Consiglio di Stato, sez. VII, 9 settembre 2026, n. 6850

Concessioni demaniali marittime – Proroghe – Illegittimità – Selezioni imparziali e trasparenti – Pubblicità – Proroga tecnica – Ammissibilità – Presupposti – Procedure di affidamento – Caratteri – Accesso al mercato

In forza delle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, recepite dall’art. 3 della legge n. 118/2022 (che ha abrogato l’art. 1, commi 682 e 683, della l. n. 145/2018, recanti le disposizioni di proroga invocate dall’appellante), le concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative, beneficiarie di plurime proroghe ex lege, hanno cessato i loro effetti in data 31 dicembre 2023, sicché le nuove assegnazioni devono avvenire mediante selezioni imparziali e trasparenti tra i potenziali candidati, ai sensi dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (c.d. Bolkestein) e dell’art. 49 TFUE (cfr. Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sentenza del 20 aprile 2023, resa nella causa C-348 22). Alla luce di tale giurisprudenza, “devono […] essere disapplicate perché contrastanti con l’art. 12 della Dir. 206/123/CE e comunque con l’art. 49 del T.F.U.E., tutte le disposizioni nazionali che hanno introdotto e continuano ad introdurre, con una sistematica violazione del diritto dell’Unione, le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative” (cfr., tra le varie, Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4481, 4479 e 4480; Cons. Stato, VII, 8 ottobre 2025, n. 7890; Cons. Stato, sez. VII, 26 febbraio 2025, n. 1688).

Deve rammentarsi che, come statuito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia (anche con la recente sentenza del 20 aprile 2023, resa nella causa C-348-22), gli obblighi contenuti nella direttiva 2006/123 (c.d. Direttiva Bolkenstein) devono ritenersi enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso sicché gli stessi sono immediatamente produttivi di effetti diretti. La citata Direttiva è, infatti, self-executing ed è immediatamente applicabile (Corte di Giustizia UE nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, in C-458/14 e in C-67/15 e Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 9 novembre 2021, n. 17). Come a più riprese statuito dalla Corte di Giustizia, risulta poi dallo stesso tenore letterale dell’art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2006/123 che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. Ne consegue che le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, in contrasto con il diritto eurounitario (segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE), non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione (cfr. Corte di Giustizia 20 aprile 2023, resa nella causa C-348-22; Cons. Stato, sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4481; id., 20 maggio 2024, nn. 4479 e 4480; Cons. St., sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940; Cons. Stato, sez. VII, 4 aprile 2025, n. 2907; Cons. St., sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992; Cons. St., sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2192; C.G.A. Reg. Sic., sez. riun., parere n. 342 in data 20 giugno 2023; Cons. Stato, Ad. Plen., 25 giugno 2018, n. 9).

Il termine del 30 settembre 2027 fissato per la proroga delle concessioni in essere (salva l’ipotesi particolare di cui all’art. 3, comma 3, della l. n. 118 cit., ossia la presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura entro tale termine, con possibilità del suo differimento non oltre il 31 marzo 2028) rileva solo ed esclusivamente come limite massimo di estensione delle suddette concessioni in essere: resta, nondimeno, fermo che, ove una singola Amministrazione completi le operazioni di gara in un momento antecedente e, dunque, i nuovi concessionari siano pronti all’ingresso, le concessioni prorogate potranno venire a scadenza anche prima del 30 settembre 2027. Dalla formulazione della norma discende che questo è il limite temporale massimo entro cui la P.A. è tenuta ad attuare gli obblighi di concorrenzialità nel settore delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo, anche per i tratti di litorale occupati da precedenti concessionari. Tuttavia, come detto, i Comuni, ove abbiano già completato le procedure di gara, potranno procedere all’assegnazione delle nuove concessioni anche in data antecedente al 30 settembre 2027 e potranno, al contempo, disporre con provvedimento motivato la cessazione anticipata dei rapporti concessori prorogati ex lege.

A tale conclusione conduce l’individuazione della ratio della proroga in esame, quale “proroga tecnica”, che risulta quella, enunciata in apertura dallo stesso art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022, di “consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento”, di talché la proroga si mostra strettamente correlata con l’obbligo dei Comuni di procedere allo svolgimento delle procedure di gara per l’individuazione dei concessionari. In altri termini, la proroga di cui si discute deve essere interpretata nel senso che, ai fini della sua operatività, è necessario che le amministrazioni comunali avviino le attività funzionali allo svolgimento delle procedure di gara, in quanto obbligate a procedere in tal senso e con conseguente possibilità per gli interessati di agire con gli ordinari strumenti di tutela per il caso di eventuale inerzia.

Si tratta di interpretazione conforme alla consolidata giurisprudenza: la sentenza di questa VII Sezione, 20 maggio 2024, n. 4480 ha, infatti, evidenziato come si possa ritenere compatibile con il diritto UE la sola proroga “tecnica” funzionale allo svolgimento della gara e per il tempo strettamente necessario alla sua conclusione; tuttavia, precisa la sentenza in commento: “affinché possano legittimamente giovarsi di tale proroga tecnica senza violare o eludere il diritto dell’Unione e la stessa legge n. 118/2022 […] le autorità amministrative competenti – e, in particolare, quelle comunali – devono avere già indetto la procedura selettiva o comunque avere deliberato di indirla in tempi brevissimi, emanando atti di indirizzo in tal senso e avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi” (così il parag. 57.1). Le riflessioni fin qui svolte rendono evidente che il termine massimo di legge per la proroga dei rapporti in essere non può giammai essere invocato al fine di paralizzare l’assegnazione di una concessione all’esito di una procedura di gara che la P.A. abbia avviato prima del 30 giugno 2027 e concluso in epoca tale da consentirle di instaurare il nuovo regime concorrenziale dell’utilizzo del demanio marittimo per scopi turistico ricreativi in anticipo rispetto alla scadenza ultima dei rapporti preesistenti, fissata ex lege al 30 settembre 2027. Deve perciò escludersi che il termine in parola sia dilatorio, avendo invece esso natura di termine acceleratorio, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa (C.d.S., Sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380), in quanto posto a presidio della certezza dei tempi di siffatta azione (C.d.S., Sez. IV, 11 novembre 2014, n. 5522): per come finora configurato, esso riflette il bilanciamento tra l’interesse pubblico primario all’attuazione degli assetti concorrenziali nel settore di cui si discute, perseguito dalla l. n. 118/2022, sulla base della ratio espressa dall’art. 1 di questa, come sopra visto, e la tutela dei preesistenti rapporti.

I dati normativi per cui la data del 30 settembre 2027 è un termine massimo, la P.A. è tenuta a bandire le gare almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio e, in sede di prima applicazione della nuova disciplina, “in ogni caso entro il 30 giugno 2027”, unitamente ai richiamati principi della giurisprudenza, depongono in modo univoco nel senso che la regola a cui i Comuni devono ispirare la propria azione è quella di esperire senza indugi le procedure di gara e concluderle il prima possibile, mentre l’utilizzo dei termini massimi (sia quello del 30 giugno 2027, sia quello del 30 settembre 2027) costituisce l’eccezione.

Se è vero che l’amministrazione non è tenuta ad adottare, per l’affidamento di concessioni demaniali marittime, le forme e le regole tipiche delle procedure ad evidenza pubblica disciplinate dal codice dei contratti pubblici (v., sul punto, ex plurimis C.G.A.R.S., sez. giurisd., 22 maggio 2023, n. 350; Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2017, n. 688), nondimeno le richiamate disposizioni del codice della navigazione vanno lette in conformità al diritto euro-unitario (cfr. in particolare art. 49 TFUE e la Direttiva 2006/123/CE), il quale impone che l’affidamento dei beni pubblici di rilevanza economica avvenga attraverso una procedura selettiva, improntata ai principi di par condicio, imparzialità e trasparenza (C.G.A., sez. giur., 22 maggio 2023, n. 350; Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874). È, quindi, indispensabile che la procedura competitiva in concreto prescelta per l’affidamento delle concessioni demaniali si svolga con modalità idonee a soddisfare i sopra indicati principi fondamentali dell’azione amministrativa, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chances concorrenziali delle nuove imprese contendenti (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2664). E ciò in quanto questo Consiglio ha da tempo chiarito che, sul presupposto per cui con la concessione di un’area pubblica si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati principi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza (Cons. St., Ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5). La giurisprudenza consolidata, dalla quale non si intende ragioni per discostarsi, ha, infatti, statuito che per il delicato e strategico settore delle concessioni demaniali marittime questa esigenza di assicurare l’effettività di una reale procedura competitiva nel corso degli ultimi decenni, per effetto dei principî del diritto europeo e, più in particolare, della Dir. n. 2006/123/CE, ma anche del progressivo aggiornamento della legislazione nazionale in materia, si è fatta particolarmente viva ed urgente, soprattutto dopo le ripetute pronunce della Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/22), in questa materia, e le pronunce nn. 17 e 18 dell’Adunanza plenaria del 9 novembre 2021, i cui principi sono – si ribadisce – estensibili al caso in esame e sono stati anche di recente riaffermati dalla giurisprudenza di questa Sezione (v., per tutti, Cons. St., sez. VII, 20 maggio 2024, nn. 4479, 4480 e 4481).

Nei procedimenti di affidamento di concessioni demaniali marittime eventuali previsioni dell’avviso di selezione relative al criterio della “qualificazione esperienziale maturata nella pregressa gestione di una concessione demaniale per finalità turistico ricreative” devono essere interpretate in senso non restrittivo della libera concorrenza, senza “chiudere” gli spazi partecipativi, limitandoli ai soggetti con pregressa esperienza specifica nel settore, in quanto ciò contrasterebbe con il principio di par condicio nell’accesso al “mercato” delle concessioni demaniali (cfr. in tal senso la già citata Cons. Stato, VII, 4 aprile 2025, n. 2907 che richiama Corte di Giustizia dell’Unione Europea sentenza 20 aprile 2023 causa C-348/22; Cons. Stato, Sez. VII, 8 maggio 2023, n. 4638). Diversamente, una siffatta previsione sarebbe illegittima, in quanto idonea a costituire una barriera all’accesso al mercato dello specifico settore balneare nei confronti degli operatori provenienti da settori analoghi e, quindi, ad integrare gli estremi propri del vizio di macroscopica illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza. Per analoghe ragioni non può trovare accoglimento neanche la censura relativa alla eccessiva considerazione del criterio costituito dal valore dell’investimento; peraltro, come correttamente sottolineato dalla sentenza, si tratta soltanto di uno degli undici criteri declinati dalla Commissione.