Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 giugno 2026, n. 1258

Servizi pubblici – Gestione di impianto sportivo comunale – Qualificazione giuridica – Modello in house – Atti di indirizzo politico – Provvedimento amministrativo – Qualificazione – Revoca

Gli atti di indirizzo, ovvero quegli atti che senza condizionare direttamente la gestione di una concreta vicenda amministrativa, impartiscono agli organi all’uopo competenti le direttive necessarie per orientare l’esercizio delle funzioni ad essi attribuite in vista del raggiungimento di obiettivi predefiniti, rappresentano mere scelte di programmazione della futura attività, necessitanti ulteriori atti di attuazione e di recepimento. Ne discende che l’atto di indirizzo, ponendo soltanto dei vincoli all’organo competente a provvedere — ma senza presentare un contenuto dispositivo puntualmente determinato, tale da non lasciar residuare alcun margine valutativo al susseguente atto di esecuzione — non determina, in via immediata, un effetto giuridico lesivo in capo ai destinatari e risulta pertanto inidoneo a radicare un interesse giuridicamente rilevante e processualmente spendibile.

In tema di concessioni, la giurisprudenza individua il criterio discriminante tra “componente beni” e “componente servizi” negli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente, i quali, se travalicano il mero utilizzo ordinario del bene (secondo la sua destinazione dichiarata negli atti di gara), collocandosi in una prospettiva più ampia, qualificano necessariamente il rapporto in termine di servizi.

Sebbene la questione sia stata a lungo controversa, è prevalsa nella giurisprudenza amministrativa più recente la qualificazione della concessione della gestione di impianto sportivo comunale come concessione di pubblico servizio piuttosto che come concessione di bene pubblico. L’affermazione giurisprudenziale, che si condivide, si basa sulla considerazione della centralità del momento della ‘gestione’ (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica.

Più specificamente nel caso della gestione di impianti sportivi comunali si tratta, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.).

Ne discende che l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – anche quando appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 c.c., purché destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi.

In considerazione della centralità del momento della “gestione” (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica) la gestione di impianti sportivi assume i caratteri tipici di un servizio pubblico.

In tale ottica e nel modello concessorio di servizi, si soggiunge che l’art. 192 del d.lgs. n. 50 del 2016 non esclude a priori il ricorso, ove ne sussistano i requisiti di legge, al modello in house per la gestione degli impianti sportivi. In tale ottica, la sopravvenienza normativa di cui al d.lgs. n. 50 del 2016, unitamente alle linee guida dell’ANAC, nel dettare un nuovo assetto in materia di gestione di impianti sportivi, consentono di ritenere superato -anche perché incompatibile con il quadro normativo sopravvenuto- l’assetto normativo su cui si regge l’art. 6 del Regolamento che, presupponendo che l’Ente non disponesse di specifica Società di servizi o di personale addetto alla gestione diretta degli impianti, individuava, nel rispetto delle normative vigenti, le modalità di gestione degli impianti di sua proprietà in forma diretta, ovvero tramite la concessione a terzi mediante affidamento diretto a consorzi polisportivi o bando di gara pubblico mediante l’affidamento diretto ed in via preferenziale a favore di Consorzi costituiti da più società sportive dilettantistiche, regolarmente affiliate alle F.S.N., D.S.A., E.P.S. e riconosciute dal CONI.

L’esatta qualificazione di un provvedimento va effettuata tenendo conto del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’amministrazione, con la conseguenza che l’apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza e neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell’atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato, di modo che ai fini della corretta qualificazione della sua natura, l’atto amministrativo va interpretato non solo in base al tenore letterale, ma soprattutto in base al suo specifico contenuto e risalendo al potere concretamente esercitato dall’Amministrazione, senza che possa avere un valore dirimente il solo nomen iuris che gli è stato assegnato.

La nozione di revoca di un provvedimento amministrativo, disciplinata dall’art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990 è ampia, essendo contemplati tre presupposti alternativi per la legittima adozione del provvedimento: i sopravvenuti motivi di pubblico interesse; il mutamento della situazione di fatto; la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario (c.d. ius poenitendi); pertanto, può essere ritenuto adeguatamente motivato un provvedimento di revoca consistente in una nuova valutazione dell’interesse pubblico in virtù dell’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nell’esercizio del cosiddetto ius penitendi.

La revoca è espressione della tendenziale inesauribilità del potere amministrativo e, per tale ragione, la discrezionalità dell’Amministrazione appare assai ampia e può essere sindacata dal giudice solo in caso di irragionevolezza delle ragioni addotte a fondamento della nuova valutazione o di mancata istruttoria sugli elementi posti a base della stessa.

Tar Campania, Salerno, sez. II, 3 febbraio 2026, n. 202

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Potere di revoca – Presupposti – Potere di annullamento in autotutela – Interesse pubblico – Onere motivazionale – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Natura giuridica

Il potere di revoca è assoggettato alla ricorrenza alternativa di sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, declinati dall’art. 21-quinquies, l. n. 241/1990.

Secondo l’interpretazione seguita in proposito dalla costante giurisprudenza si tratta di un potere connotato da notevole discrezionalità e ancorato a condizioni individuate con ampia estensione. Difatti la revoca del provvedimento amministrativo rientra nella disciplina prevista dall’art. 21 -quinquies l. n. 241/1990, che può essere disposta dalla pubblica amministrazione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento.

Anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto. Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti. In particolare, il potere di autotutela deve essere esercitato dalla pubblica amministrazione entro un termine ragionevole, specialmente quando il privato, dopo un certo periodo, ha lecito affidamento sulla regolarità del permesso edilizio avendo già realizzato il progetto.

Il potere di autotutela costituisce la riedizione del potere originariamente esercitato in modo da essere attratto alla relativa disciplina. Non va trascurata infatti la circostanza che, attraverso l’atto impugnato, l’amministrazione, nel ritirare il precedente provvedimento di autotutela, ha di fatto riesercitato il potere sanzionatorio edilizio, per il quale, secondo orientamento pretorio tanto consolidato da assurgere a jus receptum, non si richiede la previa instaurazione del contraddittorio procedimentale innescato dall’avviso di avvio del procedimento per la natura vincolata della irroganda sanzione.

L’ordine di demolizione è un atto vincolato ancorato esclusivamente alla sussistenza di opere abusive e non richiede una specifica motivazione circa la ricorrenza del concreto interesse pubblico alla rimozione dell’abuso. In sostanza, verificata la sussistenza dei manufatti abusivi, l’Amministrazione ha il dovere di adottarlo, essendo la relativa ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato compiuta a monte dal legislatore. In ragione della natura vincolata dell’ordine di demolizione, non è pertanto necessaria la preventiva comunicazione di avvio del procedimento.

L’atto di acquisizione del manufatto abusivo al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione.

Se il privato ottempera anche tardivamente ma comunque prima che il Comune abbia adottato il provvedimento di acquisizione che deve essere trascritto nei registri immobiliari, non si procede all’acquisizione poiché lo scopo principale cui l’acquisizione è finalizzata, cioè la demolizione delle opere abusive, è stato comunque raggiunto.

L’interesse pubblico all’annullamento in autotutela nella materia edilizia e di tutela paesaggistica, pur non potendo affermarsi sussistere in re ipsa, è identificabile, senza bisogno di particolare motivazione nella evidente esigenza di un deciso contrasto al grave e diffuso fenomeno dell’abusivismo edilizio, che deve essere fronteggiato con strumenti efficaci e tempestivi.

Non di meno, anche nel settore edilizio, i provvedimenti di annullamento in autotutela rientrano nell’ambito normativo dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, il quale ha ridefinito il relativo potere conferendo all’amministrazione un margine di discrezionalità che si basa sulla valutazione dell’interesse pubblico rispetto alla fiducia riposta dal destinatario dell’atto.

Per esercitare il potere di revoca d’ufficio delle autorizzazioni edilizie, è necessaria l’origine di una illegittimità del provvedimento e la presenza di un interesse pubblico effettivo e attuale alla sua revoca, che non si limita al semplice ripristino della legalità violata, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari.

L’attività di autotutela rappresenta quindi, anche per quanto riguarda la pianificazione territoriale, un’espressione di discrezionalità significativa che non esime l’amministrazione dall’obbligo di giustificare, anche in modo sommario, l’esistenza dei suddetti requisiti.

Di conseguenza, l’amministrazione ha il potere di annullare in autotutela le autorizzazioni edilizie solo in presenza di un’illeceità del provvedimento e di un interesse pubblico attuale alla sua revoca, considerando anche le posizioni giuridiche soggettive acquisite dai destinatari. Tale potere deve essere esercitato entro un termine ragionevole e l’amministrazione deve giustificare la decisione, anche in modo sommario, evidenziando la presenza dei suddetti requisiti.

Tar Campania, Napoli, sez. I, 21 novembre 2025, n. 7570

Consiglio comunale – Presidente – Violazione dei doveri d’ufficio – Revoca – Onere motivazionale e documentale rafforzato

La delibera consiliare di revoca dalla carica di presidente del consiglio comunale deve essere motivata, non sul venir meno del rapporto di fiducia politica con la maggioranza, bensì in relazione al cattivo esercizio della funzione istituzionale, legato alla persistente violazione dei doveri di ufficio nonché alla compromissione dell’imparzialità della carica. Il vizio motivazionale non può ritenersi sanato richiamando stralci di dichiarazioni di voto rese dai consiglieri durante il dibattito, in assenza di contestualizzazione temporale e di riscontro documentale delle condotte asseritamente negligenti.

Tar Lazio, Roma, sez. II-ter, 30 settembre 2025, n. 16832

Procedimento amministrativo – Concessione per occupazione di suolo pubblico – Sequestro penale – Revoca – Fondamento – Illegittimità – Comunicazione di avvio del procedimento – Onere motivazionale

È illegittima la revoca in autotutela di una concessione per occupazione di suolo pubblico fondata unicamente su un sequestro penale intervenuto prima del rilascio del titolo, quando l’Amministrazione ometta di avviare un contraddittorio e non consideri che il sequestro deriva proprio dalla mancata tempestiva adozione della concessione poi rilasciata.

In assenza di comunicazione di avvio del procedimento e di un’adeguata motivazione sulla specifica fattispecie, risulta violata la disciplina dell’attività provvedimentale di secondo grado.

Consiglio di Stato, sez. V, 23 ottobre 2025, n. 8229

Procedimento amministrativo – Atto amministrativo – Motivazioni fondanti illegittime – Revoca – Presupposti – Indennizzo – Affidamento incolpevole – Buona fede

I presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi – definiti dall’art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990 con formule lessicali (volutamente) generiche – consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto (imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento) e in una rinnovata (e diversa) valutazione dell’interesse pubblico originario.

Quando il provvedimento amministrativo è fondato su più motivazioni, distinte e autonome, ciascuna delle quali idonea a sorreggerlo, la legittimità anche di una sola di esse è sufficiente di per sé a supportare l’intero provvedimento, per cui non assumono alcun rilievo le ulteriori censure volte a contestare gli ulteriori profili motivazionali, poiché l’eventuale illegittimità di tali altre motivazioni non può comunque portare al suo annullamento.

Il provvedimento di revoca della dichiarazione di pubblico interesse di una proposta di finanza di progetto è legittimo laddove fondato sull’autonomo profilo motivazionale dell’assenza di esito positivo della successiva procedura di gara.

L’indennizzo conseguente a revoca di un atto amministrativo legittimo, ma non più rispondente all’interesse pubblico demandato alla cura dell’amministrazione, non consegue in via diretta e automatica all’atto di revoca, occorrendo altresì che abbia inciso su un affidamento incolpevole del privato, tale non potendosi intendere quello di chi abbia volontariamente dato causa all’atto oggetto di successiva revoca, ovvero abbia tenuto una condotta complessiva non improntata ai canoni della normale diligenza, ovvero al generale dovere di buona fede.

Tar Piemonte, Torino, sez. III, 17 novembre 2025, n. 1635

Ordine pubblico – Attività produttive – Sospensione della licenza – Revoca delle autorizzazioni commerciali – Competenza – Ratio

L’art. 100 T.U.L.P.S. stabilisce che “Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata”.

L’art. 19, comma 4, del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 prevede che “I provvedimenti di cui ai numeri 5), 6), 7), 8), 9), 11), 13), 14), 15) e 17) sono adottati previa comunicazione al prefetto e devono essere sospesi, annullati o revocati per motivata richiesta dello stesso”.

Dal combinato disposto degli artt. 100 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 e 19, comma 4, del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 si desume che i Comuni non hanno alcuna competenza propria ed autonoma in materia di ordine pubblico e, dunque, non possono compiere autonome valutazioni in ordine a tale interesse, ma sono tuttavia competenti a revocare le autorizzazioni commerciali da essi rilasciate, per motivi di ordine pubblico, se vi sia una richiesta in tal senso da parte dell’Autorità di pubblica sicurezza, che è l’organo istituzionalmente preposto alla tutela di tale ordine.

Tale assetto normativo rinviene la sua ratio nella considerazione che la revoca di un’autorizzazione commerciale, in quanto contrarius actus, deve provenire dall’Autorità che ha adottato l’autorizzazione della cui revoca si discute e, pertanto, non potrebbe l’Autorità di pubblica sicurezza revocare direttamente un’autorizzazione rilasciata dal Comune, sicché si impone una leale collaborazione tra Amministrazioni preposte alla cura di diversi interessi e si prevede la competenza formale del Comune a revocare le proprie autorizzazioni, su proposta vincolante dell’Autorità di pubblica sicurezza.

Consiglio di Stato, sez. IV, 30 maggio 2025, n. 4721

Esercizio di impianto di rifiuti – Autorizzazione unica ambientale – Revoca per inosservanza delle prescrizioni – Legittimità – Interessi rilevanti – Principio di precauzione – Sanzioni

È legittima la revoca dell’autorizzazione unica ambientale per l’esercizio di un impianto di rifiuti  adottata a fronte dell’incontestata sussistenza delle violazione delle prescrizioni, unitamente al disagio manifestato dalla popolazione e riscontrato dall’amministrazione nell’eccesso di emissioni, laddove detti inadempimenti abbiano  determinato un pericolo alla salute e all’ambiente che può essere anche solo potenziale,  in considerazione del valore degli interessi e dei beni tutelati che, anche alla luce del principio di precauzione, legittimano un’anticipazione delle soglie di tutela.

Sebbene l’art. 208 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 consenta l’adozione di provvedimenti sanzionatori in presenza di violazioni di prescrizioni di carattere ambientale dell’autorizzazione unica ambientale, rilevano comunque le eventuali problematiche di carattere edilizio o paesaggistico che siano idonee ad incidere su profili relativi alla tutela dell’ambiente.

Consiglio di Stato, sez. VII, 29 gennaio 2025, n. 711

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Revoca – Illegittimità – Discrezionalità amministrativa – Delibera di approvazione del piano operativo comunale tematico – Obiettivi

È illegittimo il provvedimento di revoca di ordinanze di demolizione di opere abusive che sia motivato con la sopravvenuta valutazione del prevalente interesse pubblico al mantenimento dei manufatti, poiché l’ampia discrezionalità del potere di revoca presuppone la natura a sua volta discrezionale del provvedimento di primo grado che, nel caso di ordinanza di demolizione di opere abusive, va esclusa trattandosi di potere vincolato. L’ampia discrezionalità propria dello jus poenitendi non può surrogare l’assenza di discrezionalità del provvedimento repressivo degli abusi edilizi e l’accertata abusività degli interventi edilizi impedisce di dare rilevanza agli elementi sopravvenuti.

È illegittima la delibera di approvazione del piano operativo comunale tematico (POC) che tenda non tanto alla riqualificazione di fabbricati esistenti, quanto alla sanatoria di opere abusive. Difatti, gli obiettivi del recupero, della rinaturalizzazione e della valorizzazione dell’area, oltre a dover risultare coerenti con la pianificazione sovraordinata, non possono avere ad oggetto insediamenti da demolire in forza di provvedimenti comunali repressivi degli abusi accertati.

Consiglio di Stato, sez. V, 20 dicembre 2024, n. 10265

Procedimento amministrativo – Potere di revoca ex art. 21 quinquies L. 241/1990 – Ratio e presupposti – Discrezionalità – Istanza del privato

Il potere di revoca ex art. 21 quinquies l. n. 241 del 1990, si configura come lo strumento di autotutela decisoria preordinato alla rimozione, con efficacia ex nunc, di un provvedimento all’esito di una nuova valutazione dell’interesse pubblico alla sua conservazione. I presupposti del valido esercizio dello ius poenitendi sono definiti dall’art. 21 quinquies, cit., e consistono nella sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, nel mutamento della situazione di fatto e in una rinnovata valutazione dell’interesse pubblico originario.

Il potere di revoca è connotato da un’ampia discrezionalità, dal momento che, a differenza del potere di annullamento di ufficio, che postula anche l’illegittimità dell’atto da rimuovere, quello di revoca esige solo una valutazione di opportunità, seppure ancorata alle condizioni legittimanti espresse dalla norma succitata, sicché il valido esercizio dello stesso resta, comunque, rimesso ad un apprezzamento ampiamente discrezionale dell’amministrazione procedente, rispetto al quale l’istanza del privato assume solo una valenza sollecitatoria.

L’essenza della revoca, quale tipico atto di secondo livello, è proprio la rimozione di un provvedimento anteriore valido, ma ritenuto inopportuno per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o per mutamento della situazione di fatto, ma anche a causa di una rivalutazione dell’interesse pubblico originariamente considerato dall’amministrazione.

Tar Sicilia, Palermo, sez. I, 18 novembre 2024, n. 3145

Organi comunali – Competenze – Procedimento di revoca di un assessore – Discrezionalità – Presupposti – Onere motivazionale – Comunicazione di avvio del procedimento – Omissione – Legittimità

La valutazione degli interessi coinvolti nel procedimento di revoca di un assessore è rimessa in via esclusiva al titolare politico dell’amministrazione, connotandosi come scelta ampiamente discrezionale, ferma peraltro la valutazione dell’organo consiliare, cui deve esserne data comunicazione ai sensi dell’art. 46, comma 4, del t.u.e.l. (e che potrebbe eventualmente opporsi con il rimedio della mozione di sfiducia motivata ai sensi dell’art. 52, comma 2, dello stesso corpus legislativo).

La revoca non presuppone la contestazione di addebiti (riguardando tale onere la bene differente materia disciplinare e, più in generale, sanzionatoria), ma soltanto un’adeguata motivazione, volta ad escludere il rischio dell’esercizio arbitrario (id est, non volto alla cura degli interessi della comunità locale) del potere.

Le esigenze di corretto funzionamento dell’amministrazione, ove adeguatamente motivate, potrebbero di per sé portare alla revoca dell’assessore.

La revoca dell’incarico di assessore comunale è esente dalla previa comunicazione dell’avvio del procedimento in considerazione del fatto che, in un contesto normativo nel quale la valutazione degli interessi coinvolti è rimessa in modo esclusivo al Sindaco, cui compete in via autonoma la scelta e la responsabilità della compagine di cui avvalersi per l’Amministrazione del Comune nell’interesse della comunità locale, con sottoposizione del merito del relativo operato unicamente alla valutazione del consiglio comunale, non c’è spazio logico, prima ancora che normativo per concepire l’esistenza dell’istituto partecipativo di cui all’art. 7 L. 241/1990.

Inoltre, poiché il procedimento in esame è semplificato al massimo per consentire un’immediata soluzione della crisi intervenuta nell’ambito del governo locale, l’interposizione della comunicazione dell’avvio del procedimento osterebbe a tale finalità e, dunque, può legittimamente essere omessa.