Consiglio di Stato, sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8408

Abuso edilizio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Inottemperanza – Esecuzione coattiva – Approvazione della Giunta comunale – Non necessarietà – Normativa Regione Emila Romagna

È legittima l’esecuzione coattiva dell’ordine di demolizione, in assenza dell’ottemperanza da parte del soggetto destinatario dell’ordinanza di demolizione, senza che rilevi l’assenza di approvazione della valutazione tecnico-economica da parte della  giunta comunale, prevista dall’ art. 23 comma 1, legge regionale Emilia Romagna n. 23 del 2004 e dall’art. 41, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, vigente ratione temporis, che ha una valenza meramente interna all’organizzazione comunale, in quanto finalizzata a consentire un controllo da parte dell’organo collegiale sulle modalità di esecuzione dell’intervento, tenuto conto della possibilità di affidare i relativi lavori (anche a trattativa privata) e soggetti terzi e degli inevitabili riflessi finanziari dell’operazione sul bilancio dell’amministrazione.

Tar Campania, Napoli, sez. VIII, 31 luglio 2025, n. 5774
Abuso edilizio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Giudicato penale –Permesso di costruire in sanatoria – Dichiarazione di illegittimità in sede di esecuzione penale – Ritiro in autotutela – Limiti temporali
Il giudicato penale in materia di abusivismo edilizio non priva l’amministrazione del potere di provvedere sulla medesima questione edilizia mediante il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, tuttavia qualora tale provvedimento venga ritenuto illegittimo dal giudice penale in sede di incidente di esecuzione, alla medesima amministrazione non resta che procedere al ritiro in autotutela del titolo edilizio, anche oltre il termine ordinario di autotutela.
In tema di reati edilizi, l’ordine di demolizione impartito dal giudice con la sentenza di condanna, per la sua natura di sanzione amministrativa applicata dall’autorità giudiziaria, non è suscettibile di passare in giudicato essendone sempre possibile la revoca quando esso risulti assolutamente incompatibile con provvedimenti dell’amministrazione che abbiano conferito all’immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l’abusività.
L’ordine di demolizione, conseguente alla pronuncia di una sentenza penale irrevocabile di condanna per illecito edilizio, costituisce espressione di un potere dispositivo autonomo attribuito dalla legge alla autorità giudiziaria, il quale può eventualmente concorrere con quello omologo dell’amministrazione, onde è il pubblico ministero competente ad eseguirlo, mentre è il giudice dell’esecuzione che deve accertarne in sede di incidente la compatibilità con eventuali atti che siano stati emanati medio tempore dalla autorità amministrativa.

Consiglio di Stato, sez. II, 8 agosto 2025, n. 6983

Procedimento amministrativo – Atto confermativo e meramente confermativo – Ordine di demolizione e acquisizione gratuita dell’immobile – Destinatari

La distinzione tra atto confermativo (cd. conferma) e meramente confermativo deriva dalla circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione, che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo (non impugnabile), allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

Mentre l’ordine di demolizione, avendo natura ripristinatoria, prescinde dalla valutazione dei requisiti soggettivi del trasgressore, applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine violato, l’ulteriore misura sanzionatoria, consistente nell’acquisizione gratuita dell’immobile, non può essere disposta quando non sia possibile muovere alcun addebito di responsabilità nei confronti di chi la subisce.

La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato dall’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata dedotta e comprovata la “non imputabilità dell’inottemperanza” ( o sia stata formulata l’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R.); ciò in quanto la fonte dell’acquisizione del bene al patrimonio comunale è costituita dalla mancata ottemperanza all’ordine demolitorio, che costituisce una diversa violazione e, quindi, un diverso illecito, rispetto all’abuso edilizio, di cui sono responsabili i destinatari dell’ordine demolitorio.

Se quindi l’indisponibilità giuridica o materiale del bene non esclude che l’ordine di demolizione debba essere rivolto anche al proprietario, il quale, stante la titolarità del diritto, è in grado di recuperare le facoltà di godimento e di disposizione al fine di adempiere all’ordine di ripristino, l’indisponibilità del bene è invece rilevante nella fase successiva dell’acquisizione gratuita, che avendo natura afflittiva, non può essere emessa nei confronti del destinatario dell’ordine di demolizione, il quale dimostri che, pur essendosi attivato, non ha potuto ottemperare all’ingiunzione per causa non imputabile.

Ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 del D.P.R. 380 del 2001, “l’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”.

Trattandosi di una sanzione amministrativa, non può che essere irrogata in caso di imputabilità dell’inottemperanza. Si tratta, infatti, di una misura coercitiva indiretta, volta ad indurre i soggetti che potrebbero anche non avere responsabilità nella realizzazione dell’abuso a rimuovere lo stesso, laddove ne abbiano la possibilità materiale e giuridica e che presuppone un comportamento antigiuridico di non conformarsi all’ordine ricevuto, con conseguente rilevanza anche delle circostanze concrete che denotino la sussistenza di tale antigiuridicità.

Consiglio di Stato, sez. II, 18 dicembre 2024, n. 10180

Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Natura giuridica – Impossibilità di ripristino – Altruità dell’area esterna all’immobile abusivo – Non rilevanza – Notifica ai comproprietari – Natura giuridica – Istanza di accertamento di conformità – Effetti giuridici

L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale configura una sanzione – in senso proprio – conseguente per legge all’inosservanza dell’ordine di demolizione, cui il proprietario può sottrarsi solo dimostrando che non avrebbe potuto provvedervi; peraltro, detta impossibilità non può essere ravvisata nella mera onerosità.

La circostanza che l’area esterna alle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione sia di proprietà condominiale non conduce all’illegittimità dell’ordinanza di demolizione o dell’atto di acquisizione, ma solo alla loro inefficacia nei confronti degli altri comproprietari che non ne sono stati destinatari.

Affinché un bene immobile abusivo possa formare legittimamente oggetto dell’ulteriore sanzione costituita dall’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia, occorre che il presupposto ordine di demolizione sia stato notificato a tutti i proprietari, al pari anche del provvedimento acquisitivo; tuttavia il soggetto che sia stato effettivamente destinatario di tali notifiche non ha interesse a dolersi del fatto che i due atti non siano stati inviati anche agli altri comproprietari, dato che la mancata formale notificazione dell’ingiunzione di demolizione dell’opera edilizia, abusivamente realizzata da tutti i comproprietari, non costituisce vizio di legittimità dell’atto, che rimane quindi valido ed efficace, in quanto la notificazione costituisce una condizione legale di efficacia dell’ordinanza demolitoria, trattandosi di atto recettizio impositivo di obblighi, ai sensi dell’art. 21 bis, legge n. 241 del 1990, finalizzato ad ottenere la collaborazione dei suoi diretti destinatari. Pertanto, l’omissione della notifica, costituendo un presupposto di operatività dell’ordinanza di demolizione nei confronti dei suoi destinatari, è censurabile esclusivamente dal soggetto nel cui interesse la comunicazione stessa è posta.

La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non ha efficacia caducante rispetto all’ordinanza di demolizione, ma ne determina solo la temporanea inefficacia e ineseguibilità fino all’eventuale rigetto della domanda, a seguito del quale riprende a decorrere il termine per l’esecuzione e, in caso d’inottemperanza, può essere disposta l’acquisizione dell’opera abusiva senza necessità dell’adozione di una nuova ingiunzione o concessione di un nuovo termine di 90 giorni.

Tar Basilicata, Potenza sez. I, 30 settembre 2024, n. 479

Abuso edilizio – Istanza in sanatoria – Silenzio rigetto – Effetti – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Efficacia – Natura giuridica – Presupposti – Destinatari

L’omessa impugnazione del silenzio rigetto ex art. 36 DPR n. 380/2001 comporta il consolidamento della posizione lesiva a danno della persona, alla quale è stata ingiunta la demolizione.

La presentazione di un’istanza di sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001 non determina la definitiva cessazione di efficacia del precedente ordine di demolizione, ma soltanto una sospensione e/o quiescenza temporanea di efficacia dell’atto sanzionatorio, in quanto: A) se l’istanza di sanatoria viene respinta con provvedimento espresso o con silenzio rigetto, formatosi dopo 60 giorni, l’ordine di demolizione riacquista la sua efficacia, che non era definitivamente cessata, ma era solo sospesa in attesa della conclusione del nuovo iter procedimentale iniziato con la citata istanza ex art. 36 DPR n. 380/2001, senza la necessità di adottare ulteriori provvedimenti di demolizione, fermo restando che, in caso di reiezione esplicita o implicita dell’istanza di sanatoria, il soggetto istante deve poter usufruire dell’intero termine ex art. 31, comma 3, DPR n. 380/2001 di 90 giorni, per eseguire spontaneamente l’ordine di demolizione ed evitare il trasferimento del bene e dell’area di sedime al Comune, mediante la sospensione del suo decorso fino all’esito espresso o tacito dell’istanza di sanatoria (più precisamente il predetto termine di 90 giorni va calcolato, sommando il periodo decorrente dalla ricezione dell’ordinanza di demolizione fino alla proposizione dell’istanza di sanatoria ed il periodo decorrente dalla ricezione del provvedimento espresso di rigetto dell’istanza di sanatoria o dal compimento del 60° giorno nel caso di silenzio rigetto fino al compimento dei predetti 90 giorni); B) poiché il procedimento avviato con la domanda di sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001 (volto a verificare la compatibilità urbanistica dell’intervento edilizio abusivo) è un procedimento del tutto autonomo da quello precedente, avviato d’ufficio e conclusosi con l’ingiunzione di demolizione, non vi sono motivi per imporre all’Amministrazione comunale l’obbligo di riesercitare il potere sanzionatorio a seguito dell’esito negativo dell’istanza di sanatoria, anche perché l’ordine di demolizione a suo tempo emanato costituisce un provvedimento vincolato sul quale non interferisce minimamente l’atto di rigetto (esplicito o implicito) dell’istanza di sanatoria; C) l’opposta tesi, secondo cui la mera presentazione dell’istanza di sanatoria ex art. 36 DPR n. 380/2001 fa perdere ogni effetto al precedente provvedimento di demolizione, comporta l’illogica e paradossale conseguenza, che anche il secondo provvedimento di demolizione (emanato dopo la reiezione dell’istanza di sanatoria) potrebbe essere neutralizzato da un’altra istanza ex art. 36 DPR n. 380/2001 e così via in un continuo alternarsi di ingiunzioni di demolizioni e domande di sanatoria, paralizzante dell’azione amministrativa di repressione degli abusi edilizi.

L’ingiunzione di demolizione costituisce la prima ed obbligatoria fase del procedimento repressivo, perché la sanzione demolitoria ha natura di diffida e presuppone solo un giudizio di tipo analitico-ricognitivo dell’abuso commesso, mentre il giudizio sintetico-valutativo, di natura discrezionale, circa la rilevanza dell’abuso e la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, disciplinato dagli artt. 33 e 34, comma 2, DPR n. 380/2001 soltanto con riferimento alle ristrutturazioni edilizie abusive o in totale difformità ed agli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, deve essere verificato soltanto in un secondo momento, cioè quando il soggetto privato non ha ottemperato spontaneamente alla demolizione e l’organo competente deve emanare l’ordine di esecuzione in danno delle ristrutturazioni realizzate in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire o delle opere edili costruite in parziale difformità dal permesso di costruire.

Ai sensi dell’art. 31, comma 2, DPR n. 380/2001, diversamente dalla responsabilità penale, l’ingiunzione della demolizione degli abusi edilizi va disposta anche nei confronti del proprietario dell’immobile non responsabile, sia perché ha il potere di rimuovere concretamente gli abusi edilizi, sia perché si tratta di una sanzione non di tipo “personale”, ma di tipo “reale” e/o “ripristinatorio”, avendo la finalità di assicurare l’effettività del prevalente interesse pubblico della conformità urbanistica, tenuto pure conto della circostanza che l’avente causa di un immobile abusivo succede in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi relativi al bene ceduto facenti capo al precedente proprietario, compresi gli eventuali abusi edilizi, subendo gli effetti dell’ingiunzione di demolizione successivamente impartita con riferimento agli abusi edilizi commessi prima del passaggio di proprietà, fatta salva l’azione risarcitoria nei confronti del dante causa.