.R. 380 del 2001, infatti, il silenzio dell’amministrazione sull’istanza di sanatoria, protratto oltre il termine di 60 giorni, ha significato di diniego e se l’atto non viene impugnato nei termini, si consolidano i relativi effetti.

Tar Lazio, Roma, sez. II quater, 23 ottobre 2023, n. 15596

Abuso edilizio – Vincoli paesaggistici – Sanzione pecuniaria alternativa – Verbale di accertamento di inottemperanza – Natura giuridica

Laddove l’intervento edilizio abusivo venga eseguito su fabbricato ricadente in zona paesaggistica vincolata, si manifesta un decisivo ostacolo all’applicazione dell’istituto della c.d. fiscalizzazione, atteso che, ai sensi dell’art. 32, comma 3, D.P.R. n. 380 del 2001, gli interventi di cui al comma 1 della medesima disposizione (cioè quelli che configurano ordinariamente variazioni essenziali, fra i quali rientra anche il mutamento di destinazione d’uso), se effettuati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico ed ambientale, sono considerati in totale difformità dal permesso di costruire, ai sensi degli artt. 31 e 44 del medesimo D.P.R., e, dunque, sottoposti sempre a demolizione totale.

In materia di costruzioni abusive, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso avverso il verbale di accertamento di inottemperanza all’ordine di demolizione, in quanto tale atto è privo di portata lesiva, avendo lo stesso mera natura ricognitiva del decorso del tempo e della mancata spontanea esecuzione del provvedimento demolitorio; detto verbale, infatti, non assume quella portata lesiva che sia in grado di attualizzare l’interesse alla tutela giurisdizionale, portata lesiva invece ravvisabile soltanto nell’atto formale di accertamento con cui l’autorità amministrativa recepisce gli esiti dei sopralluoghi effettuati dalla Polizia Municipale e forma il titolo ricognitivo idoneo all’acquisizione gratuita dell’immobile al patrimonio comunale.

Consiglio di Stato, sez. VI, 18 ottobre 2023, n. 9083

Titolo edilizio – Interventi di nuova costruzione – Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Onere motivazionale attenuato

Gli interventi di creazione di volume urbanistico necessitano di permesso di costruire.

L’ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione; né vi è un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana, e l’interessato non può dolersi del fatto che l’amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi.

Il sol fatto di abuso sul suolo di proprietà comunale giustifica l’irrogazione della vincolata misura ex art. 35 del DPR n. 380 del 2001, rivolta a tutelare le aree demaniali o di enti pubblici dalla costruzione di manufatti da parte di privati, senza la necessità d’accertare l’epoca di tale realizzazione e senza possibilità di configurare affidamenti tutelabili alla conservazione d’una siffatta situazione d’illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto.