Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878

Permesso di costruire – Istanza – Silenzio assenso – Configurabilità e inconfigurabilità – Ipotesi applicative – Incompletezza – Soccorso istruttorio

Il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire non si forma in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore. Non osta per contro alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una domanda non conforme a legge, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale.

Il silenzio assenso con riferimento al permesso di costruire non si forma in presenza di una inconfigurabilità strutturale dell’istanza, come evincibile dell’art. 20 comma 1 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380  (“t.u. edilizia”) come modificato dal decreto legge 19 febbraio 2026, n. 19, ovvero quando l’istanza è  priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. Non può ritenersi, invece, “inconfigurabile”, ma soltanto “incompleta” la documentazione nei casi in cui manchino documenti diversi da quelli tassativamente indicati dall’art. 20, comma 1, del t.u. edilizia, e richiesti ad esempio dalla legislazione regionale o dai regolamenti edilizi, oppure nei casi di mera integrazione o completamento di documentazione già presentata dall’interessato negli elementi essenziali richiesti dal menzionato art. 20, comma 1. In questi casi, l’amministrazione ha il dovere di esercitare il soccorso istruttorio, ai sensi del comma 5 dell’art. 20, e, qualora non lo faccia entro il termine finale di conclusione del procedimento, si forma  il silenzio assenso.

Non si forma il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire – che si presenta come  “inconfigurabile strutturalmente” –  ove la stessa non sia corredata della dichiarazione del progettista attestante il rispetto delle disposizioni sul contenimento energetico, col deposito di attestazione di prestazione energetica, richieste espressamente dall’art. 20, comma 1, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380  (“t.u. edilizia”), che all’ultimo periodo riferisce l’asseverazione del tecnico incaricato anche al rispetto delle “norme relative all’efficienza energetica”. In siffatta ipotesi, non sorgendo l’obbligo di provvedere, neppure deve essere svolto soccorso istruttorio.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, 3 novembre 2025, n. 853
Titolo edilizio – Permesso di costruire – Istanza – Silenzio assenso – Termini – Consumazione del potere – Normativa Regione siciliana
In base all’art. 2 della l. reg. Sicilia n. 17/1994, decorsi settantacinque giorni dalla presentazione dell’istanza di permesso di costruire completa, senza che l’amministrazione abbia comunicato un provvedimento motivato di diniego, si forma il silenzio-assenso. In tal caso, l’amministrazione consuma il potere di decidere sull’istanza del privato e l’eventuale successivo provvedimento di primo grado di rigetto dell’istanza è da considerarsi tardivo, potendo l’amministrazione successivamente provvedere solamente in via di autotutela.

Consiglio di Stato, sez. II, 26 settembre 2025, n. 7563

Edilizia e urbanistica – SCIA – Demolizione e ricostruzione – Area vincolata – Diversa sagoma – Mutamento destinazione d’uso – Esclusione – Permesso di costruire – Intervento estraneo – Inefficacia – Poteri repressivi – Termine

È legittimo il provvedimento dichiarativo di inefficacia della SCIA, adottato in data antecedente all’entrata in vigore della legge n. 91 del 15 luglio 2022, relativa ad un intervento di demolizione e ricostruzione con diversa sagoma di un immobile ricadente in area sottoposta a tutela paesaggistica, trattandosi di nuova costruzione soggetta a permesso di costruire e non di ristrutturazione edilizia.

È legittimo il provvedimento dichiarativo di inefficacia della SCIA relativa ad un intervento edilizio che comporti il mutamento di destinazione d’uso con modifica delle sagome e dei volumi dell’edificio, poiché il passaggio a diversa categoria d’uso funzionale è sempre sottoposto al regime del permesso di costruire.

La presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività per un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo è improduttiva di effetti, non essendo perciò invocabile il relativo regime giuridico relativo al termine di decadenza dell’intervento repressivo amministrativo.

Consiglio di Stato, sez. IV, 5 maggio 2025, n. 3809

Titoli edilizi – Permesso di costruire – Piano attuativo – Necessarietà – Eccezioni

Sono del tutto eccezionali le ipotesi in cui è consentito prescindere dalla formazione del piano attuativo, al quale lo strumento urbanistico di livello superiore subordini il rilascio del permesso di costruire su un dato lotto, pertanto non è consentito superare l’assenza del piano attuativo facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona.

Consiglio di Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181

Titolo edilizio – SCIA – Intervento edilizio di diverso ambito applicativo – Inefficacia

La presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività (scia) afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico incentrato sulla tempestività dell’intervento repressivo amministrativo, esercitabile entro rigorosi limiti temporali, superati i quali si consolida la posizione giuridica del privato segnalante. Pertanto, non trova neppure applicazione l’articolo 21-nonies, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 che è deputato a disciplinare esclusivamente la diversa fattispecie di esercizio dei poteri inibitori in relazione ad una scia efficace.

Tar Lazio, Roma, sez. II, 23 maggio 2024, n. 10443

Intervento di nuova costruzione – Titolo edilizio – Contributo di costruzione – Atti di liquidazione – Natura giuridica – Prescrizione – Rideterminazione – Restituzione – Eccezione – Requisiti

Gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell’autotutela dettata dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio.

La pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell’ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento.

Nel caso in cui il privato rinunci o non utilizzi il permesso di costruire, ovvero quando sia intervenuta la decadenza del titolo edilizio, sorge in capo alla Pubblica Amministrazione, anche ai sensi dell’art. 2033 o dell’art. 2041 c.c., l’obbligo di restituzione delle somme corrisposte a titolo di contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione (ove già versate) e, conseguentemente, il diritto del privato a pretenderne la restituzione.

Il contributo concessorio, infatti, è strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio e, quindi, ove tale circostanza non si verifichi, il relativo pagamento risulta privo della causa dell’originaria obbligazione di dare, cosicché l’importo versato va restituito (ove già corrisposto) oppure risulta inesigibile (ove non ancora versato).

Il diritto alla restituzione sorge non solamente nel caso in cui la mancata realizzazione delle opere sia totale, ma anche ove il permesso di costruire sia stato utilizzato solo parzialmente, tenuto conto che sia la quota degli oneri di urbanizzazione, che la quota relativa al costo di costruzione sono correlati, sia pur sotto profili differenti, all’oggetto della costruzione, per cui l’avvalimento solo parziale delle facoltà edificatorie comporta il sorgere, in capo al titolare, del diritto alla rideterminazione del contributo ed alla restituzione della quota di esso che è stata calcolata con riferimento alla porzione non realizzata.

Unica eccezione ai principi sopra richiamati è l’ipotesi in cui la partecipazione agli oneri di urbanizzazione costituisce oggetto di un’obbligazione non già imposta ex lege, ma assunta con un accordo nell’ambito di un rapporto di natura pubblicistica correlato alla pianificazione territoriale (rectius: di una convenzione urbanistica). In sintesi, quindi, la regola generale è che il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione sono dovuti soltanto se (e nella misura in cui) l’attività edificatoria sia stata effettivamente realizzata, con la conseguenza che in assenza di tale attività gli oneri concessori non possono essere richiesti. L’eccezione a tale regola si verifica nell’ipotesi in cui coesistano entrambi i seguenti requisiti:

a) il pagamento degli oneri concessori forma oggetto di una specifica obbligazione assunta dal soggetto privato per effetto di convenzione urbanistica dallo stesso stipulata con il Comune competente, convenzione con cui il privato concorda con l’Amministrazione comunale il Piano Urbanistico Attuativo di iniziativa privata (piano equiparabile ad un Piano Attuativo di iniziativa pubblica, e cioè ad un Piano Particolareggiato);

b) il tenore letterale di detta convenzione urbanistica lascia chiaramente intendere che il pagamento degli oneri concessori debba comunque avvenire entro un determinato termine, e quindi sostanzialmente a prescindere dall’avvenuta realizzazione (o meno) dell’intervento edificatorio.

Consiglio di Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4527

Autorizzazione paesaggistica – Permesso di costruire – Rapporti – Annullamento – Effetti – Onere probatorio in materia edilizia – Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Soprintendenza – Vincolo paesaggistico – PUT area sorrentino-amalfitana

Il rapporto tra l’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire è stato ampiamente approfondito dalla giurisprudenza amministrativa. Una parte della giurisprudenza ha ritenuto che l’autorizzazione paesaggistica, di cui all’art. 146 d.lgs. n. 42/2004, costituisca atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento edilizio: essa dà luogo ad un rapporto di presupposizione necessitato e strumentale tra valutazioni paesistiche e valutazioni urbanistiche, in modo tale che questi due apprezzamenti sono destinati ad esprimersi sullo stesso oggetto in stretta successione provvedimentale, con la conseguenza che l’autorizzazione paesaggistica va acquisita prima di intraprendere il procedimento edilizio, il quale non può essere definito positivamente per l’interessato in assenza del previo conseguimento del titolo di compatibilità paesaggistica. Altra parte della giurisprudenza invece ha ritenuto che il permesso di costruire possa essere rilasciato anche in mancanza di autorizzazione paesaggistica, fermo restando che esso è inefficace e i lavori non possono essere iniziati, finché non interviene il nulla osta paesaggistico; in questa seconda prospettiva, l’autorizzazione paesaggistica si configura, quindi, come condizione di efficacia del permesso di costruire.

È bene distinguere due ipotesi: il solo annullamento del permesso di costruire e il solo annullamento dell’autorizzazione paesaggistica. Nel primo caso, l’annullamento del permesso di costruire non necessariamente riverbera i suoi effetti sull’autorizzazione paesaggistica a monte, autorizzazione quest’ultima che ben potrebbe rimanere valida, pur non essendo possibile realizzare l’opera, sino all’ottenimento di un nuovo permesso. Diversamente, nel secondo caso, quando ad essere annullata è l’autorizzazione paesaggistica, per le ragioni prima evidenziate, tale annullamento non può non spiegare effetti sul permesso di costruire “a valle”.

In materia edilizia, solo il privato può fornire, in quanto ordinariamente ne dispone, inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre l’amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all’interno dell’intero suo territorio.

Tar Sicilia, Palermo, sez. II, 22 novembre 2023, n. 3470

Pianificazione urbanistica – Piani attuativi – Tiolo edilizio – Silenzio-assenso – Attività vincolata – Preavviso di rigetto – Edificazione disomogenea

In assenza di pianificazione attuativa, è possibile l’edificazione nel caso, pressoché di scuola, in cui un terreno di ridotte dimensioni sia completamente circondato da edifici.

L’intervento costruttivo diretto può essere consentito purché venga accertata la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall’attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l’ente pubblico. Invero, lo strumento urbanistico attuativo deve considerarsi superfluo una volta che è stata raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo, in tal modo, lo scopo e i risultati perseguiti dai piani attuativi.

Il silenzio-assenso in tema di permesso di costruire non si forma per il solo fatto dell’inutile decorso del termine prefissato per la pronuncia espressa dell’amministrazione e dell’adempimento degli oneri documentali necessari per l’accoglimento della domanda, essendo necessario che il privato dia, altresì, prova della sussistenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi a cui è subordinato il rilascio del titolo edilizio, tra i quali rientra, dal punto di vista oggettivo, la conformità dell’intervento progettato alla normativa urbanistico-edilizia. Con la conseguenza che non può dirsi formato il silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire quando difettino i presupposti della richiesta attività edificatoria, ovvero quando l’istanza non sia stata accompagnata da tutti i requisiti previsti dalla legge potendo, in tal caso, il Comune provvedere negativamente anche con provvedimento tardivo.

Il potere amministrativo esercitato dall’amministrazione in sede di rilascio del permesso di costruire costituisce attività vincolata, sostanziandosi in un esame della conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia della zona, con la conseguenza della superabilità dei vizi meramente procedimentali.

L’amministrazione non ha un onere di confutare analiticamente le prospettazioni dell’istante a seguito del preavviso di rigetto e ciò a prescindere dal fatto che, con il provvedimento di conferma impugnato in sede di motivi aggiunti, l’intimata amministrazione abbia ampiamente argomentato in ordine al fatto che, nel caso di specie, non possa discutersi né di lotto intercluso, né di area residua.

In termini generali, laddove vi sia un’edificazione disomogenea, ci si trova di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona, con la conseguenza che: a. quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento; b. in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa se non alle suindicate condizioni che, come già visto, nel caso di specie non ricorrono; c. all’assenza del piano attuativo non può sopperirsi con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del titolo edilizio.

Tar Piemonte, Torino, sez. II, 23 ottobre 2023, n. 820

Titolo edilizio – Struttura adibita ad abitazione – Esonero

Una struttura adibita ad abitazione, sebbene fissata su ruote, possiede i requisiti dell’insediamento abitativo residenziale idoneo a modificare l’ambiente esterno e, pertanto, per la sua installazione è necessario il previo rilascio del titolo abilitativo.

L’obbligo del permesso di costruire può escludersi soltanto quando il manufatto prefabbricato su ruote sia destinato a sopperire a necessità meramente contingenti e transitorie, per essere subito dopo rimosso e trasferito altrove.

Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, sez. Unica, 20 ottobre 2023, n. 161

Titolo edilizio – Permesso di costruire convenzionato – Legge provinciale urbanistica Trento n. 15/2015 – Principio di proporzionalità

L’istituto del permesso di costruire convenzionato, previsto dall’articolo 84 della legge provinciale urbanistica di Trento 4 agosto 2015, n. 15, è previsto per tutte le situazioni nelle quali le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, in cui lo stato delle urbanizzazioni sia tale da rendere superflui gli strumenti attuativi di dettaglio previsti dalla disciplina urbanistica. Tale titolo trova spazio laddove, al di fuori della pianificazione attuativa, si renda comunque necessaria la strutturazione di un rapporto giuridico tra la parte privata e l’amministrazione pubblica, relativamente a profili collaterali al contenuto abilitativo del permesso di costruire. In particolare, ai molteplici piani attuativi previsti dall’ordinamento compete esprimere un ordine insediativo secondo una scala di maggior dettaglio, in funzione di integrazione e completamento delle linee programmatiche indicate dal piano urbanistico generale, mentre il permesso di costruire convenzionato ha la funzione di assicurare una disciplina accessoria del permesso di costruire, andando oltre la dimensione provvedimentale e consentendo di strutturare e regolare un rapporto di durata che rende più articolata la relazione giuridica tra il richiedente e l’amministrazione comunale, nonché risolvendo i problemi di disciplina che nella prassi erano inadeguatamente risolti mediante clausole unilaterali atipiche apposte al titolo edilizio.

Per i casi in cui, secondo la valutazione dell’amministrazione, le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte con una modalità semplificata, la pianificazione di secondo livello risulterebbe ridondante e non rispettosa del principio di proporzionalità tra gli interessi pubblici da perseguire e lo strumento amministrativo utilizzato.

Il permesso di costruire convenzionato è un istituto che consente all’Amministrazione di ottenere vantaggi per i quali in passato era necessario un vincolo espropriativo, con i relativi oneri economici, tuttavia, lo strumento deve essere utilizzato nel rispetto del principio di proporzionalità e dunque con una forte attenzione ai principi di equilibrio tra le parti, sia in termini di interessi attribuiti, sia in termini di oneri imposti alla parte privata.