Consiglio di Stato, sez. V, 26 marzo 2024, n. 2870

Strade pubbliche – Funzione – Programmazione e gestione – Compiti amministrativi – Classificazione strade pubbliche – Categorie – Titolarità – Servitù – Mutamento area privata in strada pubblica – Requisiti – Presunzione di demanialità – Demanialità – Ratio – Devoluzione risorse finanziarie – Oneri connessi alla titolarità – Strade vicinali – Destinazione ad uso pubblico

Dal punto di vista funzionale, le strade pubbliche svolgono un rilevante servizio rispetto alla collettività di riferimento, costituendo, nella realtà attuale, un imprescindibile strumento per l’esercizio della libertà di circolazione (art. 16 Cost.). Detta funzione è assicurata garantendo un sistema viario adeguato alle esigenze della collettività e un uso rispettoso dello stesso. Sicché l’attività amministrativa si sostanzia essenzialmente nell’attività di programmazione e gestione delle strade e nell’adozione di provvedimenti che incidano sull’uso delle stesse (concessori e autorizzativi in particolare).

Dal punto di vista della soggettività pubblica, la strada costituisce pertanto essenzialmente una voce di spesa, necessaria e continua nel tempo, seppur con intervalli non sempre predeterminabili. A parte le autostrade, sono poco significative le eventuali entrate che possono derivare dall’uso delle strade (quali, ad esempio, le concessioni di suolo pubblico).

In disparte le attività di programmazione e regolazione, i compiti amministrativi connessi alle strade pubbliche (art. 7 e ss. del d. lgs. n. 285 del 1992) sono essenzialmente incombenze che attengono alle procedure necessarie per spendere le risorse funzionali a detta finalità: sicché, l’allocazione delle strade è essenzialmente un’allocazione di oneri economici. Detta allocazione (fra gli enti pubblici) è determinata in relazione alla funzione svolta dalle strade. L’art. 2 comma 2 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 prevede infatti la classificazione delle strade pubbliche in sei categorie “riguardo alle loro caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali”. A parte le caratteristiche costruttive e tecniche, specificate al comma 3, l’art. 2 comma 5 individua l’amministrazione di riferimento attraverso il richiamo della relativa funzione di uso pubblico, prevedendo che “Per le esigenze di carattere amministrativo e con riferimento all’uso e alle tipologie dei collegamenti svolti, le strade, come classificate ai sensi del comma 2, si distinguono in strade statali, regionali, provinciali, comunali”.

Anche in precedenza le strade sono state classificate in base all’uso pubblico (legge n. 126 del 1958), a testimonianza del fatto che l’onere della relativa spesa è imposto sulla base del criterio della collettività prevalentemente interessata al relativo uso, così rispettando la corrispondenza fra beneficiari del servizio ed elettori degli organi rappresentativi negli enti che debbono assicurare lo stesso.

All’aspetto funzionale, segue il profilo della titolarità, nel senso che, fra i suddetti enti pubblici, il proprietario è quello intestatario della relativa funzione, che si identifica in ragione del perimetro dell’uso pubblico. La proprietà del suolo e degli immobili in generale da parte dello Stato e degli enti pubblici territoriali affonda e fa riferimento (in gran parte) a vicende risalenti (e non sempre connotate da un titolo scritto), sicché risulta prevalente, anche per tale motivo, il criterio funzionale.

La ripartizione dell’assetto proprietario pubblico in ragione dell’uso rispetta, del resto, la regola in base alla quale la titolarità del bene deve basarsi non su una situazione di fatto ma su una situazione di diritto: il principio di legalità che connota l’attività pubblica nel suo complesso, in quanto coinvolge l’aspetto soggettivo e l’aspetto oggettivo dell’amministrare, oltre alla relazione (intrinseca ed ineliminabile) fra detti due aspetti, rende la funzione pubblica giuridicamente rilevante, da ogni punto di vista. Detta rilevanza è tale da determinare l’intero assetto pubblicistico, organizzato al fine di esercitare le funzioni pubbliche a esso attribuite: l’organizzazione soggettiva dello stesso, la distribuzione delle risorse e la disciplina delle modalità procedimentali di esercizio della funzione sono regolamentate al fine di assicurare l’implementazione di queste ultime.

Non vale a smentire detta impostazione l’orientamento in base al quale non solo il diritto di proprietà, ma anche il diritto reale di servitù presuppone un titolo giuridicamente idoneo alla sua costituzione (ex art. 825 cod. civ.), tale non essendo una situazione di mero fatto: l’esistenza del titolo rileva allorquando viene in evidenza la presenza di un titolo (trascritto) e quindi, di norma, la proprietà privata. In tale caso, la necessità di superare un titolo che fonda quest’ultima richiede il perfezionamento della fattispecie idonea, per legge, a trasferire il diritto reale.

Affinché un’area privata venga a far parte del demanio stradale e assuma, quindi, la natura di strada pubblica, non basta né che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito e la occupazione sine titolo dell’area da parte della pubblica amministrazione), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, né l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale, in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio.

Del resto, la presunzione di demanialità ha carattere relativo e, come tale, è destinata a cadere di fronte all’esistenza di elementi probatori idonei a dimostrare il carattere privato degli spazi medesimi, quali la produzione del titolo di proprietà.

Specularmente al profilo funzionale, l’ordinamento ha disegnato un complessivo sistema nel quale le strade pubbliche appartengono allo Stato e agli altri enti territoriali (art. 22 della legge n. 2248 del 1865 all. F e art. 2 comma 5 ultimo periodo del d. lgs. n. 285 del 1992). In ragione di detta appartenenza, rientrano nel demanio pubblico (art. 822 e 824 c.c.). Detta ricomprensione, con le conseguenze che ne derivano, è accompagnata da una presunzione (di demanialità) basata sull’art. 22 della legge n. 2248 del 1865, all. F (Cass. civ., sez. I, 15 luglio 2020 n. 15033). La demanialità garantisce, da un lato, il perseguimento dell’interesse pubblico alla circolazione, cui corrisponde un diritto soggettivo alla stessa, senza rischi legati a eventuali vicende che coinvolgano il bene. Dall’altro lato la demanialità presuppone l’appartenenza allo Stato o agli altri enti territoriali delle funzioni relative alle strade. A essi, in quanto enti necessari, con fini istituzionali stabiliti dalla legge, nei quali sono comprese dette funzioni (oltre agli artt. 2 e 14 del d. lgs. n. 285 del 1992, v. art. 118 Cost., art. 1 della legge n. 59 del 1997, art. 99 del d. lgs. n. 112 del 1998, art. 13 del d. lgs. n. 267 del 2000), devono essere assicurate corrispondenti risorse in ragione dell’obbligo costituzionale (artt. 81 comma 3 e 119 comma 4 Cost.) di assicurare la copertura delle leggi di spese, sicché l’ordinamento è organizzato in modo da assicurarne l’esercizio con l’attribuzione del principale mezzo necessario per assolvere la funzione: la devoluzione delle risorse finanziarie.

Alla titolarità delle strade pubbliche, che si impernia sulla funzione assolta, segue l’onere di assicurarne l’uso. In base all’art. 14 del d. lgs. n. 285 del 1992 “gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono”, fra l’altro, alla “manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi” e al “controllo tecnico dell’efficienza delle strade e relative pertinenze” (comma 1 lett. a) e b) del d. lgs. n. 285 del 1992).

L’elemento discriminante della funzione, cioè dell’uso pubblico della strada, connota quindi ogni aspetto della stessa, dalla titolarità alle spese di mantenimento. Ciò tanto più se si considera che la strada vicinale, benché privata, in quanto funzionale all’uso pubblico, determina un correlato dovere dell’amministrazione di concorrere alle spese di manutenzione della stessa): l’uso pubblico giustifica, per evidenti ragioni di ordine e sicurezza collettiva, la soggezione delle aree, anche private, alle norme del codice della strada e infatti l’art. 2, comma 6, del D.Lgs. n. 285/1992 assimila le strade vicinali a quelle comunali, nonostante le prime siano per definizione di proprietà privata, in caso di destinazione ad uso pubblico.