Consiglio di Stato, sez. V, 22 ottobre 2025, n. 8190

Concessioni amministrative – Concessioni di beni e servizi – Occupazione del suolo pubblico – Rilascio del titolo – Silenzio assenso – Non configurabilità

A fronte della presentazione dell’istanza per il rilascio del titolo concessorio per occupazione di suolo pubblico non rileva la ricorrenza dei presupposti normativi per il relativo rilascio, né l’eventuale illegittimità dell’inerzia serbata dell’amministrazione, che non possono far insorgere il titolo stesso, non assentibile per silentium.

Consiglio di Stato, sez. VII, 31 gennaio 2025, n. 794

Concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia – Riparto delle funzioni amministrative in materia portuale – Porti turistici e commerciali – Competenza di Regione, Comune e Provincia – Delega di funzioni amministrative – Sub-concessione – Recupero del bene – Autotutela esecutiva – Ordine di sgombero – Locazione civilistica

A seguito degli interventi della Corte costituzionale (10 marzo 2006, n. 89 e n. 90; 6 luglio 2007, n. 255; 19 ottobre 2007, n. 344; 17 dicembre 2008, n. 412), deve ritenersi che il nuovo sistema delle competenze, delineato dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e poi dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, impedisce di attribuire valenza attuale all’inserimento di porti turistici e commerciali, di rilevanza economica regionale ed interregionale, nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 dicembre 1995 (con il quale erano state identificate le aree demaniali marittime escluse dalla delega delle funzioni amministrative alle Regioni ai sensi dell’art. 59 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia portuale.

Il conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative relative al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia, operato dall’art. 105, comma 2, lett. l), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, deve essere letto alla luce dell’art. 1, comma 2, dello stesso decreto legislativo, in base al quale, salvo espressa diversa disposizione, detto conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri, quelli di programmazione, di vigilanza, di polizia amministrativa, nonché l’adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge.

L’attribuzione al concessionario, previa autorizzazione dell’autorità concedente, del potere di affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione, secondo lo schema della sub-concessione di cui all’art. 45-bis del codice della navigazione, espressione del favor dell’ordinamento per l’esternalizzazione del servizio o attività, comporta il potere del concessionario, una volta scaduta la sub-concessione, di attivarsi per il recupero della disponibilità del bene, esercitando, ove il concessionario sia una pubblica amministrazione, i poteri a questa attribuiti dalla legge, compreso il potere di autotutela.

Ai fini della configurazione di un rapporto tra un privato e la pubblica amministrazione quale concessione di un bene pubblico, anziché locazione, non è dirimente l’appartenenza del bene al demanio, quanto piuttosto la presenza nel testo del relativo contratto di precisi indici che dimostrino la natura concessoria e non locatizia del rapporto stesso, tra i quali la presenza di una clausola strutturata sul modello dell’art. 45-bis del codice della navigazione che non vincola il concedente ove il concessionario trasferisca a terzi l’attività svolta nel bene assentito.

Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per le Marche, 17 dicembre 2024, n. 161/2024/PAR

Personale – Parere – Funzione consultiva – Concessione diretta ad un ente del Terzo settore di un’area pubblica a fronte di congruo canone – Realizzazione e gestione di impianti a fonte rinnovabile

La Sezione regionale di controllo per le Marche, con riferimento alla possibilità di disporre da parte di un comune la concessione diretta ad una Comunità di Energia Rinnovabile (associazione non riconosciuta del Terzo Settore) partecipata dallo stesso, di uno spazio pubblico per la realizzazione e gestione da parte della medesima Comunità di un impianto a fonte rinnovabile, prevedendo anche il pagamento da parte della Comunità di un canone stimato congruo, ha affermato il seguente principio di diritto: “è possibile disporre liberamente dei beni patrimoniali disponibili, nei limiti delle buone regole di organizzazione amministrativa e dei principi di trasparenza contrattuale. Al riguardo, l’Amministrazione è libera di attribuire il bene anche al di fuori dell’istituto della locazione, nell’ipotesi in cui la concessione risulti più funzionale alla realizzazione di obiettivi pubblici, come nel caso di un’assegnazione in godimento di beni al gestore di un’opera o di un servizio, destinati alla collettività. In tale ultima ipotesi, al fine di stabilire la corretta procedura e normativa applicabile, occorrerà, di volta in volta, stabilire se la concessione abbia ad oggetto il bene, oppure il servizio”.

Consiglio di Stato, sez. II, 23 luglio 2024, n. 6666

Concessione di suolo pubblico – Fonti – Coordinamento – Limiti – Principio di correttezza tra le parti e leale collaborazione – Vincolo paesaggistico – Libertà di iniziativa economica – SCIA – Accordi tra pubbliche amministrazioni – Necessità

La disciplina delle concessioni di suolo pubblico può essere ricondotta a varie fonti, esclusive o concorrenti, statali, regionali e comunali. A livello regolatorio comunale, essa incontra il limite costituzionale della tutela della libertà d’impresa (e del lavoro da essa generato) in un mercato regolato, ma senza eccessi di restrizioni pubbliche della concorrenza. La legislazione statale ha tuttavia individuato nel tempo, a partire dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (art. 52, comma 1) i rimedi che l’Autorità preposta alla tutela del vincolo ovvero il Comune possono mettere in campo per riconnettere in maniera esplicita la disciplina di tutela dei beni aventi rilievo storico, artistico e culturale (che è qualificante il regime di protezione e fruizione di tali beni, costitutiva di un loro speciale status di conformazione delle attività di conservazione, manutenzione, destinazione e disposizione), con quella – di ordine commerciale – che presiede la regolazione delle attività di libera iniziativa economica, per quanto qui interessa, su area pubblica. La forma privilegiata nella quale racchiudere lo svolgimento in collaborazione di funzioni riservate a più attori pubblici di un sistema multilivello è costituita al riguardo dall’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Il coordinamento tra fonti di regolazione, nazionali, regionali e locali, in materia di limiti all’esercizio di attività commerciali, anche su suolo pubblico, spetta all’amministrazione che rilascia il relativo titolo, al fine di garantire certezza della situazione giuridica all’operatore economico. Costituisce infatti principio di correttezza tra le parti e leale collaborazione, da ultimo consacrato anche nell’art. 1, comma 2-bis, della l. 7 agosto 1990 n. 241, quello che impone di rapportarsi alla istanza di un cittadino in maniera unitaria, non frammentandone le interlocuzioni in ragione di un anacronistico quanto illegittimo riparto di competenze addirittura all’interno della stessa amministrazione pubblica.

La sottrazione di una porzione di territorio alla fruizione della collettività a seguito di concessione ad un operatore economico ha ovviamente carattere oneroso e per tale ragione l’ambito normativo a carattere generale che vi fa riferimento è quello di matrice tributaria. Accanto alla stessa, tuttavia, la tematica ne richiama di ulteriori, presentando sfaccettature poliedriche che attingono vari e mutevoli ambiti giuridici. Per tale ragione, essa non dà luogo ad un diritto soggettivo pieno e perfetto alla fruizione della superficie concessa, essendo soggetta ad una permanente regolamentazione da parte della p.a. relativa non solo all’an, ma anche al quomodo, sicché ne resta ferma anche la revocabilità per ragioni di interesse generale, tra le quali rientrano certamente l’esigenza di tutela del decoro dell’ambiente urbano circostante e la sicurezza pubblica, come meglio chiarito nel prosieguo. Il principio, immanente alla disciplina del rapporto tra p.a. proprietaria del bene e privato titolare dell’attività che su tale bene insiste, implica cioè che nel bilanciamento degli opposti interessi (quello pubblico alla fruizione collettiva ed indifferenziata, ma anche qualificata, del suolo e quello privato a trarre utilità economica-imprenditoriale da un uso in regime di esclusiva dello stesso), non può essere trascurato il rilievo e la pregnanza del valore storico o artistico o più in generale urbano del contesto ove il suolo si colloca, che giustifica un più elevato grado di comprimibilità dell’interesse legittimo degli operatori economici, specie poi laddove questi ultimi abbiano avuto accesso alle relative utilità senza il discrimine di una procedura di evidenza pubblica. La cornice giuridica può inoltre essere diversa in ragione delle modalità di realizzazione dell’occupazione. Laddove la stessa avvenga ad esempio mediante strutture connotate da una certa consistenza e durata, essa può acquisire rilevanza sotto il profilo urbanistico-edilizio, ovvero paesaggistico; in relazione alla sua funzionalizzazione, entrerà invece in gioco la regolamentazione della specifica attività produttiva della quale costituisce ampliamento o luogo di esercizio esclusivo, ivi comprese le regole attinenti al profilo igienico-sanitario. In ogni caso, può assumere rilievo la sua configurazione estetica, che il Comune può pretendere in armonia col contesto, ovvero omogenea rispetto alle altre che insistono nella stessa zona, previamente individuata, in una logica di miglioramento dell’impatto visivo, ma anche di prevenzione/calmierazione di fenomeni di degrado, quali tipicamente la c.d. “movida molesta”. Ed è in ragione di tali variegate finalità che possono sovrapporsi le più disparate scelte generali di ciascun Comune in merito. L’art. 15 della l. n. 241 del 1990 costituisce la forma privilegiata nella quale racchiudere lo svolgimento in collaborazione di funzioni riservate a più attori pubblici di un sistema multilivello. Le amministrazioni, cioè, possono farvi ricorso ogni qualvolta la competenza a trattare una certa questione sia distribuita fra più autorità, fra il centro e la periferia, fra lo Stato e gli enti locali. La necessità del coordinamento delle competenze dei soggetti pubblici con obiettivi evidenti di semplificazione procedimentale rappresenta dunque la fondamentale ragione genetica di siffatte figure di accordo, per ricompattare secondo logiche ed obiettivi di efficienza e di efficacia presso centri omogenei di governo e di amministrazione un ordine troppo frammentato di attribuzioni multilivello.

Il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali), il d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222 (c.d. “SCIA 2”) e il decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 aprile 2017, n. 48, sulla sicurezza nelle città, esemplificano i tentativi messi in campo dal legislatore a fronte della progressiva liberalizzazione delle attività commerciali per porre dei limiti alle stesse onde evitare lo scadimento qualitativo degli insediamenti, sia incidendo sulla regolamentazione delle attività commerciali lato sensu intese (comprensive, ad esempio, anche di quelle artigianali) esercitate in locali privati, sia sui loro ampliamenti su suolo pubblico. In sintesi, a fronte della progressiva liberalizzazione delle attività commerciali, si è cercato di porre dei limiti alla stessa onde evitare lo scadimento qualitativo degli insediamenti. Il che è avvenuto per lo più valorizzando il concetto di «motivi imperativi di interesse generale» che l’art. 12 del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della direttiva 2016/123/CE relativa ai servizi del mercato interno (c.d. Bolkestein) ha indicato come legittimanti le restrizioni quantitative o territoriali all’accesso e all’esercizio di un’attività di servizio. Il regime giuridico delle o.s.p., dunque, specie nelle aree urbane, è un ambito di incidenza e di compresenza di una pluralità di interessi pubblici e, conseguentemente, di molte discipline amministrative, oltre a quella, specifica, di concessione onerosa dei suoli, che non sempre si palesano di immediata percepibilità e inquadramento da parte dei cittadini. Molte di esse sono contenute in piani e programmi tipici, di natura urbanistico-edilizia, della circolazione stradale, paesaggistici, tributari; altre si rinvengono in strumenti atipici, che comunque sono accomunati agli altri dall’obiettivo di tutela dei beni culturali attraverso il controllo della tipologia degli insediamenti di qualunque genere su area normalmente in uso alla collettività. È dunque impensabile rimettere al singolo la corretta esegesi del rapporto di gerarchia o di competenza funzionale fra norme distinte afferenti la medesima materia, a maggior ragione laddove la lettura proposta da un ufficio diverga totalmente da quella propugnata ed esplicita da un altro. Quale che sia lo o gli strumenti che il Comune sceglie di adottare, elementari esigenze di certezza del diritto, oltre che di correttezza e buona fede tra le parti, impongono che i relativi contenuti siano tra di loro armonici e comprensibili. Quanto detto in coerenza con il disposto dell’art. 1, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, che impone di rapportarsi alla istanza di un cittadino in maniera unitaria, non frammentandone le interlocuzioni in ragione di un anacronistico quanto illegittimo riparto di competenze addirittura all’interno della stessa amministrazione pubblica. Di tale principio sono espressione anche il d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160, che individua un unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative che lo riguardano e che diverrebbe mero simulacro privo di sostanza ove non esprimesse anche l’esigenza di garantire che l’amministrazione si esprima con una voce unica, nonché la disciplina della conferenza dei servizi e del silenzio-assenso tra pubbliche amministrazioni (art. 17-bis della l. n. 241/1990).

Tar Lazio, Roma, sez. II stralcio, 21 giugno 2024, n. 12699

Beni pubblici – Affidamento in concessione – Scadenza – Rinnovo automatico – Rigetto – Onere motivazionale attenuato – Affidamento – Convenzione accessiva al provvedimento di concessione – Evidenza pubblica

Dinanzi alla naturale scadenza di una concessione, nessun legittimo affidamento può maturarsi circa il rinnovo automatico della stessa.

La concessionaria di un bene pubblico non è titolare (indipendentemente dalla durata del rapporto di concessione) di alcuna aspettativa al rinnovo di un rapporto, il cui diniego, nei limiti della ragionevolezza dell’agire amministrativo, è parificabile al rigetto di un’ordinaria istanza di concessione e non necessita di ulteriore motivazione. Ne deriva che l’ente locale, qualora ritenga di recuperare un’area pubblica per darle una destinazione ritenuta più adeguata alle sue caratteristiche, è libero di non procedere al rinnovo della precedente concessione di suolo pubblico e non deve rendere particolari giustificazioni in ordine alla scelta così operata. In sintesi, l’Amministrazione può decidere, alla scadenza del rapporto di concessione di un bene pubblico, se procedere o meno al rinnovo della concessione medesima (fermo restando, nel primo caso, il doveroso rispetto dei principi dell’evidenza pubblica) e può optare per non rinnovarla ad alcuno.

Mentre un provvedimento di concessione dell’occupazione temporanea di suolo pubblico a un privato – che ha un automatico effetto restrittivo dell’uso generale dello spazio pubblico – deve essere comunque adeguatamente e congruamente motivato, affinché siano oggettive e chiare le superiori ragioni per cui, in quel particolare caso, l’amministrazione ritenga di sottrarre il bene alla naturale pubblica destinazione e restringerne l’uso alla collettività per concederlo in via privativa, per tempi che comunque debbono essere limitati, all’uso esclusivo ed economicamente redditizio del privato, non ricorre, invece, ragionando a contrario, la necessità di una analitica argomentazione a supporto di un provvedimento di diniego di proroga, essendo la titolarità pubblica o demaniale fatto di per sé autoevidente della piena capacità dell’Amministrazione di disporre del bene, anche negando una richiesta di proroga di un’occupazione di suolo pubblico già concessa.

La convenzione accessiva al provvedimento di concessione non istituisce una posizione soggettiva di diritto al rinnovo in capo al concessionario, fermo restando che una simile previsione sarebbe di dubbia compatibilità con le norme e i principi, che, a livello interno e comunitario, impongono che l’individuazione del concessionario di beni pubblici debba rispettare le regola dell’evidenza pubblica; infatti l’indizione di una procedura comparativa per il rinnovo deve considerarsi rispondente ai principi comunitari in materia di libera circolazione dei servizi, par condicio, imparzialità e trasparenza, di modo che l’esperimento della gara, per il rilascio o il rinnovo di concessioni di beni pubblici, rappresenta, in mancanza di norme diverse in relazione a specifici e particolari settori, un principio indefettibile.

Consiglio di Stato, sez. VII, 5 gennaio 2024, n. 225

Concessione di beni demaniali – Rischio operativo – Selezione del concessionario – Condizioni di gestione imprenditoriale e di uso del bene pubblico

Le concessioni di beni demaniali legittimano il concessionario allo svolgimento di un’attività economica in un’area demaniale, con assunzione del relativo rischio operativo e non vertono su una prestazione di servizi o di lavori affidata dall’ente aggiudicatore; ne deriva, dunque, la loro inclusione tra i contratti attivi, con conseguente esclusione dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici, ferma la necessaria applicazione di procedure imparziali e trasparenti e salvi gli auto vincoli eventualmente stabiliti dall’amministrazione nella selezione del concessionario. Da tale qualificazione deriva, altresì, maggiore libertà economica del concessionario di determinare, nella propria offerta, le condizioni di gestione imprenditoriale e di uso del bene pubblico.