Tar Lazio, Latina, sez. II, 3 luglio 2025, n. 582
Procedimento amministrativo – Silenzio assenso – Formazione – Presupposti – Indirizzi interpretativi – Cause di nullità del provvedimento – Difetto assoluto di attribuzione – Incompetenza assoluta e relativa – Funzioni di controllo del territorio – Competenza – Misure di salvaguardia – Operatività temporale
La fattispecie in esame involge la tematica centrale dell’istituto del silenzio assenso, ossia se il provvedimento tacito di accoglimento dell’istanza consegue al mero decorrere del tempo, oppure consegue al decorrere del tempo unitamente alla concreta sussistenza dei presupposti normativi per l’attribuzione del bene della vita.
Si confrontano in particolare due tesi: secondo una prima linea interpretativa la formazione tacita del provvedimento è subordinata alla mera presentazione dell’istanza ed al decorrere del tempo previsto dalla legge; mentre, per un’altra consistente prospettazione, la formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso presuppone, quale sua condizione imprescindibile, non solo il decorso del tempo dalla presentazione della domanda senza che sia intervenuta risposta dall’Amministrazione, ma anche la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l’avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui la fattispecie rappresentata non sia conforme a quella normativamente prevista.
Il silenzio assenso non potrebbe in ogni caso formarsi in presenza di un’istanza incompleta o inidonea a generare un pronunciamento dell’Amministrazione.
Tanto premesso, il Collegio ritiene di aderire all’orientamento della giurisprudenza che ha affermato che in materia di permesso di costruire, la formazione tacita dei provvedimenti amministrativi per silenzio assenso presuppone, quale sua condizione imprescindibile, non solo il decorso del tempo dalla presentazione della domanda senza che sia presa in esame e sia intervenuta risposta dell’Amministrazione, ma la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge, ossia degli elementi costitutivi della fattispecie di cui si deduce l’avvenuto perfezionamento, con la conseguenza che il silenzio assenso non si forma nel caso in cui la fattispecie rappresentata non sia conforme a quella normativamente prevista. Quindi, perché possa ritenersi formato il provvedimento implicito di assenso, occorre verificare che, oltre all’inutile decorso del tempo necessario alla conclusione procedimento, la domanda sia stata presentata dal soggetto legittimato alla richiesta (ai sensi dell’art. 11, d.P.R. n. 380/2001), nonché corredata dalle attestazioni, dagli elaborati grafici e dalle asseverazioni espressamente richieste e che, infine, non sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientale, paesaggistici o culturali.
La nullità del provvedimento di cui all’art. 21 septies ha carattere eccezionale e il difetto assoluto di attribuzione, quale causa di nullità del provvedimento amministrativo, ricorre solo in caso di cosiddetta carenza di potere in astratto, vale a dire quando l’Amministrazione esercita un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce, essendo tale vizio configurabile solo nei casi “di scuola” in cui un atto non può essere radicalmente emanato da una autorità amministrativa, che non ha alcun potere nel settore, neppure condividendone la titolarità con un’altra amministrazione, risultando altrimenti un vizio di incompetenza.
Il vizio di incompetenza assoluta, che è causa di nullità del provvedimento, rilevabile d’ufficio dal giudice, ricorre soltanto se l’atto emesso concerne una materia del tutto estranea alla sfera degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’amministrazione cui l’organo emittente appartiene, ossia se il provvedimento adottato da un certo organo riguardi una materia del tutto estranea all’ambito degli interessi pubblici attribuiti alla cura dell’amministrazione cui l’organo stesso appartiene, mentre si ha incompetenza relativa nel rapporto tra organi od enti nelle cui attribuzioni rientri, sia pure a fini ed in casi diversi, una determinata materia.
Le funzioni di controllo sull’ordinato sviluppo del territorio sono attribuite ai Comuni tanto per ciò che concerne l’adozione degli strumenti urbanistici quanto per il rilascio dei singoli titoli autorizzatori edilizi.
In termini generali, l’attivazione delle misure di salvaguardia è disciplinata innanzitutto dall’art. 12, comma 3, del DPR 380/01, norma che risponde alla funzione di impedire che, nelle more del complesso procedimento di approvazione definitiva dello strumento urbanistico, siano posti in essere interventi edilizi che comportino una modificazione del territorio tale da rendere estremamente difficile, se non addirittura impossibile, l’attuazione del piano urbanistico in itinere.
Sotto il profilo dell’operatività temporale di tali misure di salvaguardia, proprio per tale finalità di carattere conservativo, esse si applicano a tutti gli interventi che rientrano nella cronologia dell’adozione del strumento urbanistico successivi al primo atto della pianificazione che è la delibera del Consiglio Comunale, dovendosi ritenere tali misure operative sin dal momento in cui l’organo deliberativo dell’ente locale ha manifestato la propria volontà sull’adozione del piano, quand’anche la relativa deliberazione non sia ancora esecutiva.