Consiglio di Stato, sez. IV, 26 settembre 2025, n. 7566

Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi – Ratio – Evoluzione normativa – “Prevalenza” delle posizioni – Interpretazione

La disciplina della conferenza di servizi (così come riformata dal decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127) segna l’epilogo di un’evoluzione normativa che ha progressivamente fluidificato i tratti dell’azione amministrativa, introducendo un criterio decisorio maggiormente flessibile, con la specifica finalità di neutralizzare gli effetti negativi e paralizzanti del silenzio amministrativo nei rapporti tra pubbliche amministrazioni.

Sul piano teleologico, la riforma dell’istituto della conferenza di servizi ha inteso, pertanto, rimediare alle disfunzioni registrate nella prassi, prevedendo vari meccanismi di semplificazione in un’ottica di trasformazione del ruolo della conferenza stessa, la quale, come osservato anche in dottrina, oggi costituisce non solo un valido strumento di semplificazione e di snellimento dell’azione amministrativa, dal momento che pareri ed atti di assenso comunque denominati confluiscono in un unico contesto procedimentale, ma anche un efficace meccanismo decisionale in grado di ottimizzare e ponderare al meglio le decisioni amministrative attraverso il confronto aperto e costruttivo di tutti gli interessi pubblici variamente rappresentati dalle amministrazioni che vi prendono parte.

Il concetto di “prevalenza” delle posizioni non si traduce in una maggioranza numerico-quantitativa, ma in una misura “qualitativa-sostanziale o di peso in rapporto all’interesse specifico tutelato”; una misura che l’amministrazione procedente deve determinare con discrezionalità e motivazione, bilanciando e contemperando gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento.

La valenza qualitativa-sostanziale del concetto (elastico) di prevalenza non è mutata a seguito della novella introdotta dal d.lgs. 127/2016, che non ha ridotto la discrezionalità dell’Autorità procedente ad un mero riscontro di prevalenza numerica dei pareri espressi in sede di conferenza, con surrettizia trasformazione dell’istituto da modulo di semplificazione procedimentale ad organo straordinario di natura collegiale.

Consiglio di Stato, sez. V, 14 febbraio 2025, n. 1236

Procedimento amministrativo – Silenzio-assenso – Conferenza di servizi avviata presso una Provincia – Intervenuto mutamento dei confini territoriali della Provincia – Sovrintendenza competente – Parere paesaggistico negativo – Opportunità dell’indicazione di modifiche necessarie ai fini dell’assenso

Non opera il silenzio-assenso, ai sensi degli artt. 14-bis e 17-bis della legge 7 agosto 1990, n.  241, sull’iniziale istanza di parere alla soprintendenza, ove la conferenza di servizi, iniziata presso una determinata provincia, inizialmente competente,  si sia  conclusa con la richiesta di rendere plurimi chiarimenti e di ripresentare il progetto,  laddove  nelle more, dopo detta comunicazione (e prima del riscontro da parte del privato-istante),  sia  intervenuta la modifica ordinamentale di cui alla legge  28 maggio 2021, n. 84, con cui sono stati modificati i confini della provincia, accorpando il Comune in cui ricade l’intervento progettato,  al territorio di una diversa regione ed  attribuendo conseguentemente  alla soprintendenza di una diversa provincia la competenza al rilascio del parere.  In forza della normativa transitoria di cui all’art. 2 comma 6 della citata legge n. 84 del 2021,  non può infatti  ritenersi che il decorso del termine sia avvenuto senza soluzione di continuità rispetto all’istanza inizialmente presentata, avendo per contro  il riscontro della società alla richiesta di chiarimenti e di ripresentazione del progetto svolto la funzione non solo di (ri)attivare il procedimento,  ma anche di incardinarlo presso la Soprintendenza competente, per cui deve aversi  riguardo, ai fini del computo del termine per la formazione del silenzio-assenso,  alla nuova convocazione della conferenza di servizi decisoria presso il nuovo comune in cui risulta incardinata la competenza a seguito della predetta modifica ordinamentale.

Il parere  paesaggistico negativo della soprintendenza,  che abbia  ritenuto  non possibile un miglioramento del progetto inizialmente proposto, non risulta violativo, nella determinazione di dissenso, del profilo costruttivo, teso a evidenziare le modifiche che renderebbero assentibile il progetto, ai sensi 14-bis,  comma 3 della legge 8 agosto 1990, n. 241, il quale stabilisce espressamente che, in caso di dissenso, sono indicate, “ove possibile”, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell’assenso.

Consiglio di Stato, sez. IV, 10 febbraio 2025, n. 1071

Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (P.A.U.R.) – Ratio – Procedimento – Proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area interessata dall’intervento nelle more del rilascio del P.A.U.R. – Principio di “doppia conformità” strumentale

Il procedimento scandito dall’art. 27-bis del decreto legislativo  3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente), ha  ad oggetto il rilascio di tutte le autorizzazioni necessarie non solo alla realizzazione, bensì anche all’esercizio del progetto stesso, configurando pertanto un procedimento “unico” che permette al proponente di ottenere il provvedimento finale che gli consenta, a seguito della sua adozione, di realizzare il progetto e porre in esercizio l’opera senza dover acquisire più alcun ulteriore titolo. Il P.A.U.R. peraltro non comporta un assorbimento dei singoli titoli autorizzatori necessari alla realizzazione dell’opera e non sostituisce i diversi provvedimenti, emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, che mantengono la loro autonomia formale, bensì li ricomprende nella determinazione che conclude la conferenza di servizi.

La circostanza che sia conclusa la conferenza di servizi ex art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente), con il rilascio della V.I.A., non comporta il rilascio del P.A.U.R. Infatti, affinché la conferenza di servizi possa valere come provvedimento autorizzatorio unico regionale, deve concludersi con una determinazione motivata che deve recare in allegato non solo la relazione finale della conferenza di servizi e il provvedimento di V.I.A. ma anche   le autorizzazioni e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto. Pertanto, ove nelle more del rilascio del P.A.U.R., comprensivo dell’A.I.A., sia intervenuta una proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area interessata dall’intervento, devono applicarsi le misure di salvaguardia di cui all’art. 139, comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio), con conseguente immodificabilità dell’area oggetto di protezione, ai sensi dell’art. 146, comma 1 del citato decreto legislativo. Pertanto, a decorrere dalla data di adozione della proposta, e fino all’emanazione dell’eventuale decreto, l’amministrazione è obbligata a sospendere ogni determinazione in ordine ai progetti che risultino in contrasto con le relative previsioni, operando immediatamente il principio di “doppia conformità” strumentale, dovendo ogni intervento risultare conforme agli strumenti vigenti e alle previsioni medio tempore adottate.

Consiglio di Stato, sez. IV, 11 giugno 2024, n. 5241

Provvedimento amministrativo – Conferenza di servizi – Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) – Natura giuridica – Effetti – Rapporti con VIA e titoli abilitativi

Il provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) di cui all’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente) non assorbe i singoli titoli autorizzatori necessari alla realizzazione dell’opera e non sostituisce i diversi provvedimenti emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, ma li ricomprende nella determinazione che conclude la conferenza di servizi. Esso include in un unico atto i singoli titoli abilitativi che vengono rilasciati all’interno della conferenza di servizi, non rappresenta un atto sostitutivo, bensì comprensivo delle singole autorizzazioni.

Nel procedimento delineato dall’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente), i provvedimenti di valutazione di impatto ambientale e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto mantengono la propria autonomia formale rispetto al provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) che non realizza un effetto sostitutivo pieno e, pertanto, qualora risultino lesivi devono costituire oggetto di espressa impugnazione.