Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 25 agosto 2025, n. 947

Concessioni di beni pubblici – Oggetto – Termini – Affidamento del concedente – Insussistenza – Sdemanializzazione – Effetti – Opere non amovibili – Destinazione

La concessione di beni pubblici può avere a oggetto esclusivamente beni del demanio ovvero beni del patrimonio indisponibile del concedente, e non anche beni del patrimonio disponibile. Per effetto della sdemanializzazione e del passaggio dell’intero ambito al patrimonio disponibile dello Stato viene meno l’oggetto della concessione e dunque anche la concessione medesima.

La proprietà superficiaria di beni realizzati sul demanio, infatti, da un lato, è strettamente funzionale al godimento del bene pubblico, e dunque segue necessariamente la sorte della concessione, e dall’altro lato, non può essere per sua natura perpetua, perché diversamente si tradurrebbe in una forma larvata di usucapione parziale di bene (quello demaniale che sopporta la proprietà superficiaria) per definizione inusucapibile.

La concessione, in quanto comporta la sottrazione del bene pubblico all’uso e al godimento da parte della collettività non può che avere durata limitata nel tempo. Nessun diritto, personale o reale, di godimento, anche parziale, può essere costituito in perpetuo a favore privati su beni (quelli del demanio o del patrimonio indisponibile), che, per loro natura, sono inalienabili, inusucapibili e indisponibili. È da tempo pacifico in giurisprudenza che il concessionario non può vantare alcun diritto di insistenza sul bene ottenuto in concessione.

Questo comporta che nessuna aspettativa tutelata può far valere il concessionario e nessuna recriminazione può avanzare per il solo fatto che la concessione ha naturalmente terminato di produrre effetti.

La determinazione della durata della concessione è rimessa all’apprezzamento discrezionale dell’Amministrazione concedente.

L’articolo 49, I comma, Cod. nav., prevede che: «Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato».

E sulla compatibilità comunitaria dell’articolo 49 Cod. nav. si è recentemente espressa la CGUE con la sentenza 11 luglio 2024 Causa C-598/22, affermando che «l’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione».

Consiglio di Stato, sez. VII, 31 gennaio 2025, n. 794

Concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia – Riparto delle funzioni amministrative in materia portuale – Porti turistici e commerciali – Competenza di Regione, Comune e Provincia – Delega di funzioni amministrative – Sub-concessione – Recupero del bene – Autotutela esecutiva – Ordine di sgombero – Locazione civilistica

A seguito degli interventi della Corte costituzionale (10 marzo 2006, n. 89 e n. 90; 6 luglio 2007, n. 255; 19 ottobre 2007, n. 344; 17 dicembre 2008, n. 412), deve ritenersi che il nuovo sistema delle competenze, delineato dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e poi dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, impedisce di attribuire valenza attuale all’inserimento di porti turistici e commerciali, di rilevanza economica regionale ed interregionale, nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 dicembre 1995 (con il quale erano state identificate le aree demaniali marittime escluse dalla delega delle funzioni amministrative alle Regioni ai sensi dell’art. 59 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616) ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia portuale.

Il conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative relative al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia, operato dall’art. 105, comma 2, lett. l), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, deve essere letto alla luce dell’art. 1, comma 2, dello stesso decreto legislativo, in base al quale, salvo espressa diversa disposizione, detto conferimento comprende anche le funzioni di organizzazione e le attività connesse e strumentali all’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti, quali fra gli altri, quelli di programmazione, di vigilanza, di polizia amministrativa, nonché l’adozione di provvedimenti contingibili e urgenti previsti dalla legge.

L’attribuzione al concessionario, previa autorizzazione dell’autorità concedente, del potere di affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione, secondo lo schema della sub-concessione di cui all’art. 45-bis del codice della navigazione, espressione del favor dell’ordinamento per l’esternalizzazione del servizio o attività, comporta il potere del concessionario, una volta scaduta la sub-concessione, di attivarsi per il recupero della disponibilità del bene, esercitando, ove il concessionario sia una pubblica amministrazione, i poteri a questa attribuiti dalla legge, compreso il potere di autotutela.

Ai fini della configurazione di un rapporto tra un privato e la pubblica amministrazione quale concessione di un bene pubblico, anziché locazione, non è dirimente l’appartenenza del bene al demanio, quanto piuttosto la presenza nel testo del relativo contratto di precisi indici che dimostrino la natura concessoria e non locatizia del rapporto stesso, tra i quali la presenza di una clausola strutturata sul modello dell’art. 45-bis del codice della navigazione che non vincola il concedente ove il concessionario trasferisca a terzi l’attività svolta nel bene assentito.

Consiglio di Stato, sez. V, 6 settembre 2024, n. 7473

Funzione demaniale di un bene – Usucapione – Autotutela esecutiva ex art. 823 c. 2 c.c. – Presupposti – Impianti sportivi comunali – Segretario comunale – Funzione notarile dell’Ente – Obblighi connessi

La perdita di fatto della connaturale funzione demaniale di un bene, per effetto del suo utilizzo per scopi privati da parte di un soggetto diverso dall’Ente locale nel cui Demanio rientra, può portare all’accertamento della perdita della demanialità e del correlato acquisto della proprietà da parte dell’utilizzatore per usucapione.

L’art. 823, comma 2, c.c. soddisfa l’esigenza di tutela non connessa al possesso, né alla mera proprietà pubblica, ma dipendente dagli interessi pubblici che il bene può soddisfare.

I poteri di cui all’art. 823, comma 2, c.c. possono essere esercitati non soltanto in relazione ai beni del Demanio (necessario ed eventuale): l’autotutela amministrativa contemplata dalla disposizione indicata riguarda anche i beni del patrimonio indisponibile, al fine di impedire più efficacemente l’illecita sottrazione degli stessi alla loro destinazione, posto che, ai sensi dell’art. 828, comma 2, i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Resta alla pubblica amministrazione il potere di controllo e di intervento di imperio, sia per proteggere il bene da turbative, sia per eliminare ogni situazione di contrasto riguardo alle esigenze del pubblico interesse che devono ispirare l’utilizzazione dei beni destinati a pubblico servizio. Il che giustifica l’ampio ambito di operatività dell’autotutela amministrativa dei beni demaniali o del patrimonio indisponibile, tanto che è consentito all’Amministrazione emettere sia provvedimenti autoritativi di riduzione in pristino, sia provvedimenti di revoca e modificazione, aventi forza coattiva, degli atti e delle situazioni divenute incompatibili con la destinazione pubblica del bene.

Il potere di autotutela esecutiva, previsto all’art. 823, comma 2, c.c., presuppone il previo accertamento della natura di bene patrimoniale indisponibile del compendio immobiliare oggetto di tutela recuperatoria pubblicistica, poiché, diversamente, il bene pubblico ricompreso nel patrimonio disponibile dell’ente può costituire oggetto di tutela soltanto mediante l’esperimento delle azioni civilistiche possessorie o della rei vindicatio.

Gli impianti sportivi di proprietà comunale, quali ad esempio la piscina comunale, appartengono al patrimonio indisponibile del Comune, ai sensi dell’art. 826, ult. comma c.c., essendo destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività e allo svolgimento delle attività sportive. Quindi l’Amministrazione è legittimata a tutelare il bene in via amministrativa, potendo adottare un’ordinanza di rilascio nei confronti di chi lo occupa abusivamente.

La tutela amministrativa di cui all’art. 823 c.c. non richiede né la prova del possesso anteriore, né la prova di un diritto di proprietà ininterrotto per oltre venti anni, non essendo i beni demaniali e quelli del patrimonio indisponibile suscettibili di usucapione.

La destinazione a opera di urbanizzazione ne comporta l’uso pubblico al servizio della collettività e quindi la legittimità dell’esercizio del potere di autotutela dell’Amministrazione.

Il comma 4, lettera c) dell’art. 97 del d.lgs. n. 267 del 2000 postula che il Segretario ‘roga su richiesta dell’ente, i contratti nei quali l’ente è parte e autentica scritture private e atti unilaterali nell’interesse dell’ente’, esprimendo un potere proprio e una indicazione di principio che lo pone come soggetto a cui compete, in via principale, la funzione notarile dell’Ente, rispetto alla precedente versione (riproduttiva dell’art. 17, comma 68, lettera b) della Bassanini bis) in cui si diceva ‘può rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente’.

Quindi il Segretario è tenuto a prestare la propria opera secondo le disposizioni della Legge notarile e, come il notaio, è obbligato a prestare il suo ministero, ogni qual volta ne viene richiesto l’intervento da parte dell’Ente, indipendentemente dalla competenza territoriale.

Orbene, ciò premesso, tenuto conto che il Segretario comunale svolge la sua funzione nell’interesse dell’Ente, l’esercizio della pubblica funzione rogatoria lo legittima a stipulare qualunque atto/contratto avendo come scopo unico il perseguimento dell’interesse pubblico a ricevere il negozio giuridico, strumentale ad assicurare la cura del citato interesse.

Tar Sardegna, Cagliari, sez. I, 6 giugno 2024, n. 459

Beni demaniali – Poteri di autotutela, di controllo e di intervento di imperio – Ambito di operatività – Caratteri e presupposti

Dalla natura demaniale di un immobile discende la titolarità in capo al Comune resistente dei poteri di autotutela ex art. 823, secondo comma, c.c. con correlato potere di ordinanza al rilascio dei locali.

L’art. 823 c. 2 c.c. soddisfa un’esigenza di tutela non connessa al possesso, né alla mera proprietà pubblica, ma dipendente dagli interessi pubblici che il bene può soddisfare.

I poteri di cui all’art. 823 c. 2 c.c. possono essere esercitati non soltanto in relazione ai beni del demanio (necessario ed eventuale): l’autotutela amministrativa contemplata dalla disposizione indicata riguarda anche i beni del patrimonio indisponibile, al fine di impedire più efficacemente l’illecita sottrazione degli stessi alla loro destinazione, posto che ai sensi dell’art. 828 co. 2 c.c. i beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Resta alla pubblica amministrazione il potere di controllo e di intervento di imperio, sia per proteggere il bene da turbative, sia per eliminare ogni situazione di contrasto riguardo alle esigenze del pubblico interesse che devono ispirare l’utilizzazione dei beni destinati a pubblico servizio. Il che giustifica l’ampio ambito di operatività dell’autotutela amministrativa dei beni demaniali o del patrimonio indisponibile, al punto da comprendere non soltanto i provvedimenti autoritativi di riduzione in pristino, come quello previsto dall’art. 378 L. 20 marzo 1865, all. F, ma anche quelli di revoca e modificazione, avente forza coattiva, degli atti e delle situazioni divenute incompatibili con la destinazione pubblica del bene.

La limitazione dell’eccezionale potere di autotutela esecutiva ai soli beni del demanio e del patrimonio indisponibile non può che essere giustificata proprio nell’ottica della salvaguardia di specifiche finalità di interesse generale (anche soltanto potenzialmente) soddisfatte dal bene pubblico. L’autotutela esecutiva di cui all’art. 823 co.2 c.c. presuppone, per il suo legittimo esercizio, la dimostrazione soltanto che il bene in questione appartenga al demanio o al patrimonio indisponibile, presumendosi da siffatta qualità, iuris et de iure, la sua preordinazione al soddisfacimento di determinati interessi pubblici.

Tar Campania, Napoli, sez. VII, 8 gennaio 2024, n. 216

Demanio marittimo – Sdemanializzazione – Discrezionalità

È esclusa la possibilità di sdemanializzazione tacita del demanio marittimo, essendo sempre necessario un atto formale, legislativo o amministrativo, ai sensi dell’art. 35 c. nav., che ha efficacia costitutiva, essendo basato su una valutazione tecnico-discrezionale in ordine ai caratteri naturali dell’area ed alle esigenze locali, finalizzata a verificare la sopravvenuta mancanza di attitudine di determinate zone a servire agli usi pubblici del mare. E ciò a differenza di quanto previsto per il demanio, in genere, dall’art. 829 c.c., secondo cui il passaggio di un bene dal demanio pubblico al patrimonio ha natura dichiarativa e può dunque avvenire anche tacitamente e per facta concludentia.

Se ne ricava che i beni che fanno parte del demanio marittimo, e sono quindi sottoposti al relativo regime speciale, si definiscono per un atteggiamento specifico della demanialità, in quanto essa trova la sua peculiare ragione e, nel contempo, i suoi stessi limiti, nell’essere codesti beni immancabilmente collegati con i pubblici usi del mare. Infatti, la nozione dogmatica di demanio necessario è da connettere all’elemento della necessarietà del bene ad una funzione esclusiva dell’ente cui esso appartiene, perciò se questa viene meno, il bene cessa la possibilità dell’esercizio della funzione.

I beni demaniali marittimi sono beni aventi una destinazione pubblica specifica; essi possiedono la qualità di beni pubblici per riserva originaria ai sensi degli artt. 822 c.c. e 28 e 29 cod. nav., ovvero in ragione delle loro caratteristiche naturali, senza necessità di un provvedimento formale della P.A. marittima, che è invece richiesto ai fini della perdita della demanialità, quando venga meno l’idoneità dei beni a soddisfare l’uso pubblico cui erano destinati.

Consiglio di Stato, sez. VII, 5 gennaio 2024, n. 225

Concessione di beni demaniali – Rischio operativo – Selezione del concessionario – Condizioni di gestione imprenditoriale e di uso del bene pubblico

Le concessioni di beni demaniali legittimano il concessionario allo svolgimento di un’attività economica in un’area demaniale, con assunzione del relativo rischio operativo e non vertono su una prestazione di servizi o di lavori affidata dall’ente aggiudicatore; ne deriva, dunque, la loro inclusione tra i contratti attivi, con conseguente esclusione dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici, ferma la necessaria applicazione di procedure imparziali e trasparenti e salvi gli auto vincoli eventualmente stabiliti dall’amministrazione nella selezione del concessionario. Da tale qualificazione deriva, altresì, maggiore libertà economica del concessionario di determinare, nella propria offerta, le condizioni di gestione imprenditoriale e di uso del bene pubblico.