Consiglio di Stato, sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8408

Abuso edilizio – Ordine di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Inottemperanza – Esecuzione coattiva – Approvazione della Giunta comunale – Non necessarietà – Normativa Regione Emila Romagna

È legittima l’esecuzione coattiva dell’ordine di demolizione, in assenza dell’ottemperanza da parte del soggetto destinatario dell’ordinanza di demolizione, senza che rilevi l’assenza di approvazione della valutazione tecnico-economica da parte della  giunta comunale, prevista dall’ art. 23 comma 1, legge regionale Emilia Romagna n. 23 del 2004 e dall’art. 41, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, vigente ratione temporis, che ha una valenza meramente interna all’organizzazione comunale, in quanto finalizzata a consentire un controllo da parte dell’organo collegiale sulle modalità di esecuzione dell’intervento, tenuto conto della possibilità di affidare i relativi lavori (anche a trattativa privata) e soggetti terzi e degli inevitabili riflessi finanziari dell’operazione sul bilancio dell’amministrazione.

Consiglio di Stato, sez. II, 8 agosto 2025, n. 6983

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Inottemperanza – Non imputabilità – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Sanzione amministrativa pecuniaria – Natura giuridica

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha dato rilevanza, rispetto all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’immobile abusivo, al comportamento attivo del proprietario, estrinsecatosi in diffide o in altre iniziative di carattere ultimativo nei confronti del conduttore, tra cui vengono indicate proprio la risoluzione iniziata giudiziariamente per inadempimento contrattuale o le diffide ad eliminare l’abuso. Inoltre, la giurisprudenza, anche di questa Sezione, ha affermato che mentre l’ordine di demolizione, avendo natura ripristinatoria, prescinde dalla valutazione dei requisiti soggettivi del trasgressore, applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine violato, l’ulteriore misura sanzionatoria, consistente nell’acquisizione gratuita dell’immobile, non può essere disposta quando non sia possibile muovere alcun addebito di responsabilità nei confronti di chi la subisce. Inoltre l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16 del 2023, ha affermato che la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato dall’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata dedotta e comprovata la “non imputabilità dell’inottemperanza” ( o sia stata formulata l’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R.); ciò in quanto la fonte dell’acquisizione del bene al patrimonio comunale è costituita dalla mancata ottemperanza all’ordine demolitorio, che costituisce una diversa violazione e, quindi, un diverso illecito, rispetto all’abuso edilizio, di cui sono responsabili i destinatari dell’ordine demolitorio. Se quindi l’indisponibilità giuridica o materiale del bene non esclude che l’ordine di demolizione debba essere rivolto anche al proprietario, il quale, stante la titolarità del diritto, è in grado di recuperare le facoltà di godimento e di disposizione al fine di adempiere all’ordine di ripristino, l’indisponibilità del bene è invece rilevante nella fase successiva dell’acquisizione gratuita, che avendo natura afflittiva, non può essere emessa nei confronti del destinatario dell’ordine di demolizione, il quale dimostri che, pur essendosi attivato, non ha potuto ottemperare all’ingiunzione per causa non imputabile.

Ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 del D.P.R. 380 del 2001, “l’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”. Trattandosi di una sanzione amministrativa, non può che essere irrogata in caso di imputabilità dell’inottemperanza. Si tratta, infatti, di una misura coercitiva indiretta, volta ad indurre i soggetti che potrebbero anche non avere responsabilità nella realizzazione dell’abuso a rimuovere lo stesso, laddove ne abbiano la possibilità materiale e giuridica e che presuppone un comportamento antigiuridico di non conformarsi all’ordine ricevuto, con conseguente rilevanza anche delle circostanze concrete che denotino la sussistenza di tale antigiuridicità.

Consiglio di Stato, sez. II, 8 agosto 2025, n. 6983

Procedimento amministrativo – Atto confermativo e meramente confermativo – Ordine di demolizione e acquisizione gratuita dell’immobile – Destinatari

La distinzione tra atto confermativo (cd. conferma) e meramente confermativo deriva dalla circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione, che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo (non impugnabile), allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

Mentre l’ordine di demolizione, avendo natura ripristinatoria, prescinde dalla valutazione dei requisiti soggettivi del trasgressore, applicandosi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine violato, l’ulteriore misura sanzionatoria, consistente nell’acquisizione gratuita dell’immobile, non può essere disposta quando non sia possibile muovere alcun addebito di responsabilità nei confronti di chi la subisce.

La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato dall’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata dedotta e comprovata la “non imputabilità dell’inottemperanza” ( o sia stata formulata l’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R.); ciò in quanto la fonte dell’acquisizione del bene al patrimonio comunale è costituita dalla mancata ottemperanza all’ordine demolitorio, che costituisce una diversa violazione e, quindi, un diverso illecito, rispetto all’abuso edilizio, di cui sono responsabili i destinatari dell’ordine demolitorio.

Se quindi l’indisponibilità giuridica o materiale del bene non esclude che l’ordine di demolizione debba essere rivolto anche al proprietario, il quale, stante la titolarità del diritto, è in grado di recuperare le facoltà di godimento e di disposizione al fine di adempiere all’ordine di ripristino, l’indisponibilità del bene è invece rilevante nella fase successiva dell’acquisizione gratuita, che avendo natura afflittiva, non può essere emessa nei confronti del destinatario dell’ordine di demolizione, il quale dimostri che, pur essendosi attivato, non ha potuto ottemperare all’ingiunzione per causa non imputabile.

Ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 del D.P.R. 380 del 2001, “l’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima”.

Trattandosi di una sanzione amministrativa, non può che essere irrogata in caso di imputabilità dell’inottemperanza. Si tratta, infatti, di una misura coercitiva indiretta, volta ad indurre i soggetti che potrebbero anche non avere responsabilità nella realizzazione dell’abuso a rimuovere lo stesso, laddove ne abbiano la possibilità materiale e giuridica e che presuppone un comportamento antigiuridico di non conformarsi all’ordine ricevuto, con conseguente rilevanza anche delle circostanze concrete che denotino la sussistenza di tale antigiuridicità.

Tar Lazio, Roma, sez. II quater, 3 maggio 2024, n. 8858

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Accertamento dell’inottemperanza – Natura giuridica – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Effetti giuridici

Il verbale di accertamento dell’inottemperanza ad un ordine di demolizione ha valore endoprocedimentale ed è, come tale, privo di portata lesiva, limitandosi con esso gli agenti della Polizia municipale al compimento di un’attività di mera constatazione che riveste carattere strumentale rispetto all’atto di acquisizione al patrimonio comunale di cui all’art. 31, commi 3 e 4, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

È con il formale atto di acquisizione – adottato, a valle del verbale di accertamento dell’inottemperanza, dal dirigente o comunque dal responsabile del competente ufficio comunale – che viene certificato il passaggio di proprietà del bene al patrimonio pubblico e formato il titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari. Solo a tale provvedimento, e non al verbale, deve dunque essere riconosciuta capacità lesiva dell’interesse del privato.

Tar Marche, Ancona, sez. I, 30 aprile 2024, n. 429

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Inottemperanza – Effetti giuridici – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Natura giuridica

L’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Qualora, per la prima volta, sia con esso identificata l’area ulteriore acquisita, in aggiunta al manufatto abusivo, l’ordinanza ha natura parzialmente costitutiva, in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva).

L’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, poiché, a seguito dell’acquisto del bene da parte dell’Amministrazione, egli non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio, salva la possibilità che essa consenta anche in seguito che la demolizione venga posta in essere dal privato.

Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 11 ottobre 2023, n. 16

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Nuda proprietà – Mancata ottemperanza – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Novazione – Sanzione pecuniaria alternativa

La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine da esso fissato comporta la perduranza di una situazione contra ius e costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dal precedente illecito – avente anche rilevanza penale – commesso con la realizzazione delle opere abusive.

La mancata ottemperanza – anche da parte del nudo proprietario – alla ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza.

L’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, emesso ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, ha natura dichiarativa e comporta – in base alle regole dell’obbligo propter rem – l’acquisto ipso iure del bene identificato nell’ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l’ordinanza di demolizione. Qualora per la prima volta sia con esso identificata l’area ulteriore acquisita, in aggiunta al manufatto abusivo, l’ordinanza ha natura parzialmente costitutiva in relazione solo a quest’ultima (comportando una fattispecie a formazione progressiva).

L’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, poiché, a seguito dell’acquisto del bene da parte dell’Amministrazione, egli non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio, salva la possibilità che essa consenta anche in seguito che la demolizione venga posta in essere dal privato.

La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.

Tar Sicilia, Catania, sez. II, 8 agosto 2023, n. 2516

Abuso edilizio – Ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – Inottemperanza – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale

Essendo l’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione un evento normativamente configurato alla stregua di un atto ad efficacia meramente dichiarativa, che si limita a formalizzare l’effetto (acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale) già verificatosi alla scadenza del termine assegnato con l’ingiunzione stessa, la mancata indicazione dell’area nel provvedimento di demolizione può comunque essere colmata con l’indicazione della stessa nel successivo procedimento di acquisizione.

Essendo gli interessati sottoposti alla sanzione legale della perdita della proprietà quale effetto diretto dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire emessa a loro carico, non può riconoscersi loro la titolarità di alcun interesse individuale meritevole di tutela all’esatta determinazione dell’Amministrazione destinata a beneficiare del correlativo acquisto proprietario.