Tar Lazio, Latina, sez. II, 5 agosto 2026, n. 935

Abuso edilizio in area sottoposta a vincolo paesaggistico – Compatibilità paesaggistica – Procedura di condono – Sanzione pecuniaria – Natura giuridica – Contrasto giurisprudenziale – Trasmissibilità agli eredi

In forza del disposto del comma 1 dell’art. 167 d. lgs. n. 42/2004, “In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4”.

A sua volta, il comma 4 disciplina le ipotesi in cui è ammesso, in via postuma, l’accertamento di compatibilità paesaggistica, da effettuarsi secondo il disposto del successivo comma 5, il quale, tra l’altro, prevede che “Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L’importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima (…)”.

Come chiarito in giurisprudenza, la disposizione in esame “(in coerenza con quanto previsto dall’art. 15 della legge n. 1497 del 1939 e poi dall’art. 164 del D. L. vo n. 490 del 1999) prevede che il proprietario dell’immobile abusivo – ove l’autorità competente accerti la compatibilità dell’opera con il regime vincolistico – è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione” (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 558/2025 del 9 giugno 2025).

Ciò premesso, in merito alla quaestio iuris della natura della “sanzione pecuniaria” di cui trattasi si sono sviluppati, nella giurisprudenza amministrativa, due contrapposti orientamenti: l’uno, tradizionale, ascrive ad essa vera e propria natura di natura “sanzione amministrativa”; l’altro, più recente, attribuisce all’istituto natura riparatoria, intendendolo quale misura alternativa al ripristino dello status quo ante, escludendo di conseguenza l’applicazione dei precetti di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689 (si rinvia, sul punto, al precedente del C.G.A.R.S., sezione giurisdizionale, sent. 9 febbraio 2021, n. 95, che offre un’esaustiva ricostruzione delle due tesi interpretative).

Il Collegio ritiene di far proprio il secondo di tali orientamenti, in quanto maggiormente aderente alla ratio dell’istituto: invero, quella di cui trattasi è una misura pecuniaria che assolve ad una funzione prettamente riparatoria del contesto paesaggistico violato dall’abuso (i.e., intervento edilizio posto in essere in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica), essendo oltretutto le relative somme, per disposizione di legge, “utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate” (cfr. art. 167, comma 6). La “sanzione” pecuniaria in esame, dunque, non persegue una finalità propriamente punitivo/afflittiva, con conseguente sottrazione della stessa alle regole che, in generale, governano il genus delle sanzioni amministrative.

In particolare, quanto alla questione della trasmissibilità agli eredi, è possibile richiamare il principio di diritto recentemente espresso dal sopra citato precedente di cui al parere del Consiglio di Stato n. 558/2025, cui pertanto si rinvia ai sensi e per gli effetti dell’art. 88, comma 2, lett. d) cod. proc. amm., secondo cui “16. Quanto (…) alla questione della trasmissibilità della sanzione pecuniaria deve rilevarsi come essa è strettamente connessa alla natura della sanzione stessa. Richiamando la recente sentenza del Tar Catania n. 400 del 3 febbraio 2025 il Collegio condivide la tesi secondo cui «nel caso delle violazioni relative alla tutela del vincolo paesistico-ambientale, tanto l’art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, quanto il successivo art. 164 del 29 ottobre 1999, n. 490 e, attualmente, l’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, prevedono la sanzione pecuniaria come alternativa alla sanzione di carattere reale della rimozione dell’opera realizzata senza autorizzazione paesaggistica, rimettendo la scelta tra le due all’amministrazione preposta alla tutela del vincolo […] La sanzione è, dunque, delineata non come mera sanzione pecuniaria, ma come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante; proprio in funzione della sua natura di carattere ripristinatorio, alternativo alla demolizione, viene ragguagliata «al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione» e, in base all’art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, le somme «sono utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate». Pertanto, come in generale per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia, tali sanzioni pecuniarie non hanno carattere punitivo, con la conseguenza che sono sottratte al principio della responsabilità personale dell’autore della violazione, di cui alla legge n. 24 novembre 1981, n. 689, mentre la natura ripristinatoria le rende trasmissibili agli eredi come già affermato per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia sostitutive di interventi di carattere ripristinatorio”.

Deve, pertanto, ritenersi ammissibile la contestazione della violazione e l’irrogazione della sanzione anche nei confronti degli aventi causa dei soggetti che hanno realizzato l’opera abusiva, non trovando applicazione la norma, contenuta nell’art. 7 della l. 24 novembre 1981, n. 689, che stabilisce l’intrasmissibilità delle sanzioni agli eredi e ai terzi aventi causa: “In tal senso, presupposto per l’adozione della misura è non già l’accertamento di responsabilità individuale nella commissione dell’illecito, bensì la verifica di un’avvenuta trasformazione dei luoghi, attraverso la realizzazione dell’opera, contrastante con le norme di tutela paesaggistica. La c.d. “sanzione” paesaggistica ha, dunque, la finalità di perseguire non tanto la “punizione” dei responsabili, quanto la ricomposizione dell’ordine urbanistico violato, al fine del soddisfacimento del prevalente interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio. Del tutto legittima, dunque, è l’ingiunzione del pagamento della sanzione rivolta agli attuali proprietari dell’immobile (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 7 marzo 2024, n. 899)” (cfr. sempre Cons. Stato, parere n. 558/2025, cit.).

Nel senso della trasmissibilità agli eredi della “sanzione” pecuniaria di cui all’art. 167 d.lgs. n. 42/2004 cfr., altresì, Cons. Stato, sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1927, id., sez. VI, 9 aprile 2018, n. 2155, id., sez. II, 30 ottobre 2020, n. 6678, id., sez. VI, 21 dicembre 2020, n. 8171, e ancora T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 4 dicembre 2024, n. 3330, che sottolinea come trattasi di “sanzione riparatoria alternativa” “connotata dalla cura dell’interesse paesaggistico, essendo effettuata in base a una stima nel maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito. L’irrogazione della sanzione in discorso è riconducibile inoltre alla ratio di curare l’ambiente. In tal senso il parametro di quantificazione prescelto dal legislatore non è avulso dalla necessità di superare la prospettiva ripristinatoria, di per sé rinvenibile nella sola riduzione in pristino ed è riconducibile alla necessità di calmierare l’esternalità negativa derivante dalla trasgressione paesaggistica, connessa ad un interesse in parte adespota, anche in relazione alla sua connessione con il valore dell’ambiente e delle esigenze di preservarlo per le generazioni future”.