Consiglio di Stato, sez. V, 6 febbraio 2026, n. 963

Avvocatura comunale – Ordinamento forense – Rapporto di lavoro subordinato – Condizioni – Indipendenza e autonomia – Principio dell’immedesimazione organica –

L’art. 23 della L. n. 247/2012 prevede, al primo comma, che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali deve essere “assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all’albo. L’iscrizione nell’elenco è obbligatoria per compiere le prestazioni indicate nell’articolo 2”.

A tal riguardo, il secondo comma del medesimo articolo, precisa che “Per l’iscrizione nell’elenco gli interessati presentano la deliberazione dell’ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell’ente stesso e l’appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni; la responsabilità dell’ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell’elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale”.

Dal combinato disposto delle norme richiamate discende che è eccezionalmente ammessa l’assunzione, quali lavoratori subordinati, di avvocati iscritti al relativo albo professionale, a condizione che gli stessi vengano posti alle dirette ed esclusive dipendenze di una pubblica amministrazione, la quale attribuisca loro, in via parimenti esclusiva, la trattazione dei propri affari legali.

Tale esclusività si giustifica in virtù del particolare vincolo fiduciario che caratterizza il rapporto di servizio con la pubblica amministrazione, cui si ricollega, altresì, il principio dell’immedesimazione organica, non previsto, invece, negli ordinari rapporti tra soggetti privati.

Principi, quelli appena richiamati, che eccezionalmente consentono di derogare al generale divieto di subordinazione del professionista legale, la cui ratio risiede nella fondamentale esigenza di assicurarne, in ragione della sua responsabilità professionale, autonomia di giudizio e libertà di orientamento, in ragione del rilievo – che attinge aspetti di rilevante interesse pubblico – dell’attività professionale svolta.

L’autonomia e l’indipendenza nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali costituiscono, per la legge, un requisito della professione, come si ricava dall’art. 3 della richiamata L. n. 247 del 2012 che così recita: “l’esercizio dell’attività di avvocato deve essere fondato sull’autonomia e sulla indipendenza dell’azione professionale e del giudizio intellettuale”, laddove “la professione forense deve essere esercitata con indipendenza, lealtà, probità, dignità, decoro, diligenza e competenza, tenendo conto del rilievo sociale della difesa”.

La scelta di un ente pubblico di dotarsi di un proprio ufficio legale determina, quindi, l’insorgenza di una struttura che necessariamente deve essere differenziata da ogni altro centro operativo e postula una diretta connessione gerarchico/funzionale unicamente con il vertice decisionale dell’ente stesso, al di fuori, quindi, di ogni altra intermediazione.

Al fine di garantire la suddetta autonomia e indipendenza degli avvocati adibiti all’ufficio legale dell’ente, non occorre, invece, che all’avvocato che ha la responsabilità del detto ufficio venga riconosciuta la qualifica dirigenziale, dato che nessuna norma o principio pone una tale condizione. L’avvocatura comunale può essere, dunque, formata da dirigenti, da funzionari o da entrambi a seconda delle scelte discrezionali che l’ente compie.