Tar Veneto, Venezia, sez. II, 28 luglio 2025, n. 1359

Titolo edilizio – Decadenza – Effetti – Provvedimento formale – Necessarietà – Ratio – Principi di trasparenza e certezza giuridica – Mancanza di agibilità e la mancanza del certificato di agibilità – Differenza – Interventi di manutenzione straordinaria di cui all’art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

Sebbene la decadenza del permesso di costruire ai sensi dell’art. 15, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 costituisca un effetto che discende dall’inutile decorso del termine di inizio e/o completamento dei lavori autorizzati, costituisce una condizione indispensabile affinché detto effetto diventi operativo l’adozione di un provvedimento formale da parte del competente organo comunale, ancorché meramente dichiarativo e con efficacia ex tunc: la ratio della necessaria intermediazione di un formale provvedimento amministrativo di carattere dichiarativo va ravvisata nell’esigenza di assicurare il contraddittorio con il privato in ordine all’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto che giustificano la pronuncia stessa.

In conformità coi principi generali di trasparenza e certezza giuridica ex artt. 1 e 2, l. n. 241 del 1990, è sempre richiesto che l’amministrazione si pronunci con provvedimenti espressi, sia pure con valenza ricognitiva di effetti discendenti direttamente dalla legge, sicché risulta necessaria l’adozione di un formale provvedimento in relazione all’esercizio del potere attribuito dall’art. 15 t.u. edilizia.

È opportuno distinguere tra la mancanza dell’agibilità, e la mancanza del certificato di agibilità, che operano su piani diversi, sostanziale l’uno, e formale l’altro. Va pertanto valutato quando la mancanza del certificato è dovuta a motivi formali o quando è dovuta alla carenza sostanziale dei requisiti di agibilità, perché solo nel secondo caso è sempre giustificata un’ordinanza di sgombero.

Allo stato attuale non vi è una norma che disciplini espressamente le conseguenze della mancanza, sul piano formale, del certificato di agibilità, posto che l’art. 221, secondo comma, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, che puniva con una sanzione pecuniaria il mancato possesso del certificato, è stato abrogato a decorrere dal 30 giugno 2003, dall’articolo 136, comma 2, lettera a), del DPR 6 giugno 2001, n. 380, senza essere sostituito da una norma dello stesso tenore (l’art. 24, comma 3, del DPR 6 giungo 2001, n. 380, sanziona la mancata presentazione dell’istanza), ed anche il primo comma, il quale dispone che gli edifici o le parti di essi di nuova costruzione non possono essere abitati senza la previa autorizzazione dell’Autorità comunale, a giudizio del Collegio, deve essere interpretato tenendo conto della finalità che gli è propria di tutela, in senso sostanziale, della salute e dell’incolumità della collettività.

Gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001, ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, purché non riguardino le parti strutturali dell’edificio, possono essere eseguiti senza alcun titolo, anche se previa comunicazione, con conseguente illegittimità dell’ordine di demolizione di opere edilizie e di ripristino dello stato dei luoghi, nel caso di interventi ascrivibili alle fattispecie assoggettate al regime della comunicazione di inizio lavori (c. i. l.), qualora essi si concretizzino nella diversa distribuzione interna.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sezioni riunite, parere 8 aprile 2025, n. 62

Beni culturali, paesaggistici e ambientali – Titolo edilizio – Illegittimità – Annullamento in autotutela – Interessi pubblici e privati

Ai fini dell’eventuale annullamento in autotutela di un titolo edilizio illegittimo occorre ponderare i contrapposti interessi pubblici e privati, nonché tenere conto del valore di bene culturale dell’immobile, come riconosciuto dall’amministrazione comunale nel corso del tempo. Tale valore può legittimamente fondarsi su un oggettivo e significativo interesse culturale a causa dell’intrinseco legame con la storia della moderna cultura cinematografica e, in via mediata, con la storia della poesia e dell’arte.

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sez. giurisdizionale, 9 giugno 2025, n. 447

Titolo edilizio – Condizioni di validità – Inottemperanza – Annullamento in autotutela – Illegittimità – Poteri repressivi

È illegittimo il provvedimento di annullamento in autotutela del titolo edilizio adottato dal comune in ragione della riscontrata inottemperanza, in seguito alla realizzazione dell’opera, delle condizioni poste. L’inottemperanza, infatti, rende illegittimo non il titolo in sé, bensì la costruzione per come effettivamente realizzata, che può essere eventualmente conformata al titolo edilizio attraverso l’esercizio dei poteri repressivi, realizzandosi in tal modo l’interesse pubblico in aderenza ai canoni di ragionevolezza, proporzionalità e c.d. minimo mezzo.

Consiglio di Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181

Titolo edilizio – SCIA – Intervento edilizio di diverso ambito applicativo – Inefficacia

La presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività (scia) afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico incentrato sulla tempestività dell’intervento repressivo amministrativo, esercitabile entro rigorosi limiti temporali, superati i quali si consolida la posizione giuridica del privato segnalante. Pertanto, non trova neppure applicazione l’articolo 21-nonies, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 che è deputato a disciplinare esclusivamente la diversa fattispecie di esercizio dei poteri inibitori in relazione ad una scia efficace.

Consiglio di Stato, sez. VI, 28 marzo 2025, n. 2603

Titolo edilizio – Necessarietà – Realizzazione di una tettoia – Differenza dal pergolato – Nozioni

Il pergolato, come struttura aperta su tre lati e nella parte superiore, non richiede alcun titolo edilizio. Di contro, quando lo stesso sia coperto superiormente, anche in parte, con una struttura non facilmente amovibile, diventa una tettoia, ed è soggetto alla disciplina relativa e dunque al rilascio del titolo edilizio.

Consiglio di Stato, sez. VI, 26 febbraio 2025, n. 1702

Istanza di permesso di costruire – Vincolo di inedificabilità assoluta – Mancata dichiarazione – Rilevabilità ufficiosa – Rilascio del titolo in assenza di autorizzazione paesaggistica – Inefficacia

Non costituisce falsa rappresentazione ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, della l. 7 agosto 1990, n. 241, legittimante il superamento del termine massimo per l’annullamento in autotutela previsto dal comma 1 del citato art. 21-nonies l. n. 241 del 1990, la mancata dichiarazione resa dalla parte privata in seno all’istanza di permesso di costruire in ordine all’assenza di un vincolo di inedificabilità assoluta, giacché riguardante aspetti conosciuti o facilmente conoscibili dal comune poiché costituenti un elemento essenziale dell’istruttoria che l’attività della fase endoprocedimentale avrebbe dovuto agevolmente rilevare.

Allorché non più annullabile per decorso del termine di cui all’art. 21-nonies, comma 1, l. 7 agosto 1990, n. 241, il Comune potrà valutare, per le finalità connesse all’avvio o alla prosecuzione dei lavori, gli eventuali possibili preesistenti profili di inefficacia del titolo originario emesso in conclamato contrasto con le previsioni paesaggistiche, in un assetto nel quale il rapporto tra previsioni (e autorizzazione, laddove prevista) paesaggistiche e titolo edilizio è di tipo necessitato e strumentale, con lavori che, su un piano astratto, ove in contrasto con le previsioni paesaggistiche, non potrebbero essere iniziati o proseguiti e che vedono, a valle, e sempre su un piano astratto, generalmente, la verifica di compatibilità paesaggistica come condizione di efficacia del permesso di costruire.

Consiglio di Stato, sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1648

Titolo edilizio – Assenza o difformità – Accertamento di conformità – Permesso in sanatoria condizionato ad altri interventi – Non ammissibilità – Accordo ex art. 11 L. 241/1990 – Natura giuridica – Ratio – Requisito della “doppia conformità” – Natura giuridica

In ossequio alla giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. 29 maggio 2013, n. 101), l’art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 non ammette ipotesi di “sanatoria” condizionata alla effettuazione di altri interventi (ad esempio di demolizione). Ciò vale a maggior ragione ove si pretenda di far confluire gli impegni del privato in un accordo ai sensi dell’art. 11 della l. 7 agosto 1990, n. 241, che comunque implica una “negoziazione” rimessa alla scelta discrezionale della p.a., estranea alla natura del provvedimento.

L’art. 11 della l. n. 241 del 1990, è relativo ad un modulo decisionale consensuale, comunque, soggetto al vincolo funzionale dell’interesse pubblico a “sottrarre” ambiti più o meno ampi alla decisione autoritativa. Esso non può essere identificato con il risparmio del futuro e ipotetico dispendio di tempo e risorse per l’eventuale demolizione in danno, ovvero per istruire ex novo la pratica edilizia eventualmente (ri)presentata. L’ordinamento non ammette infatti casi atipici di sanatoria, in quanto diversamente dal condono essa «è stata deliberatamente circoscritta dal legislatore ai soli abusi “formali”, ossia dovuti alla carenza del titolo abilitativo, rendendo così palese la ratio ispiratrice della previsione della sanatoria in esame, ‘anche di natura preventiva e deterrente’, finalizzata a frenare l’abusivismo edilizio, in modo da escludere letture ‘sostanzialiste’ della norma che consentano la possibilità di regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione, ma con essa conformi solo al momento della presentazione dell’istanza per l’accertamento di conformità» (Corte cost., n. 101 del 2013) . Ed è evidente che la necessità di “negoziare” l’adeguamento ovvero la sua realizzazione, altro non è che uno strumento per legittimare una sanatoria condizionata, ovvero per far rivivere la c.d. “sanatoria giurisprudenziale”, istituto di creazione pretoria da tempo abbandonato dalla giurisprudenza.

Il concetto di “doppia conformità” richiesto ai fini della concessione della sanatoria ordinaria presuppone una verifica di rispondenza al regime urbanistico vigente sia all’atto dell’effettuazione dei lavori, che della presentazione dell’istanza in senso “statico”. L’astratta assentibilità dell’opera previa attivazione di uno specifico procedimento non equivale a concreta rispondenza della stessa al regime edificatorio vigente in una determinata zona.

L’ipotetica ammissibilità di un intervento, ove realizzato ex novo, in ragione dell’esistenza di apposita norma regolatoria che lo consente, a condizioni date, non equivale a conformità dello stesso al regime urbanistico vigente, che non può essere desunto dal successivo esito di ulteriori valutazioni. La nozione di “doppia conformità” richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, è infatti, per così dire, a valenza staticoricognitiva, nel senso che presuppone una mera verifica formale da parte degli uffici, in quanto solo formale e non sostanziale è la natura dell’illecito di riferimento. Diversamente opinando, esso si tradurrebbe in una sorta di condono, anziché di sanatoria ordinaria, consentendo cioè l’avallo postumo di interventi che sostanzialmente, non solo formalmente, sono in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti.

Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 25 gennaio 2025, n. 227

Titolo edilizio – Stato legittimo dell’immobile – Condizioni di riconoscimento – Verifica della legittimità dei titoli pregressi da parte dell’Amministrazione – Presunzione

L’art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, nella versione d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2024, n. 120, nello stabilire che “lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali” subordina la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile alla condizione che l’Amministrazione, in sede di rilascio di un titolo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, non ammettendosi un’implicita attestazione di regolarità per quelle opere che, seppure rappresentate nello stato di fatto nelle pratiche edilizie, siano estranee all’intervento in precedenza assentito.

Alla luce delle linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa), in www.mit.gov.it: “La verifica della legittimità dei titoli pregressi da parte dell’amministrazione competente può essere presunta qualora nella modulistica relativa all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare siano stati indicati gli estremi dei titoli pregressi sulla base del presupposto che, in sede di rilascio di ciascun titolo, l’Amministrazione è chiamata a verificare puntualmente, in base alla documentazione tecnica fornita dal richiedente, eventuali situazioni di difformità che ostano al rilascio del medesimo.”

Consiglio di Stato, sez. II, 7 febbraio 2025, n. 970

Titolo edilizio – Divergenza fra consentito e realizzato – Ipotesi applicative – Incompleto architettonico – Non autonomia delle opere incomplete – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi

Ai fini dell’applicabilità dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, la divergenza tra consentito e realizzato sussiste non solo quando si costruisce in più del consentito, ma anche quando vi è il cd “incompleto architettonico”, configurabile sotto il profilo temporale qualora vi sia stata la decadenza del permesso di costruire e non sia possibile ottenere un nuovo titolo abilitativo, ovvero l’interessato non lo richieda. In particolare, detto disposto si applica quando le opere incomplete non sono autonome, scindibili e funzionali, riducendosi ad esempio, alla realizzazione dei soli pali di fondazione, allo scavo del terreno, alla costruzione di pilastri o della struttura in cemento armato senza la tamponatura (c.d. scheletro), trattandosi  di opere riconducibili alla totale difformità dal permesso di costruire, non potendo essere rilasciato il titolo abilitativo per la realizzazione di un manufatto privo di una autonoma finalità. Né, a fronte di siffatte incompletezze, può ritenersi ricorra l’ipotesi di opere “quasi completate”, necessitanti solo di opere minori che non richiedono il rilascio di un nuovo permesso di costruire.

Consiglio di Stato, sez. IV, 6 novembre 2024, n. 8885

Titolo edilizio – Obbligo di pubblicazione – Ratio – Accesso – Vicinitas

Dal combinato disposto degli articoli 20 e 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 si evince un obbligo di pubblicazione dei titoli edilizi – funzionale a consentire a qualsiasi soggetto interessato di visionare gli atti del procedimento, in ragione di quel controllo “diffuso” sull’attività edilizia che il legislatore ha inteso garantire – e un dovere di controllo sull’attività edilizia, anche su sollecitazione del privato cittadino. Pertanto, chi esegue le opere non può opporre un diritto di riservatezza.

Al proprietario del fondo vicino a quello interessato da nuove opere, che faccia valere l’interesse ad accertare il rispetto delle previsioni urbanistiche, spetta il diritto di accesso a tutti gli atti abilitativi edilizi, trattandosi di posizione qualificata e differenziata, e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell’azione amministrativa. Pertanto, sotto il profilo della legittimazione, la vicinitas che fa sì che debba riconoscersi la sussistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata (nesso strumentale) ai documenti dei quali è stato chiesto l’accesso.