Tar Veneto, Venezia, sez. I, 2 aprile 2026, n. 709
Concessioni demaniali marittime – Normativa nazionale di proroga automatica – Obbligo di disapplicazione – Destinatari – Autorità comunali – Affidamento del gestore uscente – Non configurabilità – Gestione del demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa – Competenza del Comune – Discrezionalità – Normativa Regione Veneto
È necessario premettere che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le note decisioni nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, ha statuito, in conformità agli orientamenti espressi dalla Corte di Giustizia nonché dalla prevalente giurisprudenza interna, che la normativa nazionale di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime (in specie quella disposta dall’art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145) sia in contrasto con il diritto eurounitario (art. 49 TFUE e art. 12 direttiva 2006/123/CE), con conseguente necessaria sua disapplicazione.
Segnatamente, ha affermato che “le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative […] sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione”, chiarendo inoltre che “le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe
considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”.
I principi espressi dall’Adunanza Plenaria non risultano intaccati dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 23 novembre 2023, n. 32559. Ciò poiché quest’ultimo arresto: ha annullato soltanto la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2021, non essendo stata invece oggetto di impugnazione la decisione n. 17 del 2021, la quale conserva quindi i propri effetti e la propria valenza nomofilattica; ha rilevato il diniego di giurisdizione nella statuizione del giudice amministrativo limitatamente al profilo della dichiarazione di inammissibilità degli interventi spiegati in quel giudizio da enti portatori di un interesse collettivo e da enti territoriali, senza quindi affrontare – stante l’assorbimento dei relativi motivi di ricorso – il tema della compatibilità con il diritto eurounitario della proroga automatica ex lege delle concessioni demaniali marittime.
Deve inoltre sottolinearsi – sotto il profilo della corretta interpretazione del diritto eurounitario – che la Corte di Giustizia, con la sentenza del 20 aprile 2023, in causa C-348/22, ha ribadito i principi dalla stessa espressi nella decisione del 14 giugno 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa), rammentando che “l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere
considerati disposizioni produttive di effetti diretti”, sicché “la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali”.
In tal modo, la Corte di Giustizia ha riaffermato il carattere incondizionato e sufficientemente preciso dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e il conseguente obbligo, anche per le pubbliche amministrazioni, di disapplicare le norme nazionali con esso contrastanti.
Sul versante normativo interno, l’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022 ha previsto – in piena conformità a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria – che continuassero ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 le concessioni demaniali marittime per l’esercizio delle attività turistico-ricreative. In base alla ratio legis, il termine finale del 31 dicembre 2023 doveva intendersi come una “proroga tecnica” disposta al solo scopo di consentire, medio tempore, l’assegnazione della risorsa demaniale mediante gare pubbliche.
Successivamente, il legislatore è tuttavia più volte intervenuto sulla medesima fonte normativa per posticipare il termine finale di efficacia dei titoli concessori: dapprima portandolo al 31 dicembre 2024 (con l’art. 12, comma 6-sexies, lett. a], del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14); dipoi al 30 settembre 2027 (con l’art. 1, comma 1, lett. a], n. 1, del d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 166/2024), al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento.
Ciò nondimeno, la giurisprudenza più recente ha nuovamente confermato quanto statuito dall’Adunanza Plenaria, ribadendo la necessità di disapplicare le successive proroghe ex lege della durata delle concessioni demaniali marittime, tra cui quelle introdotte dal d.l. n. 198/2022 e dal d.l. n. 131/2024.
Quanto alla lamentata carenza di potere del Comune nel disapplicare la normativa interna in contrasto con il diritto dell’Unione Europea, va rammentato che, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, tutti gli organi dell’amministrazione di uno Stato membro, compresi quelli degli enti territoriali, sono tenuti, al pari del giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva e a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi a tali disposizioni.
Per quanto riguarda la contestata competenza del Comune di riservare il bene demaniale all’uso pubblico, deve precisarsi che l’art. 105, comma 2, lett. l), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”), attribuisce alle Regioni le funzioni relative “al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia”. In sostanza, tale disposizione conferisce alle Regioni le funzioni amministrative di gestione dei beni demaniali in questione, ferma restando la titolarità
del diritto di proprietà in capo allo Stato.
Nel contesto della normativa regionale veneta, la legge regionale n. 33/2002 (“Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo”), agli articoli 4, 45, 46, disciplina il trasferimento ai Comuni delle funzioni amministrative relativi alla gestione del demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa, configurando non già una mera delega di specifiche funzioni tassativamente individuate dalla norma, bensì un vero e proprio conferimento delle funzioni di gestione dei beni demaniali in questione.
In particolare, nell’ambito del Capo II (“Disciplina delle concessioni del demanio marittimo a finalità turistica e degli stabilimenti balneari”), l’art. 45 riserva alla Regione le funzioni di “a) programmazione, pianificazione ed indirizzo generale”, mentre l’art. 46 dispone che “ai Comuni, nel cui territorio sono comprese le aree demaniali marittime, è trasferita la funzione amministrativa per il rilascio, il rinnovo e ogni modificazione inerente alle concessioni demaniali marittime, in conformità alle leggi dello Stato e della Regione ed ai contenuti del piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo”. Quest’ultima disposizione assegna dunque ai Comuni, nell’ambito del quadro programmatorio regionale, il complesso delle funzioni amministrative relative alla gestione delle concessioni demaniali marittime a vocazione turistica.
Quanto alla possibilità per il Comune di disciplinare l’uso del demanio marittimo, l’art. 47 stabilisce che il Piano regionale di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistica “è costituito dalle direttive regionali specificate nell’allegato S/1 e si attua attraverso i piani particolareggiati comunali degli arenili redatti in conformità delle predette direttive regionali”.
Il richiamato allegato S/1, lett. a), n. 2) dispone quindi che “vanno escluse dal piano [particolareggiato dell’arenile] le aree demaniali marittime retrostanti l’arenile non funzionali alla balneazione ed assoggettate a Piano regolatore generale (PRG) comunale”. Trattasi delle aree destinate alle “infrastrutture pubbliche o di pubblico servizio, funzionalmente collegare alle tipologie” di insediamento proprie dello sviluppo turistico (come, a titolo di esempio, gli stabilimenti balneari e i servizi di ristorazione), ove possono sorgere le strutture destinate al parcheggio degli autoveicoli ed a terminal automobilistico (v. allegato S/4, lett. f).
Nel quadro delle competenze in materia di beni del demanio marittimo, la gestione degli stessi con tutte le attività connesse spetta agli enti territoriali, mentre rimane in capo allo Stato la titolarità della proprietà e l’introito dei relativi proventi. Proprio in considerazione del trasferimento pieno e sostanziale delle funzioni gestorie in favore dei comuni, deve ritenersi che questi ultimi abbiano il potere di rilasciare sui beni pubblici in questione un titolo concessorio ai sensi dell’art. 36 cod. nav. o, in alternativa, di riservare a sé l’uso degli stessi al fine di soddisfare un’esigenza di pubblica utilità. In sostanza, il potere di rilasciare le concessioni demaniali marittime è rimesso – al pari di ogni altro potere amministrativo discrezionale – alla valutazione dell’Amministrazione comunale in ordine al profilo dell’an del suo esercizio: ne deriva che quest’ultima può decidere se rilasciare l’area in concessione a terzi o non rilasciarla, così trattenendola per fini di interesse pubblico. […] In realtà, l’uso pubblico dei beni demaniali costituisce la destinazione ordinaria degli stessi, mentre rappresenta l’eccezione la loro assegnazione in uso particolare ai privati. Ciò si evince chiaramente, oltre che dalla stessa natura demaniale dei beni, dalla lettera dell’art. 36 cod. nav., laddove stabilisce che l’Amministrazione possa concedere l’occupazione e l’uso di beni demaniali a terzi solo se ciò sia compatibile «con le esigenze del pubblico uso»
È opportuno menzionare il parere del Consiglio di Stato n. 750 del 22 luglio 2025, reso sullo schema di decreto ministeriale attuativo dell’art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022 (nella versione vigente), ove è stato chiarito che “Nella specifica disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive non è dato rinvenire una disposizione che imponga il riconoscimento automatico e generalizzato di un indennizzo a favore del concessionario uscente, alla scadenza del rapporto concessorio. Il già richiamato articolo 49 del codice della navigazione prevede, piuttosto, che «salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato»” (§ 14).
D’altronde, la Corte di giustizia, con la sentenza dell’11 luglio 2024, in causa C598/22, Società Italiana Imprese Balneari s.r.l., nel ritenere che all’art. 49 cod. nav. non osti l’art. 49 del TFUE e il divieto, ivi sancito, alle restrizioni alla libertà di stabilimento, ha rammentato, in piena conformità al consolidato orientamento della giurisprudenza nazionale:
a) che l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce “l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico”, posto che “il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili”;
b) che, conformemente a tale principio, il quadro normativo applicabile ad una concessione di occupazione del demanio pubblico “fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa”, sicché il concessionario non può, in via di principio, “ignorare, sin dalla conclusione del contratto di concessione, che l’autorizzazione all’occupazione demaniale [ha] carattere precario [e] revocabile”;
c) che, poiché detto art. 49, comma 1, prevede espressamente la possibilità di derogare per convenzione al principio dell’acquisizione immediata senza alcun indennizzo o rimborso delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico marittimo, tale disposizione “evidenzia la dimensione contrattuale, e dunque consensuale, di una concessione di occupazione del demanio pubblico”, sicché “l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili costruite dal concessionario su tale demanio non può essere considerata come una modalità di cessione forzosa delle opere suddette”.
In tale contesto, un legittimo affidamento maturato dal gestore uscente, tale da giustificare il diritto ad un indennizzo, si può fondare esclusivamente sull’idea di non consentire, al subentrante, un indebito arricchimento, proiettabile come vantaggio competitivo. Ciò tuttavia non può realizzarsi nel caso concreto, posto che non v’è un operatore economico subentrante che possa conseguire un vantaggio competitivo dall’incameramento degli investimenti compiuti dal gestore uscente.
Peraltro, anche a voler ritenere che detto indennizzo possa davvero gravare sull’ente concedente, deve comunque considerarsi che la natura controversa delle proroghe automatiche disposte dal legislatore nazionale costituisce una problematica risalente, tale da escludere il formarsi di un legittimo affidamento della ricorrente circa l’ulteriore estensione temporale del rapporto concessorio (cfr. Cons. Stato, Sez. VII,
14 ottobre 2025, n. 8024).
Costituisce infatti ius receptum il fatto che la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non possa ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. Corte di Giustizia, 26 aprile 1988, in C-316/86, “Hauptzollamt”; id., 16 novembre 1983, in C188/82, “Thyssen”; id., 15 dicembre 1982, in C-5/82, “Maizena”). Sicché il convincimento soggettivo di un operatore economico di poter continuare a godere dell’utilizzo esclusivo di una porzione del demanio marittimo in virtù delle norme interne di proroga automatica è frutto di un errore di diritto, in quanto tale insuscettibile di fondare un affidamento meritevole di protezione.