Tar Lombardia, Milano, sez. II, 7 novembre 2025, n. 3613

Titolo edilizio – Condizioni per il rilascio – Oneri di urbanizzazione e di costruzione – Ratio – Restituzione – Eccezioni – Convenzione urbanistica

Come noto l’art. 16, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, nonché al costo di costruzione. La giurisprudenza ha chiarito che l’obbligo di corrispondere il suddetto contributo non trova giustificazione nel rilascio del titolo edilizio, ma nell’attività di trasformazione del territorio ad esso conseguente; pertanto, se l’attività di trasformazione non ha luogo, il versamento diviene privo di causa e le relative somme devono essere perciò restituite ai sensi dell’art. 2033 cod. civ. Secondo la stessa giurisprudenza, questa regola subisce tuttavia eccezione nel caso in cui il rilascio del permesso di costruire e il conseguente versamento del contributo di costruzione vengano effettuati in esecuzione di una convenzione urbanistica, posto che, in questa ipotesi, la prestazione patrimoniale rinviene la causa nell’accordo. Gli impegni assunti in sede convenzionale – al contrario di quanto si verifica in caso di rilascio del singolo titolo edilizio, in cui gli oneri di urbanizzazione e di costruzione a carico del destinatario sono collegati alla specifica trasformazione del territorio oggetto del titolo – non vanno infatti riguardati isolatamente, ma vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, che costituisce il reale parametro per valutare l’equilibrio del sinallagma a base. A questo proposito si rileva che le amministrazioni, con la sottoscrizione della convenzione, assumono anche esse degli obblighi (quali consentire la trasformazione di vaste aree del loro territorio e realizzare le opere di urbanizzazione a ciò correlate), confidando nella possibilità di utilizzare gli importi che il privato si obbliga in quella sede a versare per eseguire gli interventi ritenuti necessari ad assicurare un razionale sviluppo territoriale. Se si consentisse al privato di svincolarsi liberamente dal suo obbligo, l’affidamento dell’amministrazione sorto con la sottoscrizione della convenzione urbanistica verrebbe quindi ingiustamente leso. La giurisprudenza sopra citata ha altresì precisato che queste conclusioni valgono sia nelle ipotesi in cui la convenzione è ancora in tutto o in parte attuabile, anche in modo diverso rispetto all’intervento originariamente programmato, sia in quella in cui l’intervento non sarà mai attuato, e dunque indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio.

Consiglio di Stato, sezione IV, 17 ottobre 2024, n. 8327

Convenzione urbanistica – Validità – Scadenza – Effetti – Prescrizione per decorso dei termini – Mancata ultimazione delle opere nei termini – Principio di legalità sostanziale – Occupazione abusiva di beni immobili – Danni da perdita subita – Valutazione equitativa – Nesso di causalità

Una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l’esercizio di ogni azione legale per l’adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni. Le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione, in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini, o con l’ultimazione delle opere medesime, se avvenuta prima di detta scadenza, entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione. Pertanto, la scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 del c.c.

La scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l’efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione produce tra le parti. Tuttavia, ciò non significa che l’amministrazione resti vincolata sine die alle scelte urbanistiche trasfuse nella convenzione, ma soltanto che le parti possono anche oltre il termine di scadenza suindicato esigere l’adempimento degli obblighi (ad esempio, la corresponsione di somme a titolo di oneri, la realizzazione di opere di urbanizzazione) che la controparte si è assunta con la convenzione stessa.

Il principio di legalità costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa, anche di quella che si avvale di strumenti consensuali di esercizio del potere, venendo anche in tale ultimo caso in rilievo la necessità di soggiacere alle regole generali dell’attività amministrativa, diverse da quelle che disciplinano l’attività privatistica. Tale conclusione trova puntuale riscontro nel disposto di cui all’art. 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e, per quanto riguarda le convenzioni urbanistiche, anche in quello di cui all’art. 11 della medesima legge, secondo cui l’intera attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge, il che equivale ad affermare che l’amministrazione non può stabilire essa stessa i fini da perseguire.

In relazione alla fattispecie dell’occupazione abusiva di beni immobili, se il danno da perdita subita di cui il proprietario chiede il risarcimento non può essere provato nel suo preciso ammontare, esso può essere liquidato dal giudice con valutazione equitativa, se del caso mediante il parametro del canone locativo di mercato. Posto che l’evento di danno riguarda non la cosa ma il diritto di godere in modo pieno ed esclusivo della cosa stessa, il danno risarcibile è rappresentato dalla specifica possibilità di esercizio del diritto di godere che è andata persa quale conseguenza immediata e diretta della violazione, cagionata dall’occupazione abusiva, del diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo. Il nesso di causalità giuridica si stabilisce così fra la violazione del diritto di godere della cosa, integrante l’evento di danno condizionante il requisito dell’ingiustizia, e la concreta possibilità di godimento che è stata persa a causa della violazione del diritto medesimo, quale danno conseguenza da risarcire.