Onere motivazionale

Pianificazione urbanistica e affidamento dei terzi

Consiglio di Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10976

Pianificazione urbanistica – Definizioni – Affidamento – Limiti – Onere motivazionale rafforzato – Vendita immobile comunale

In tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, vanno distinte: a) le prescrizioni che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo); b) le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull’osservanza di canoni estetici, sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull’attività costruttiva).

Per le disposizioni appartenenti alla prima categoria s’impone, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale, a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio; invece, le prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, possono essere oggetto di censura in occasione dell’impugnazione di questo.

L’affidamento costituisce un principio regolatore di ogni rapporto giuridico, compresi quelli di diritto amministrativo, che trae origine nei rapporti di diritto civile e che risponde all’esigenza di riconoscere tutela alla fiducia ragionevolmente riposta sull’esistenza di una situazione apparentemente corrispondente a quella reale, da altri creata. Oltre che nei termini di fiducia ragionevolmente riposta sull’esistenza di una situazione apparente, il principio coincide anche con il convincimento ragionevole della spettanza di un bene della vita o, ancora, con l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito dell’attività della pubblica amministrazione, o, infine, declinata come aspettativa del privato alla legittimità del provvedimento amministrativo rilasciato, che, se frustrata, può essere fonte di responsabilità della prima.

L’affidamento del privato si configura, dunque, in ragione del convincimento ragionevole del legittimo esercizio del potere pubblico e del convincimento ragionevole dell’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, individuandosi in ciò il duplice parametro al quale ancorare la fiducia, il convincimento, o l’aspettativa del privato.

Nella tutela dell’affidamento risulta centrale la dimensione soggettiva, ma sussistono, anche, limiti fisiologici, riconducibili alle caratteristiche del rapporto amministrativo ed alla esigenza di proteggere anche altri principi ritenuti pari-ordinati o superiori alle aspettative di profitto dei singoli, quali, a titolo di esempio, sopravvenienze normative, scelte di politica economica, necessità di superare prassi amministrative illegittime, sia pure reiterate nel tempo.

In determinate occasioni, anche lo strumento urbanistico generale richiede una motivazione specifica di certe scelte, soprattutto in ipotesi nelle quali vi è un affidamento qualificato del privato, ovvero: a) ipotesi di precedente convenzione di lottizzazione o di accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree; b) il caso del privato che abbia ottenuto un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o di un silenzio-rifiuto su una domanda edilizia, in ordine alla pretesa di variante di nuove previsioni urbanistiche rilevanti, in quanto sopravvenute nel corso del giudizio.

Sussiste un affidamento tutelabile in capo al privato, e dunque l’obbligo in capo al Comune di motivare la scelta pianificatoria, qualora sia concluso un contratto di vendita di un immobile comunale che, al tempo della stipulazione, aveva una più favorevole disciplina urbanistica, mentre, subito dopo, ha visto mutata quella disciplina in senso deteriore, per l’effetto dell’attività pianificatoria del medesimo ente locale, il quale aveva però impostato le trattative sul presupposto del più favorevole regime urbanistico. Infatti, benché il contratto non abbia ad oggetto l’attività di conformazione e trasformazione del territorio, nondimeno l’affidamento del privato può considerarsi sorto e qualificabile come “legittimo”, in quanto maturato in presenza di una serie di concomitanti circostanze che si reputano idonee a far sorgere e consolidare “la fiducia”, “il convincimento”, “l’aspettativa” del privato, sulla persistenza di quel regime urbanistico che disciplinava il compendio immobiliare.

Pianificazione urbanistica e oneri motivazionali

Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 13 novembre 2023, n. 2620

Pianificazione urbanistica – Discrezionalità – Onere motivazionale attenuato – Aree destinate a parcheggio pubblico – Vincoli espropriativi e conformativi

La previsione che impone la realizzazione di un parcheggio, pur se l’infrastruttura è posta in prossimità di esercizi commerciali privati, integra una previsione di interesse pubblico, siccome posta a presidio dell’ordinata circolazione stradale e della piena fruibilità dell’area, interessi certamente riferibili a tutta la collettività.

Le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che siano inficiate per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle scelte effettuate e non richiedono una motivazione puntuale, che ponga in comparazione gli interessi pubblici perseguiti dall’ente pianificatore con quelli confliggenti dei privati.

Le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree; pertanto, seppure l’Amministrazione è tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse, essendo sufficiente per la loro reiezione il mero contrasto con i principi ispiratori del piano.

L’urbanistica ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli Enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, per cui l’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale ben può tenere conto delle esigenze legate alla tutela di interessi costituzionalmente primari, tra i quali rientrano, appunto, quelli contemplati dall’articolo 9 della Costituzione.

La destinazione a parcheggio pubblico impressa in base a previsioni di tipo urbanistico, non comportando automaticamente l’ablazione dei suoli ed, anzi, ammettendo la realizzazione anche da parte dei privati, in regime di economia di mercato, delle relative attrezzature destinate all’uso pubblico costituisce vincolo conformativo e non anche espropriativo della proprietà privata per cui la relativa imposizione non necessita della contestuale previsione dell’indennizzo, né delle puntuali motivazioni sulle ragioni poste a base della eventuale reiterazione della previsione stessa. Più in generale, va attribuita natura non espropriativa, ma conformativa del diritto di proprietà sui suoli a tutti quei vincoli che non solo non siano esplicitamente preordinati all’esproprio in vista della realizzazione di un’opera pubblica, ma nemmeno si risolvano in una sostanziale ablazione dei suoli medesimi, consentendo, al contrario, la realizzazione di interventi da parte dei privati.

Abuso edilizio e ordinanza di demolizione

Tar Campania, Napoli, sez. II, 2 novembre 2023, n. 5923

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Onere motivazionale attenuato

L’attività sanzionatoria della P.A., concernente l’attività edilizia abusiva, è connotata dal carattere vincolato e non discrezionale: il giudizio di difformità dell’intervento edilizio rispetto al titolo abilitativo rilasciato, che costituisce il presupposto dell’irrogazione delle sanzioni, integra un mero accertamento di fatto e, pertanto, l’ordine di demolizione di opere abusive non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né, ancora, una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, non potendo ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può mai legittimare. In sostanza, non vi è spazio per apprezzamenti discrezionali, atteso che l’esercizio del potere repressivo mediante applicazione della misura ripristinatoria costituisce atto dovuto.

L’ordine di demolizione può ritenersi sufficientemente motivato per effetto della stessa descrizione dell’abuso accertato, presupposto giustificativo necessario e sufficiente a fondare l’adozione della misura sanzionatoria.

Diniego di autorizzazione paesaggistica

Consiglio di Stato, sez. VII, 2 novembre 2023, n. 9420

Titolo edilizio – Autorizzazione paesaggistica – Onere motivazionale rafforzato

Il diniego di autorizzazione paesaggistica anche in sanatoria non può limitarsi a contenere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare le ragioni del rigetto dell’istanza, ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo. Non basta, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’Amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate.

Potere di pianificazione urbanistica

Tar Emilia Romagna, Parma, sez. I, 20 ottobre 2023, n. 294

Pianificazione urbanistica – Discrezionalità – Onere motivazionale attenuato

Il potere di pianificazione urbanistica è considerato espressione di un potere ampio e funzionalizzato di governo del territorio discendente direttamente dalla indicazione prevista dall’art. 117 della comma 3 della Costituzione, che si esplica non solo nella individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale e della disciplina della edificazione dei suoli, ma in tutte le modalità di utilizzo delle aree, nel quadro di rispetto e di positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati. L’urbanistica, ed il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.

Le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso.

Il sindacato di legittimità sulle scelte di pianificazione urbanistica è limitato ad un controllo ab externo, in quanto l’amministrazione, nel disciplinare l’assetto del territorio, esprime apprezzamenti di merito, connotati da un’ampia discrezionalità e, quindi, insindacabili in sede giurisdizionale, salvo che siano inficiati da errori di fatto o da abnormi illogicità, che risultino incoerenti con l’impostazione di fondo dell’intervento pianificatorio o siano apertamente incompatibili con le caratteristiche oggettive del territorio.

Abuso edilizio e verbale di accertamento

Tar Sicilia, Catania, sez. II, 10 ottobre 2023, n. 2947

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Onere motivazionale attenuato – Verbale e atto di accertamento – Natura giuridica

Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino.

Il verbale di accertamento redatto dai Vigili urbani ha efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate durante l’accesso ai luoghi, ed è un mero atto endoprocedimentale della P.A., privo di efficacia esterna, di per sé inidoneo a ledere situazioni giuridiche, fino a che non venga emanata la determinazione finale della P.A e come tale non impugnabile. Da questo deve essere distinto il formale atto di accertamento adottato dalla competente autorità amministrativa, ai sensi dell’art.31, comma 4, D.P.R. n. 380 del 2001, il quale, facendo propri gli esiti del mero verbale, sancisce l’effetto acquisitivo e costituisce, previa notifica all’interessato, titolo per l’immissione in possesso del bene e per la trascrizione nei RR.II. In particolare, solo quest’ultimo costituisce un provvedimento concretamente ed attualmente lesivo e quindi giustiziabile.

Opere abusive e acquisizione al patrimonio comunale

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 9 ottobre 2023, n. 5497

Abuso edilizio – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Onere motivazionale – Pertinenza

L’acquisizione al patrimonio comunale dell’area di sedime delle opere abusive costituisce effetto legale tipico dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, e non necessita dunque di una motivazione specifica, diversa dalla mera constatazione dell’abuso; diversamente, la determinazione di acquisire anche un’area ulteriore deve recare con sé una motivazione congrua in ordine alle modalità di delimitazione della stessa nel caso concreto, con specifico riferimento al parametro – normativamente stabilito – della c.d. pertinenza urbanistica, da determinarsi tenendo conto di quanto previsto dalle disposizioni urbanistiche vigenti in quella determinata porzione di territorio comunale, che occorrerebbe – a tale stregua – per la realizzazione di opere analoghe a quelle abusive.

Pianificazione urbanistica e discrezionalità amministrativa

Consiglio di Stato, sez. IV, 12 settembre 2023, n. 8275

Pianificazione urbanistica – Discrezionalità – Onere motivazionale – Osservazioni dei privati

Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità.

In occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso.

L’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

La motivazione delle scelte urbanistiche, sufficientemente espressa in via generale, è desumibile sia dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica, sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall’amministrazione comunale; una motivazione “rafforzata” è richiesta solo in presenza di superamento degli standard minimi, di una convenzione di lottizzazione o di un accordo equivalente, di pronunce di annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio inadempimento, passate in giudicato.

Nell’ambito di formazione dello strumento urbanistico generale, le osservazioni dei privati costituiscono un mero apporto collaborativo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione di un obbligo puntuale di motivazione del rigetto delle osservazioni medesime, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle scelte discrezionali assunte.

Poteri di pianificazione urbanistica

Tar Puglia, Lecce, sez. I, 21 agosto 2023, n. 1037

Pianificazione urbanistica – Discrezionalità – Osservazioni – Onere motivazionale attenuato

Il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale, o da una sua variante, costituisce estrinsecazione di potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità, che rispecchia scelte non soltanto strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì anche afferenti al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico; tale ampio potere discrezionale è sindacabile dal giudice solo nei casi di vizi procedimentali, errori di fatto, manifesta illogicità e irragionevolezza.

In occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, l’amministrazione ha la più ampia discrezionalità nell’individuare le scelte ritenute idonee per disciplinare l’uso del proprio territorio, valutando gli interessi in gioco e il fine pubblico, senza che sia necessaria l’ostensione di motivazione specifica, in relazione alle singole scelte urbanistiche.

Le osservazioni presentate in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione del territorio costituiscono un mero apporto collaborativo dei privati nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’Amministrazione a ciò competente di un obbligo puntuale di motivazione, oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso, in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree.

Pianificazione urbanistica, interesse pubblico e oneri motivazionali

Consiglio di Stato, sez. IV, 19 luglio 2023, n. 7070

Pianificazione urbanistica – Discrezionalità – Onere motivazionale – Interesse pubblico

Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità.

In occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso.

L’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti.

La motivazione delle scelte urbanistiche, sufficientemente espressa in via generale, è desumibile sia dai documenti di accompagnamento all’atto di pianificazione urbanistica, sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall’amministrazione comunale. Una motivazione “rafforzata” è richiesta solo in presenza di superamento degli standard minimi, di una convenzione di lottizzazione o di un accordo equivalente, di pronunce di annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio inadempimento, passate in giudicato.